關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)的思考與建議

　　摘要：自20世紀(jì)80年代我國(guó)提出“生態(tài)農(nóng)業(yè)”至今，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制已成為全社會(huì)的共識(shí)。但發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)仍然面臨著諸多制約因素，其中生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)不足就是主要障礙之一。為此，在分析我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制現(xiàn)狀及不足的基礎(chǔ)上，通過積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)的相關(guān)建議，包括完善生態(tài)農(nóng)業(yè)行政管理體制、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序建設(shè)、落實(shí)執(zhí)法監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制、完善生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)執(zhí)法配套制度等。

　　關(guān)鍵詞：生態(tài)農(nóng)業(yè)；執(zhí)法體制；現(xiàn)狀；建議

　　黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)作出了重要戰(zhàn)略部署，2015年“中央一號(hào)”提出了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，要求全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理。因此，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制已成為全社會(huì)的共識(shí)。但同時(shí)也要看到，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)仍然面臨著諸多制約因素，其中生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)不足是主要障礙之一。所謂生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制，是指有關(guān)政府部門在生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)中形成的執(zhí)法管理、依法行政、執(zhí)法程序保障以及相關(guān)配套制度建設(shè)等方面的規(guī)則、制度的總和。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系，形成健全完善的生態(tài)農(nóng)業(yè)依法行政機(jī)制，不僅能為我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，也會(huì)對(duì)我國(guó)加快推迸農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會(huì)具有重要的推動(dòng)意義。

　　1我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制的現(xiàn)狀及不足

　　通過近40年的發(fā)展，我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制雛形已基本建立，但面對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新需要，我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)仍較為滯后，存在諸多問題與缺陷，如執(zhí)法機(jī)制有待健全，監(jiān)督制度不盡到位，相關(guān)配套措施有待完善等，從而未能對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)形成強(qiáng)有力的支撐。

　　1．1生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理制度不盡健全

　　1．1．1執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)重疊、主體不夠明確由于和農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的土地、水、野生動(dòng)植物等資源由不同部門交叉管理，因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理一直存在多部門、多層級(jí)的執(zhí)法體制，導(dǎo)致生態(tài)農(nóng)業(yè)的執(zhí)法主體多樣性、多元化，如土地部門負(fù)責(zé)土地礦山資源開發(fā)保護(hù)執(zhí)法，水利部門負(fù)責(zé)水資源管理開發(fā)保護(hù)執(zhí)法，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)行為相關(guān)執(zhí)法等，且各執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限也存在重疊，在實(shí)踐中因出于對(duì)部門利益考量，往往會(huì)出現(xiàn)“對(duì)部門有利則互相爭(zhēng)搶，不利則互相推諉、扯皮”的現(xiàn)象，造成責(zé)任缺位。

　　1．1．2生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系不完善，執(zhí)法能力有待提升一直以來(lái)，由于缺乏全國(guó)性專門立法，農(nóng)業(yè)生態(tài)資源與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法重視程度較低，許多地方的生態(tài)農(nóng)業(yè)資源環(huán)保執(zhí)法工作并沒有納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系中，許多省份履行農(nóng)業(yè)資源環(huán)保職能的主體是沒有執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位Iu，其執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)與專業(yè)能力亟需提升，難以保障日常執(zhí)法工作的有效開展。

　　1．2生態(tài)農(nóng)業(yè)監(jiān)督制度存在缺陷

　　1．2．1生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序控制和保障缺位在農(nóng)業(yè)執(zhí)法過程中，程序性的規(guī)范和保障對(duì)于執(zhí)法結(jié)果至關(guān)重要。在我國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法實(shí)踐中，往往表現(xiàn)為執(zhí)法主體的權(quán)力很少受到有效監(jiān)督，對(duì)于行政主體的不作為、亂作為、濫用職權(quán)等行為缺乏有效制約。同時(shí)，公眾的參與闕如，參與機(jī)制相當(dāng)?shù)挠邢藓捅∪酰瑢?duì)于支持和鼓勵(lì)公眾參與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的制度設(shè)計(jì)相當(dāng)缺乏，對(duì)于大眾特別是農(nóng)民參與生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式、途徑、激勵(lì)機(jī)制等沒有具體的制度規(guī)定，這在很大程度上影響了生態(tài)農(nóng)業(yè)的執(zhí)法效果。

　　1．2．2生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)監(jiān)管機(jī)制不夠完善生態(tài)農(nóng)業(yè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到生產(chǎn)、研發(fā)、推廣、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)、監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的管理模式較為機(jī)械剛性，缺乏靈活性，特別是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系仍然存在不少問題。一方面是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)沒有形成制度化，沒有形成從“田間到餐桌”的全過程可追溯體系，政府部門監(jiān)管還不到位引；另一方面是現(xiàn)有的檢測(cè)機(jī)構(gòu)力量分散，規(guī)模較小，多數(shù)是按行業(yè)、產(chǎn)品或單一功能建設(shè)的，利用率不高，很難滿足快速、精準(zhǔn)和全過程監(jiān)測(cè)的要求，也不便于統(tǒng)一管理。

　　2國(guó)外生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　美國(guó)、德國(guó)、I：t本、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)衣業(yè)發(fā)展較為成熟，其先進(jìn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)背后是執(zhí)法體制的有力支撐和保障。我們應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成熟且行之有效的生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法理念、技術(shù)、模式、制度等，再經(jīng)過細(xì)致的鑒別、梳理與整合，使其成為我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制的有機(jī)組成部分。

　　2．1政府對(duì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的高度重視

　　生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性和弱質(zhì)性決定了其發(fā)展離不開政府的高度重視與大力扶持。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家通過廣泛的財(cái)政補(bǔ)貼政策來(lái)支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，例如美國(guó)先后通過了一系列農(nóng)業(yè)貸款和補(bǔ)貼法案，以支持農(nóng)業(yè)科研與推廣轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水土改良等，為牛態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供充足的資金支持；日本也對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展采取硬件補(bǔ)貼、稅收減免、長(zhǎng)期低息貸款、無(wú)息貸款等補(bǔ)貼政策【41。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策。目前，生態(tài)補(bǔ)償政策在我國(guó)林業(yè)部門已開展試點(diǎn)并取得了較好成效，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，全面引入生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，加大生態(tài)農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼力度。

　　2.2科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)力支撐

　　注重生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化，是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的技術(shù)支撐，也是生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)農(nóng)業(yè)之路，無(wú)一不在科技研發(fā)與技術(shù)推廣上投入巨大財(cái)力和精力。具體措施為：(1)加大財(cái)政投入，在高校、科研院所、地方農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門等廣泛開展涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目研究和推廣，如有機(jī)堆肥的推廣、生物農(nóng)藥的使用、農(nóng)業(yè)面源污染的綜合治理等。(2)注重生態(tài)農(nóng)業(yè)成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用推廣工作，通過自上而下的方式，由農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門采取送技術(shù)送成果到農(nóng)戶等手段，讓科技成果經(jīng)受市場(chǎng)和農(nóng)戶一2～的檢驗(yàn)。(3)注重農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識(shí)制度的建立、維護(hù)與完善，通過標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證和生態(tài)標(biāo)識(shí)等來(lái)提高生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量與品牌附加值I“。

　　3加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制建設(shè)的思考與建議

　　徒法不足以自行，祛律的生命和價(jià)值在于執(zhí)行。我國(guó)在立法層面已取得豐富的成果，但在執(zhí)法層面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，且“農(nóng)村法制多停留在立法層面，在執(zhí)法層面仍存在不少問題鄧】。為確保生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的順利推進(jìn)，一個(gè)健全的生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理體制是必不可少的，這就需要明確的執(zhí)行主體、規(guī)范的執(zhí)行程序、健全的監(jiān)督機(jī)制以及完善的執(zhí)法配套制度。

　　3．1完善生態(tài)農(nóng)業(yè)行政管理體制

　　在管理體制上，我國(guó)目前的生態(tài)農(nóng)業(yè)管理體制涉及農(nóng)業(yè)等部門和資源環(huán)境保護(hù)部門的交叉管理，形成了多部門共同執(zhí)法的體制，執(zhí)法主體的多樣性、多元化造成了執(zhí)法重復(fù)、遺漏甚至彼此沖突。因此，現(xiàn)有的生態(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的多元執(zhí)法體制應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合執(zhí)法管理體制。此時(shí)，可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)方面較為成熟的管理體制，例如日本的生態(tài)農(nóng)業(yè)管理體制是以農(nóng)林水產(chǎn)省管理為主，其他部門配合協(xié)作，統(tǒng)一管理、相互配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、分工明確，這有利于權(quán)責(zé)統(tǒng)一和管理的規(guī)范高效。因此，根據(jù)我國(guó)的行政體制特點(diǎn)，建議將生態(tài)農(nóng)業(yè)的主管部門落在農(nóng)業(yè)部，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，相關(guān)部門(如林業(yè)、環(huán)保、水利、漁業(yè)、國(guó)土等)負(fù)責(zé)做好協(xié)調(diào)配合工作，從而建立統(tǒng)一管理與分工協(xié)調(diào)、協(xié)作配合與規(guī)范高效的管理體制；同時(shí)，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)層面，大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)投入品執(zhí)法為重點(diǎn)，推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)縣市級(jí)的綜合執(zhí)法和執(zhí)法力量的整合。

　　3．2加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序建設(shè)

　　執(zhí)法程序建設(shè)是執(zhí)法管理體制的重要保障。從某種程度上說，執(zhí)法程序甚至比目的更重要，沒有程序的保障、規(guī)范、制約、引導(dǎo)，行政執(zhí)法權(quán)的合法運(yùn)行就會(huì)受到質(zhì)疑，對(duì)執(zhí)法對(duì)象的權(quán)力濫用就難以形成制約。行政程序的功能、價(jià)值和生命在于“更好地保障公民作為行政相對(duì)人的程序性權(quán)利，體現(xiàn)并擴(kuò)大公民的知情權(quán)、參政權(quán)與監(jiān)督權(quán)，更有效地對(duì)公權(quán)力主體進(jìn)行權(quán)力使用合法性與合理性監(jiān)督叩】。因此，加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序建設(shè)要做到：(1)注重執(zhí)法內(nèi)部程序建設(shè)，在強(qiáng)化對(duì)違反生態(tài)農(nóng)業(yè)法律的相關(guān)單位和個(gè)人執(zhí)法力度的同時(shí)，規(guī)范執(zhí)法流程，制定執(zhí)法權(quán)力清單，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，克服隨意執(zhí)法現(xiàn)象，防止執(zhí)法的權(quán)力濫用。(2)加強(qiáng)執(zhí)法外部程序建設(shè)，更加注重保障公民作為行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。在執(zhí)法過程中對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)、陳述權(quán)以及身邊人要充分予以保障，實(shí)施執(zhí)法告示和告知制度。(3)實(shí)行執(zhí)法專職化，統(tǒng)一持證上崗。(4)在證據(jù)的收集采信、筆錄的制作和文書的歸檔等程序性工作中要嚴(yán)格規(guī)范，抓好行政執(zhí)法辦案工作的程序化、規(guī)范化，要嚴(yán)格分解細(xì)化從立案調(diào)查到裁決執(zhí)行到文書歸檔等全流程規(guī)范化工作。

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