論文發(fā)表代理機(jī)構(gòu)國庫集中收付制度的推進(jìn)

　　本篇是選自《中國財(cái)政》(刊號：ISSN 1007-578X，CN 11-3829/F1，曾用刊名：財(cái)政)里的一篇優(yōu)秀的財(cái)政范文。自創(chuàng)刊以來，本刊得到廣大財(cái)政干部和讀者的大力支持，成為財(cái)政宣傳的主要陣地。隨著財(cái)政改革的不斷深入，國家財(cái)政在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響越來越大，宏觀調(diào)控的作用越來越強(qiáng)，對財(cái)政宣傳工作也提出了更高要求。

　　國庫集中收付制度是建立公共財(cái)政框架的重要基石，是我國財(cái)政體制改革的方向和目標(biāo)之一。實(shí)行國庫集中收付制度，收支直達(dá)，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了行政成本，避免了資金被層層截留，能夠有效地提高政府宏觀調(diào)控能力和配置資源的效率，加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督，提高會計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)收支兩條線和政府采購工作的落實(shí)，也是強(qiáng)化預(yù)算管理，反腐倡廉的一項(xiàng)根本性措施。

　　一、完善現(xiàn)階段國庫集中收付制度的一些基本設(shè)想

　　國庫集中收付制度包括預(yù)算收入集中入庫和預(yù)算資金集中支付兩個(gè)方面，其核心是通過國庫單一賬戶對預(yù)算資金進(jìn)行集中管理。其基本框架是在銀行開設(shè)國庫單一賬戶，所有財(cái)政性資金逐步納入各級預(yù)算統(tǒng)一管理，財(cái)政收入直接繳入國庫，各單位可以根據(jù)自身的權(quán)限，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但財(cái)政支出均從國庫單一賬戶直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

　　(一)預(yù)算收入的集中管理

　　國庫集中收入是指征收部門按照稅法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法征收各種稅、費(fèi)，并及時(shí)足額地按規(guī)定級次直接入庫，中間不設(shè)過渡賬戶。預(yù)算收入的集中管理既是整個(gè)國庫集中收付制度的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)集中支付的前提。在目前情況下，對預(yù)算內(nèi)、外收入分別核算，一律直繳國庫，堅(jiān)決取消稅收過渡戶和一切單位的收入賬戶，實(shí)現(xiàn)向“國庫經(jīng)收，資金直達(dá)，微機(jī)聯(lián)網(wǎng)”收入管理方式的轉(zhuǎn)變。為此，一是要加強(qiáng)對收入票據(jù)的管理，制定規(guī)范的“發(fā)放、檢驗(yàn)、核對、回收”制度，保證所有收入及時(shí)、足額入庫;二是要和人民銀行密切協(xié)作，開展對行政事業(yè)單位銀行賬戶的清理，堅(jiān)決查處假冒下屬企業(yè)開戶或公款私存等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象，確保行政事業(yè)單位資金來源的唯一性。

　　(二)建立國庫集中支付中心

　　支出管理是國庫集中收付制度的要點(diǎn)和難點(diǎn)。在現(xiàn)階段，應(yīng)建立以集中支付為主、分散支付為輔的支出管理體系，逐步向規(guī)范的國庫集中收付制度過渡。為此首先要改革財(cái)政部門現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，改革現(xiàn)行財(cái)政核算體系，建立國庫支付中心、會計(jì)核算中心、政府采購部門有機(jī)結(jié)合的支付體系，確立融核算、支付、監(jiān)督管理于一體的新型財(cái)務(wù)管理體制。本著強(qiáng)化監(jiān)管、提高效率、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)，一是要在財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，打破現(xiàn)行預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行為一體的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制，進(jìn)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相分離。預(yù)算編制部門只負(fù)責(zé)編制預(yù)算和必要追加，不管執(zhí)行;國庫集中收付中心作為預(yù)算執(zhí)行部門則按照預(yù)算計(jì)劃具體執(zhí)行，兩者各司其職，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開性，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，向重預(yù)算、輕決算、強(qiáng)化預(yù)算約束的嚴(yán)肅性轉(zhuǎn)變。二是要以會計(jì)集中核算制為依托，建立國庫集中收付中心為第一層、若干個(gè)會計(jì)核算中心為第二層、眾多的行政事業(yè)單位為第三層的金字塔形的財(cái)政資金劃撥和核算體系，并把會計(jì)核算中心看做是國庫集中收付中心的延伸機(jī)構(gòu)。在堅(jiān)持資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，取消行政事業(yè)單位在銀行的一切賬戶，實(shí)行資金統(tǒng)管，由國庫收付中心在人民銀行開設(shè)“國庫單一賬戶”，并按資金性質(zhì)為每一個(gè)會計(jì)核算中心設(shè)立一個(gè)支出專戶，建立單一賬戶和分類賬戶相結(jié)合的賬戶體系，實(shí)現(xiàn)集中資金、集中核算、集中支付。第一層次的收付中心應(yīng)分設(shè)稽核部、核算部、結(jié)算部。三個(gè)部室職責(zé)分明，相互配合、相互制約，對全部財(cái)政資金按性質(zhì)進(jìn)行分類匯集，統(tǒng)一管理，集中支付，并按預(yù)算、按規(guī)定向第二層次撥付資金。會計(jì)核算中心在其支出專戶下為統(tǒng)管的各預(yù)算單位配發(fā)內(nèi)部專戶，設(shè)立支出總賬和分類總賬，具體負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的日常會計(jì)核算工作，各行政事業(yè)單位的所有資金收支、往來，全部要納入核算中心管理。

　　在集中支付過程中，按照財(cái)政資金的性質(zhì)和用途，還可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其它支出三大類，應(yīng)采用不同的方式進(jìn)行支付。(1)大宗購買支出。指預(yù)算單位日常性和非日常性的大宗商品或勞務(wù)的購買支出。購買時(shí)，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排提出購買申請，政府采購中心或預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門批準(zhǔn)的采購要求，與供貨商簽訂采購合同或勞務(wù)供應(yīng)合同，并據(jù)以向財(cái)政部門提出支付申請(附供貨發(fā)票)。國庫集中收付中心對政府采購項(xiàng)目所需資金，直接轉(zhuǎn)入供貨商或勞務(wù)提供者在銀行開立的賬戶中，同時(shí)按匯總的部門預(yù)算和時(shí)間進(jìn)度，按旬向各會計(jì)核算中心撥付所需的其余資金，由各會計(jì)核算中心負(fù)責(zé)政府采購項(xiàng)目之外所需資金向供應(yīng)商的直接撥付。同時(shí)還要及時(shí)調(diào)整并嚴(yán)格控制各會計(jì)核算中心賬戶的資金存量。(2)工資性支出。指由財(cái)政預(yù)算列支的公務(wù)員及其它人員的個(gè)人工資性支出。支付時(shí)，會計(jì)核算中心按規(guī)定審核每月的工資發(fā)放表，履行法定審批程序后，通知國庫支付中心將所需工資支出撥到工資刊發(fā)銀行工資專戶，由銀行將資金轉(zhuǎn)入職工個(gè)人工資儲蓄卡。(3)其它支出。指預(yù)算單位日常發(fā)生的零星費(fèi)用支出，如日常辦公用品購置費(fèi)、差旅費(fèi)、水電費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等。由于這些支出金額小，發(fā)生頻繁，適宜維持目前分散支付的辦法，但應(yīng)在總量上嚴(yán)格加以限制。為此，國庫資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)測算并核定各預(yù)算單位零星支出的總金額，會計(jì)核算中心按核定限額向預(yù)算單位定期發(fā)放銀行限額現(xiàn)金支票，由預(yù)算單位根據(jù)需要自行支配，月末向會計(jì)核算中心報(bào)賬。

　　二、推進(jìn)國庫集中收付制度應(yīng)注意的幾個(gè)問題

　　第一，必須與綜合財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算相結(jié)合，將國庫集中收付制度改革納入整個(gè)財(cái)政體制改革之中。要明確政府職能和各級政府的事權(quán)范圍，在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制部門預(yù)算，強(qiáng)化國庫支出的剛性約束。國庫集中收付制度和部門預(yù)算是相輔相成、不可分割的。實(shí)行部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法，是我國建立國庫集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。通過編制部門預(yù)算，細(xì)化了預(yù)算編制，有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。實(shí)施國庫集中收付制度，有利于預(yù)算編制部門更準(zhǔn)確、全面地了解預(yù)算單位真實(shí)的財(cái)務(wù)情況和資金需求，促進(jìn)部門預(yù)算的合理編制。

　　第二，探索與國庫集中收付制度相適應(yīng)的新的預(yù)算外資金管理方式。我國財(cái)政資金當(dāng)前仍然有預(yù)算內(nèi)、外之分。為調(diào)動預(yù)算單位加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的積極性，政府在集中控制所有財(cái)政性資金的前提下，對這部分資金的管理，給預(yù)算單位留下了更多的自由運(yùn)作空間，預(yù)算管理程度相對較弱。為此，在將預(yù)算外資金納入部門綜合預(yù)算和實(shí)行集中收付之后，預(yù)算外資金管理部門應(yīng)調(diào)整工作重點(diǎn)，集中精力，加強(qiáng)和優(yōu)化對預(yù)算外資金支出結(jié)構(gòu)的管理。除允許預(yù)算單位在批準(zhǔn)的部門預(yù)算額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)外，對未納入部門預(yù)算的預(yù)算外超收部分，本著用活、用好、社會效益最大化的要求，幫助和監(jiān)督預(yù)算外收入單位制定出科學(xué)合理的預(yù)算外資金使用計(jì)劃，履行好控管職責(zé)，為國庫集中收付的正常運(yùn)作提供必要條件。

　　第三，要依據(jù)強(qiáng)化監(jiān)督、改善管理、提高效率的原則來決定基層會計(jì)機(jī)構(gòu)的取舍和改革。財(cái)務(wù)管理是一切管理的基礎(chǔ)和重要組成部分，基層單位的會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)人員在這方面發(fā)揮著重要的作用。因而，取消所有行政事業(yè)單位的一切賬戶，決不意味著不加區(qū)別地撤銷全部行政事業(yè)單位的會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)人員。對部分規(guī)模較大、管理工作較為復(fù)雜的單位，要允許它們保留會計(jì)人員，甚至?xí)?jì)機(jī)構(gòu)，以利于它們加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)本部門整體管理水平的提高。但這些單位的會計(jì)人員應(yīng)予以精簡，工作重點(diǎn)要有所改變，在做好對原始憑證的初步審核和報(bào)賬工作的同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)向管理會計(jì)的角色轉(zhuǎn)換?？梢栽囆性趩挝粌?nèi)部建立必要的備查賬簿和管理會計(jì)賬簿，為本部門的科學(xué)管理提供依據(jù)、手段和決策信息。

　　第四，配套措施必須跟上。國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到財(cái)政管理體制和國庫管理體制的變革及相互間協(xié)同配合、信息溝通和共享問題。在目前階段，國庫集中收付制度應(yīng)與逐步推開的會計(jì)委派制相結(jié)合，建立在會計(jì)集中核算的基礎(chǔ)上。同時(shí)還必須運(yùn)用先進(jìn)的財(cái)政收付信息系統(tǒng)，改進(jìn)國庫服務(wù)手段，構(gòu)建財(cái)、稅、庫、行之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，加速電算化進(jìn)程。

　　第五，要建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制體系。完善責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，是有效發(fā)揮國庫職能的重要保障。為此，一是要加強(qiáng)對國庫集中收付中心、會計(jì)集中核算中心、政府采購中心工作人員的約束和監(jiān)管，不斷完善和規(guī)范各項(xiàng)管理制度。二是要加強(qiáng)對報(bào)賬會計(jì)的約束，規(guī)定報(bào)賬時(shí)間，明確審查內(nèi)容，說明審查方法，規(guī)范報(bào)賬程序。三是要搞好與預(yù)算單位賬務(wù)的銜接。預(yù)算單位要按照會計(jì)管理和整個(gè)管理的需要設(shè)置相關(guān)的輔助賬，例如往來賬、固定資產(chǎn)賬等，與會計(jì)核算中心定期對賬。四是要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，建立收支審批權(quán)限等制度，加強(qiáng)對單位收支的控制和管理，并建立財(cái)務(wù)公開制度，提高財(cái)務(wù)管理的透明度。五是在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還要和審計(jì)等外部監(jiān)督搞好協(xié)調(diào)。要建立健全專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系，組成一個(gè)科學(xué)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

　　第六，調(diào)整預(yù)算批準(zhǔn)程序和時(shí)間。按我國現(xiàn)行預(yù)算編制方法，從組織編制到各級人代會批準(zhǔn)，再由財(cái)政部門批復(fù)到基層單位，由于程序多，批準(zhǔn)時(shí)間越往上越晚，時(shí)效性很難保證。因此，推行國庫單一賬戶制度，要達(dá)到按當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算作為用款申請的依據(jù)，則我國預(yù)算編制審批時(shí)間必須提前，做到年度前編制，年初確定批復(fù)。為此，財(cái)政部門可在預(yù)算編制完成后，首先提請人大常委會討論通過，暫時(shí)執(zhí)行，待人代會正式通過后，再予以調(diào)整執(zhí)行。

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