山東省環(huán)境噪聲污染防治對(duì)策研究

　　內(nèi)容摘要 《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》對(duì)于山東省環(huán)境噪聲污染防治工作發(fā)揮了十分重要的作用。但在執(zhí)法、司法過程中暴露出的諸多問題同樣不容忽視。調(diào)研報(bào)告結(jié)合山東省環(huán)境噪聲污染防治的執(zhí)法現(xiàn)狀以及環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件的特點(diǎn)，探索了環(huán)境噪聲污染侵權(quán)的司法規(guī)制路徑，并針對(duì)修改和完善《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》提出意見或建議，以期為山東省環(huán)境噪聲污染防治立法提供有益的參考。

　　關(guān)鍵詞 環(huán)境噪聲污染 執(zhí)法困境 司法規(guī)制 立法建議

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，山東省環(huán)境噪聲污染影響日益突出，噪聲擾民投訴居高不下。人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要和全省每年數(shù)萬件的環(huán)境噪聲擾民投訴形成了極大的反差，環(huán)境噪聲污染已然成為影響城市居民生活的頭號(hào)殺手，嚴(yán)重影響了人們正常的學(xué)習(xí)、工作和生活。為貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想，山東法官培訓(xùn)學(xué)院在山東省高級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下，成立課題組，積極開展山東省環(huán)境噪聲污染防治專題研究，以問題為導(dǎo)向，針對(duì)《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《噪聲條例》)提出意見或建議，擬通過修改和完善地方立法來解決山東省環(huán)境噪聲污染防治執(zhí)法、司法中存在的問題，以保護(hù)和改善居民生活環(huán)境，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　一、環(huán)境噪聲污染防治的現(xiàn)狀

　　(一)山東省地級(jí)以上城市功能區(qū)聲環(huán)境質(zhì)量情況

　　根據(jù)《2017山東省環(huán)境狀況報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2017年全省17個(gè)城市各類功能區(qū)共監(jiān)測(cè)1352點(diǎn)次，晝間、夜間均為676點(diǎn)次。按點(diǎn)次達(dá)標(biāo)統(tǒng)計(jì)，晝間達(dá)標(biāo)率最高為3 類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為 95.5%;達(dá)標(biāo)率最低的為 0 類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為 75.0%。夜間達(dá)標(biāo)率最高為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為87.1%;達(dá)標(biāo)率最低的為4a類交通干線兩側(cè)，達(dá)標(biāo)率為54.5%?？傮w來看，全省城市區(qū)域功能區(qū)達(dá)標(biāo)率晝間高于夜間，3類聲環(huán)境功能區(qū)的達(dá)標(biāo)率好于其他類別聲環(huán)境功能區(qū)。

　　與全國(guó)城市各類功能區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率相比，山東省晝間達(dá)標(biāo)率最高為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為95.5%，比全國(guó)3類晝間點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率低2個(gè)百分點(diǎn);夜間達(dá)標(biāo)率最高也為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為87.1%，比全國(guó)夜間點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率低1個(gè)百分點(diǎn)。總的來看，山東省各類功能區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率總體水平低于全國(guó)平均水平。

　　此外，與全國(guó)城市各類功能區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率相比，直轄市和省會(huì)城市除4b類晝間以外，其他各類功能區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率均低于全國(guó)平均水平。而作為山東省會(huì)城市的濟(jì)南，其城市功能區(qū)晝夜間總點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率未及全國(guó)直轄市及省會(huì)城市的平均水平。

　　(二)噪聲擾民投訴的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

　　1.近年來山東省噪聲擾民投訴總量呈高速增長(zhǎng)趨勢(shì)

　　從全省來看，山東省環(huán)保廳2015年-2017年《山東省年度環(huán)境噪聲污染防治工作總結(jié)》顯示，山東省2015年環(huán)境執(zhí)法部門共收到環(huán)境噪聲污染投訴9734件，2016年上升到13381件，比上年增長(zhǎng)37.46%;2017年共收到環(huán)境投訴86483件，其中噪聲投訴24519件，占環(huán)境投訴總量的28.4%，比上年增長(zhǎng)45.4%。

　　另據(jù)濟(jì)南市 12345 市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)平臺(tái)顯示，2016年 1月1日-2018年7月17日，該平 臺(tái) 共 受 理 噪 聲 擾 民 投 訴 21.66 萬件。其中，2016 年為 6.72萬件，2017年增長(zhǎng)到8.92 萬 件 ， 比 上 年 增 長(zhǎng) 32.74%; 2018年1月1日至7月17日受理噪聲擾民投訴6.83萬件，同比增長(zhǎng)66.6%。

　　2.建筑施工噪聲、社會(huì)生活噪聲對(duì)居民住宅區(qū)噪聲污染“貢獻(xiàn)量”最大

　　《山東省2017年度環(huán)境噪聲污染防治工作總結(jié)》顯示，2017年全省接到噪聲投訴 24519 件，其中工業(yè)噪聲投訴 5126 件，占總量的 20.9%;建筑施工噪聲投訴 7453 件，占總量的30.4%;交通噪聲投訴819件，占總量的3.3%;社會(huì)生活噪聲投訴11121件，占總量的45.4%。建筑施工噪聲投訴和社會(huì)生活噪聲投訴在環(huán)境噪聲污染投訴中的比率高達(dá)75.6%。

　　另據(jù)，濟(jì)南市 12345 市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)平臺(tái)顯示，2017 年各類環(huán)境噪聲投訴共8.92 萬件，其中社會(huì)生活噪聲投訴 4.59 萬件，占總量的 51.46%，建筑施工噪聲投訴 3.83萬件，占總量的42.94%，交通運(yùn)輸噪聲投訴0.50萬件，占總量的5.6%。建筑施工噪聲投訴和社會(huì)生活噪聲投訴在環(huán)境噪聲污染投訴中的比率高達(dá)94.4%。

　　3.社會(huì)生活噪聲聲源繁雜，增長(zhǎng)迅猛

　　社會(huì)生活噪聲主要指在商業(yè)活動(dòng)、體育競(jìng)技活動(dòng)、公園娛樂項(xiàng)目中發(fā)出的吵鬧聲，以及在住宅區(qū)內(nèi)汽車?guó)Q笛、室內(nèi)裝修、燃放爆竹、家用電器引起的噪聲等。近年來，山東省城市社會(huì)生活噪聲投訴持續(xù)大幅度增長(zhǎng)。以濟(jì)南市為例，據(jù)濟(jì)南市公安局110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，2015 年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日，共接報(bào)噪音擾民警情 30077件。其中，2015年為8383件，2016年10842件，2017年為10852件;三年來累計(jì)增長(zhǎng)29.2%。

　　另據(jù)濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)平臺(tái)顯示，2017 年上半年受理社會(huì)生活噪聲擾民投訴 14455 件， 2018年上半年受理18408件，同期增長(zhǎng)率為 27.35%。這些鮮活的數(shù)字足以表明社會(huì)生活噪聲近年來增長(zhǎng)迅猛，同時(shí)也表明社會(huì)生活噪聲是環(huán)境噪聲污染防治工作中的重中之重。

　　(三)環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

　　為了客觀反映環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件的發(fā)展趨勢(shì)，我們基于中國(guó)裁判文書網(wǎng)和北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)置“環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件”關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，結(jié)果如下： 2014年-2018年，中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件共471件，占全部環(huán)境侵權(quán)糾紛案件的31%。具體情況為：2014年44件，其中一審22件，二審20件，再審1件，再審審查1件;2015年38件，其中一審25件，二審13件;2016年218件，其中一審136件，二審78件，再審4件;2017年124件，其中一審74件，二審50件; 2018年上半年47件，其中一審19件，二審28件。通過對(duì)上述數(shù)字分析可以看出環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

　　1.環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件數(shù)量呈倍數(shù)上升。2016年環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件數(shù)量比2014年增長(zhǎng)了395.45%，比2015年增長(zhǎng)了473.68%;雖然2017年較之2016年有所下降，但比2014年增長(zhǎng)了181.82%，比2015年增長(zhǎng)了226.16%。

　　2. 建筑施工噪聲、交通噪聲及社會(huì)生活噪聲污染侵權(quán)糾紛案件呈逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)檢索的結(jié)果，近年來，除工業(yè)噪聲污染侵權(quán)糾紛案件呈大幅下降趨勢(shì)外，其他三類噪聲污染侵權(quán)糾紛案件逐年穩(wěn)定增長(zhǎng);除工業(yè)噪聲以外，其他三類噪聲污染侵權(quán)糾紛案件占統(tǒng)計(jì)總量的89.23%，其中社會(huì)生活噪聲污染侵權(quán)糾紛案件占統(tǒng)計(jì)總量的38.46%。

　　3.環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件上訴率呈上升趨勢(shì)。2014年中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件上訴率為35.45%，2015年上訴率降至34.21%，2016年為 35.78%，2017 年又升至 40.32%。總體上呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，二審改判率總體達(dá)到 15.38%，說明案件審理質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

　　期刊推薦：《噪聲與振動(dòng)控制》(雙月刊)曾用刊名：(振動(dòng)與噪聲控制)1981年創(chuàng)刊，本刊是噪聲與振動(dòng)控制方面的專業(yè)期刊。主要內(nèi)容有噪聲與振動(dòng)控制專題論文;噪聲振動(dòng)治理的新理論、新方法、新經(jīng)驗(yàn)、新的設(shè)計(jì)思想及各種工程實(shí)例;基礎(chǔ)理論講座;噪聲振動(dòng)測(cè)試技術(shù);國(guó)內(nèi)外噪聲振動(dòng)控制元器件、新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品以及工廠介紹等。

　　二、環(huán)境噪聲污染防治中存在的問題

　　(一)環(huán)境噪聲污染防治執(zhí)法中存在的問題

　　近年來，雖然各地人民政府及相關(guān)部門多措并舉，加大對(duì)各類噪聲污染的防治力度，但在當(dāng)前環(huán)境下，噪聲污染治理工作依然存在著諸多問題，主要是包括以下幾個(gè)方面：

　　1.監(jiān)管部門多，且權(quán)力邊界不清，存在相互推諉的現(xiàn)象

　　依據(jù)山東省《噪聲條例》第5條、第6條規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治管理體制模式為“有統(tǒng)有分、條塊縱橫、分割治理”。加之《噪聲條例》并沒有明確各監(jiān)督管理部門的職責(zé)范圍，導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法部門權(quán)力邊界不清，出現(xiàn)推諉、扯皮，甚至慢作為或不作為等不良現(xiàn)象，進(jìn)而形成管理真空或執(zhí)法空白。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線在向各執(zhí)法部門轉(zhuǎn)辦噪聲投訴流程中，存在著大量工單被退回的現(xiàn)象。①其他執(zhí)法部門也存在大量投訴被轉(zhuǎn)辦之情形。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年由環(huán)保機(jī)關(guān)受理后轉(zhuǎn)辦給其他機(jī)關(guān)的噪聲擾民投訴數(shù)量占環(huán)保機(jī)關(guān)受理噪聲擾民投訴總量的比例高達(dá)90%左右。以濟(jì)南市歷下區(qū)環(huán)保局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為例，2017年濟(jì)南市歷下區(qū)環(huán)保局共收到噪聲擾民投訴2744件，其中轉(zhuǎn)辦給公安機(jī)關(guān)1576件，占總量的57.4%;轉(zhuǎn)辦給城管部門955件，占總量34.8%?？梢姡?017年歷下區(qū)環(huán)保局將其受理的2531件噪聲擾民投訴轉(zhuǎn)給其他部門，累計(jì)達(dá)92.2%。

　　此外，根據(jù)濟(jì)南市民生警務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，近年來濟(jì)南市公安局轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的社會(huì)生活噪聲案件數(shù)量逐年增加。2015年市公安局共受理環(huán)境噪聲投訴8383件，其中轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的有362件，占總量的4.3%;2016年共受理環(huán)境噪聲投訴10842件，其中轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的有798件，占總量的7.3%;2017年共受理環(huán)境噪聲投訴10852 件，其中轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的有1459件，占總量的13.4%。平均遞增速度達(dá)34.62%。

　　2.噪聲擾民投訴數(shù)量大、增速快與執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足的矛盾日益顯現(xiàn)

　　近年來，人民群眾對(duì)美好生活環(huán)境的要求愈來愈高，法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，噪聲擾民投訴急劇增加。投訴多執(zhí)法人員少已經(jīng)成為各地執(zhí)法部門面臨的共同難題，這一局面在一定程度上影響著執(zhí)法部門治理環(huán)境噪聲污染的效率。《2017年山東省環(huán)境噪聲污染防治的工作總結(jié)報(bào)告》顯示，山東省噪聲管理機(jī)構(gòu)35個(gè)，專職人員僅11人;噪聲監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)51個(gè)，專職人員僅48人。報(bào)告還顯示，2017年全省環(huán)保熱線共受理噪聲投訴24519 件，噪聲管理機(jī)構(gòu)專職執(zhí)法人員年平均執(zhí)法2229人次;噪聲監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)專職執(zhí)法人員年平均執(zhí)法511人次。濟(jì)南市歷下區(qū)環(huán)保局尚沒有專門的噪聲管理和噪聲監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，一線執(zhí)法人員只有2人，2018年上半年除去水、氣污染等案件，各種平臺(tái)受理的噪聲污染案件達(dá) 226件。這種投訴多人員少的弊端是非常明顯的，不但嚴(yán)重影響執(zhí)法人員的身心健康，而且不利于噪聲污染投訴的有效處理，有損執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威與公信力。

　　3.社會(huì)生活噪聲聲源復(fù)雜多樣，防治難度非常大

　　隨著人民生活水平的提高和業(yè)余生活的豐富，不斷有新的噪聲源和噪聲類型產(chǎn)生，而且影響面廣，監(jiān)管困難。如城區(qū)廣場(chǎng)舞噪聲污染，尤其是老城區(qū)，因人口密度大，居民公共健身休閑娛樂場(chǎng)所供不應(yīng)求。以濟(jì)南市歷下區(qū)為例，2010年全國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，濟(jì)南市歷下區(qū)人口密度達(dá)7475.96人/平方公里。居民公共健身休閑場(chǎng)所嚴(yán)重不足，甚至出現(xiàn)幾個(gè)廣場(chǎng)舞隊(duì)伍爭(zhēng)搶地盤的現(xiàn)象，而且這有限的場(chǎng)所布局規(guī)劃也不科學(xué)，大都離居民住宅區(qū)非常近，廣場(chǎng)舞噪聲擾民嚴(yán)重。執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)既要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好健康生活需要，又要保護(hù)居民對(duì)美好生活環(huán)境質(zhì)量的合法訴求，往往左右為難。

　　4.建筑施工噪聲污染重復(fù)投訴、反復(fù)投訴現(xiàn)象嚴(yán)重

　　伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的火熱，城市建筑施工項(xiàng)目點(diǎn)多面廣。建筑施工單位為追求利潤(rùn)最大化，缺乏環(huán)境噪聲污染防治法律意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)，不按規(guī)定時(shí)限施工;為了節(jié)省成本開支，不按規(guī)定采取減振防噪措施。市政、重點(diǎn)工程重速度、輕管理，不重視環(huán)境噪聲防治資金與設(shè)備的投入和降噪措施的制定與落實(shí)。另一方面，監(jiān)管部門基本處于群眾不投訴，職能部門不過問的被動(dòng)狀態(tài)。即使居民投訴也因處罰措施缺乏震懾性，導(dǎo)致建筑施工噪聲擾民屢禁不止，居民苦不堪言，重復(fù)投訴、反復(fù)投訴現(xiàn)象嚴(yán)重，在各類投訴中所占比重居高不下。濟(jì)南市12345熱線受理的建筑施工噪聲擾民投訴中2017年為3.83萬件，2018年1月至7月達(dá)到9836件。其中重復(fù)投訴、反復(fù)投訴的案件超過四分之一。

　　5.城市規(guī)劃未充分考慮噪聲污染問題，增加了治理難度，提高了治理成本

　　隨著城市建設(shè)的高速發(fā)展，高架橋、繞城高速、地鐵、市內(nèi)干道越建越密，車流量越來越大，產(chǎn)生噪聲是必然的。如果科學(xué)規(guī)劃，合理布局，遠(yuǎn)離居民住宅區(qū)，可大大減少對(duì)居民的影響。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)情況是交通要道附近因出行方便，成為房地產(chǎn)開發(fā)的熱點(diǎn)，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、道路建設(shè)規(guī)劃過分注重房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)濟(jì)利益，忽視交通噪聲的環(huán)境危害，缺乏前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，交通噪聲擾民日趨嚴(yán)重。而且一旦形成噪聲污染，無法從源頭上予以控制，這種未能在源頭上預(yù)防的末端治理效果是很不理想，極大地提高了治理成本。

《山東省環(huán)境噪聲污染防治對(duì)策研究》

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