城市森林建設(shè)中環(huán)境信息公開法律制度探析

　　摘要: 全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化程度的日益提高帶來的環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)受到了各國重視。建設(shè)城市森林是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的最直接體現(xiàn)，亦是當(dāng)下快速城市化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)城市森林功能及其價(jià)值的重要需求。在不斷推進(jìn)城市森林建設(shè)的過程中，環(huán)境信息公開是一種新型環(huán)境管理手段，不僅能加強(qiáng)政府自身改革、全面推進(jìn)政務(wù)公開、提高環(huán)保工作透明度; 同時(shí)也規(guī)范企業(yè)行為、環(huán)境指標(biāo)合理分配，利于企業(yè)公平競爭。2007 年《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法( 試行) 》出臺(tái)，使我國環(huán)境信息公開立法邁進(jìn)了一大步，但在實(shí)施過程中，也逐漸凸顯出立法上的諸多不足，亟須我們不斷進(jìn)行完善，以適應(yīng)我國國情的發(fā)展趨勢需求。

　　關(guān)鍵詞: 環(huán)境信息; 環(huán)境信息公開; 制度缺陷

　　2004 年國家林業(yè)局正式開啟國家城市森林創(chuàng)建以來，國家森林城市現(xiàn)已達(dá)到百余個(gè)，并仍有很多城市正在創(chuàng)建中。2016 年習(xí)近平同志在主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議中提出，要著力推進(jìn)國土綠化，著力提高森林質(zhì)量，著力開展森林城市建設(shè)，著力建設(shè)國家公園。在城市森林的建設(shè)高潮中，如何保障森林城市的健康持續(xù)發(fā)展，很重要的一點(diǎn)就是要進(jìn)行環(huán)境信息公開。有效的信息公開可以使城市森林建設(shè)的步伐加快，提高政府決策力，企業(yè)的信息公開可以給城市森林建設(shè)中的公眾提供更多的監(jiān)督平臺(tái)，為城市森林建設(shè)這項(xiàng)公益事業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)注入更多的有效信息資源?，F(xiàn)如今，環(huán)境問題已成為人類社會(huì)發(fā)展急需解決的重大問題，得到了所有國家和地區(qū)的重視。沒有陽光，就沒有真正的光明; 沒有信息公開，也不會(huì)有真正的民主、法治和公正。現(xiàn)代各國民主政治發(fā)展的一個(gè)最重要的保障性措施，就是實(shí)行信息公開，建立信息公開制度。國外的環(huán)境信息公開制度起步較早，不管是立法還是實(shí)踐運(yùn)用，都比較完善。而我國的環(huán)境信息公開制度發(fā)展比較緩慢，就目前現(xiàn)狀而言，雖已建立環(huán)境信息公開制度，但是還存在著不少缺陷。 2007 年頒布的《政府信息公開條例》要求政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息并在收到公眾的申請時(shí)提供獲取信息的途徑。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)總局更進(jìn)一步通過了《環(huán)境信息公開辦法( 試行) 》，讓人民享有知情權(quán)并能夠參與監(jiān)督環(huán)境行為和政策的工作，更加推動(dòng)了環(huán)境信息公開的制度進(jìn)一步完善，對于城市森林的建設(shè)提供了良好的法律保障。

　　一、我國城市森林建設(shè)概述

　　縱觀我國 14 年來的城市森林發(fā)展過程，大致可以分為三個(gè)階段: 第一階段，2004—2007 年，把城市森林建設(shè)作為一項(xiàng)林業(yè)宣傳的實(shí)踐活動(dòng)，通過每一年定期舉行的“中國城市森林論壇”活動(dòng)來傳宣理念、凝聚共識(shí)。第二階段，2008— 2012 年，在此期間，制定了國家森林城市評價(jià)指標(biāo)體系，頒布了有關(guān)的技術(shù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的管理辦法，使城市森林建設(shè)走向了科學(xué)化軌道。第三階段，2013 年到現(xiàn)在，我們黨在十八大將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，隨之城市森林建設(shè)便也進(jìn)入到了國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面?，F(xiàn)如今，我國城市森林建設(shè)已呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，取得了顯著的成效，在提高人類居住環(huán)境、傳播生態(tài)文明理念、促進(jìn)綠色發(fā)展方面都起到了不可小覷的作用。

　　二、環(huán)境信息公開制度概述

　　雖然在城市森林的建設(shè)中我們?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?，但是環(huán)境污染仍然是個(gè)嚴(yán)峻的問題，越來越受到世界各國政府的重視。同時(shí)，公眾也越來越關(guān)注自己所在的生存環(huán)境。關(guān)注環(huán)境問題必然需要了解環(huán)境信息，這使得環(huán)境信息公開成為各國重視的話題。

　　( 一) 環(huán)境信息公開的概念

　　由于每個(gè)國家對環(huán)境信息界定的標(biāo)準(zhǔn)不一，所以必然會(huì)導(dǎo)致其所涵蓋的范圍也不同，從而出現(xiàn)環(huán)境信息這一概念表述不一的現(xiàn)象。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境信息公開是指將有關(guān)我們生存空間的環(huán)境信息狀況進(jìn)行公布的情形。環(huán)境信息公開制度，是指依據(jù)和尊重公眾知情權(quán)，政府和企業(yè)以及其他社會(huì)行為主體向公眾通報(bào)和公開各自的環(huán)境行為，以便于公眾的參與和監(jiān)督?？梢?，環(huán)境信息公開制度不但需要公開環(huán)境質(zhì)量信息，也要將政府和企業(yè)的環(huán)境行為對外公開，便于公眾及時(shí)對環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督，這不但可以加強(qiáng)政府、企業(yè)與公眾三者的良好溝通，也有利于社會(huì)各方共同參與環(huán)境保護(hù)。

　　( 二) 環(huán)境信息公開的特點(diǎn)

　　環(huán)境信息公開直接關(guān)系到公共利益，近幾年越來越受國家社會(huì)重視?？偨Y(jié)歸納下環(huán)境信息公開具有以下特征: 1. 及時(shí)性。一般來說，環(huán)境信息披露應(yīng)在第一時(shí)間發(fā)布，不得延誤或隱瞞。地方政府和各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作的需要，隨時(shí)發(fā)布環(huán)境信息，讓公眾第一時(shí)間以最便捷的方式及時(shí)了解。2. 透明性。環(huán)境信息公開要尊重事實(shí)，不夸大或減少，不可以誤導(dǎo)公眾。地方政府和環(huán)保部門在進(jìn)行環(huán)境信息的公布時(shí)不可以避重就輕，要真實(shí)全面的反映問題。只有這樣的公開透明，才可以讓人民更了解政府的運(yùn)作，從而更直接有效地對政府部門實(shí)施監(jiān)督。3. 完整性。公開的信息除了要真實(shí)外，還要全面具體，避免含混歧義，不可遮遮掩掩。地方政府和企業(yè)尤其是上市公司，在進(jìn)行環(huán)境信息公開時(shí)更要完整全面，不可以簡單概括或用專業(yè)詞語含混帶過，對于可能影響公眾的環(huán)境隱患更要詳細(xì)說明，不能避而不談。只有讓公眾清晰了解后，公眾才能準(zhǔn)確把握地方政府在環(huán)境保護(hù)中的措施和實(shí)施過程。

　　( 三) 環(huán)境信息公開的意義

　　1. 政府部門環(huán)境信息公開的意義

　　環(huán)境信息通過政府部門公開可以更好地維護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)。事實(shí)上，公眾對環(huán)境信息的獲取相對而言處在劣勢地位，只有政府對其掌握的環(huán)境信息公開，公眾的權(quán)利才能得以實(shí)現(xiàn)[1]。環(huán)境信息公開能提高政府環(huán)境監(jiān)督管理水平。政府作為社會(huì)公權(quán)力的執(zhí)行者和決策的制定者，依據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)及規(guī)章行使權(quán)力，其行為具有強(qiáng)制力。在其職權(quán)范圍內(nèi)，收集企業(yè)的環(huán)境信息更加容易，只有對環(huán)境狀況的特性以及環(huán)境變化情況有所了解，環(huán)境管理才能向信息化和系統(tǒng)化軌道發(fā)展，才有利于提高政府決策的科學(xué)性，促進(jìn)決策民主化。

　　2. 企業(yè)環(huán)境信息公開的意義

　　監(jiān)督企業(yè)是否履行社會(huì)責(zé)任的一項(xiàng)指標(biāo)便是看這個(gè)企業(yè)是否進(jìn)行有效的環(huán)境信息公開。企業(yè)設(shè)立之初的目的一般都是了營利，這必然需要一定的社會(huì)條件和物質(zhì)條件，環(huán)境資源有著其內(nèi)在和外在的價(jià)值以及稀缺性，所以企業(yè)在追逐利益的同時(shí)，也要兼顧其社會(huì)責(zé)任的履行，保護(hù)環(huán)境資源。同時(shí)，企業(yè)環(huán)境信息公開也是保護(hù)公共利益的需要。企業(yè)在其經(jīng)營中不可避免地會(huì)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，直接或間接地侵犯某些群體的權(quán)益。企業(yè)公開其環(huán)境信息，有利于公眾對其進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)公共利益。

　　3. 環(huán)境信息公開對社會(huì)公眾的意義

　　環(huán)境信息公開是公眾為了保護(hù)自身環(huán)境權(quán)利免受侵害或威脅，實(shí)現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)的必要途徑。公眾參與，是指群眾參與政府公共政策的權(quán)利。只有公眾充分地了解了環(huán)境信息的有關(guān)情況，才能真正參與到公共事務(wù)中來，才能行使管理國家的權(quán)利。列寧曾說過: “沒有公開性而來談民主是可笑的”。環(huán)境問題是社會(huì)公共問題，與每個(gè)人都是密切相關(guān)的，由于世界觀、價(jià)值觀、生活習(xí)慣、文化氛圍的不同，政府決策不能全面反映公眾需求。環(huán)境信息公開不但利于政府決策適應(yīng)民意，還可以使公眾積極參與到環(huán)境保護(hù)中來。

　　三、我國城市森林建設(shè)中環(huán)境信息公開法律制度的缺陷

　　城市森林建設(shè)過程中我國環(huán)境信息公開隨著《政府信息公開條例》及《環(huán)境信息公開辦法( 試行) 》的頒布和實(shí)施正在日益完善，在實(shí)踐中雖然取得了一些成績，但實(shí)踐中也存在一些問題。

　　( 一) 環(huán)境信息公開立法和實(shí)踐方面

　　1. 環(huán)境信息公開立法的位階較低

　　現(xiàn)代政務(wù)公開的國際慣例是“以公開為原則，不公開為例外”。因此可以說公開的立法法律位階應(yīng)該高于不公開立法，但是，我國最初立法由于對現(xiàn)實(shí)的考量，致使保密法的位階高于公開法位階。“公開”立法上，目前有的就是 2007 年國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》，而 2008 年由國家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《環(huán)境信息公開辦法( 試行) 》則是以《政府信息公開條例》為依據(jù)的。由此可見，我國的環(huán)境信息公開均由行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)制。另外，除了環(huán)境保護(hù)行政主管部門之外，國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門以及縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等，在履行相應(yīng)的環(huán)保職責(zé)過程中都會(huì)產(chǎn)生或獲取相關(guān)環(huán)境信息。因此，環(huán)境信息不應(yīng)僅僅限于“環(huán)保部門”的信息。然而，《環(huán)境信息公開辦法》作為部門規(guī)章，必然受到部 門 限 制，政府主動(dòng)公開的環(huán)境信息范圍也因此受限。

　　2. 環(huán)境信息公開的監(jiān)督機(jī)制不夠健全

　　環(huán)境信息公開制度只為了運(yùn)用社會(huì)力量加強(qiáng)對政府和企業(yè)的監(jiān)督，推動(dòng)其積極實(shí)施環(huán)境監(jiān)管。政府僅對環(huán)境信息公開是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)建立配套的監(jiān)督機(jī)制，使公眾通過參與監(jiān)督，有效地強(qiáng)迫政府對環(huán)境問題加強(qiáng)重視，從而及時(shí)準(zhǔn)確地公布環(huán)境信息。然而，我國負(fù)責(zé)環(huán)境信息公開的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是環(huán)保部門，并不利于監(jiān)督的有效進(jìn)行。《辦法》第 26 條和第 27 條規(guī)定了我國環(huán)境信息公開的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是各上級(jí)環(huán)保部門，對違反規(guī)定的環(huán)保部門的懲罰也由上級(jí)環(huán)保部門作出。由于我國行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及行政人員緊密的上下級(jí)聯(lián)系，上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)不僅很難切實(shí)起到對下級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)督作用以及使其承擔(dān)責(zé)任，甚至存在上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)對下級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的包庇和縱容。另外，我國環(huán)保機(jī)構(gòu)隸屬于各級(jí)人民政府的體制安排也很難達(dá)到監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)的效果。

　　( 二) 環(huán)境信息公開的主體方面

　　1. 權(quán)利主體范圍狹窄

　　環(huán)境信息公開制度的宗旨要求環(huán)境信息的主體應(yīng)該是自然人、法人和其他組織。自然人的法律概念，包括本國人、外國人和無國籍人。我國把獲取信息的權(quán)利主體規(guī)定為“公民、法人或者其他組織”。“公民”是政治概念，在這里是指具有我國國籍的自然人。事實(shí)上是把外國人和無國籍人排除在權(quán)利主體之外了，這樣權(quán)利主體范圍就變窄了。實(shí)際上，環(huán)境信息與每個(gè)人的生活都是密切相關(guān)的，涉及一國領(lǐng)域內(nèi)每個(gè)自然人的生命權(quán)、健康權(quán)等切身利益，同時(shí)關(guān)系到該國主權(quán)范圍內(nèi)每個(gè)企業(yè)、組織的良好生產(chǎn)、競爭環(huán)境。隨著國際交往的日益頻繁、民主法治建設(shè)的發(fā)展，環(huán)境信息公開權(quán)力主體的范圍應(yīng)當(dāng)予以擴(kuò)大。

　　2. 義務(wù)主體的意識(shí)淡薄

　　在城市森林建設(shè)中，所謂的環(huán)境信息公開義務(wù)主體，指的是應(yīng)當(dāng)或必須主動(dòng)公開環(huán)境信息或者應(yīng)公眾申請?zhí)峁┉h(huán)境信息的主體，主要是政府部門和企業(yè)?！掇k法》第 4 條不僅規(guī)定了公開政府信息的原則，還要求及時(shí)、準(zhǔn)確。但是實(shí)踐中，我國政府在其能力范圍內(nèi)掌握的絕大部分環(huán)境信息都處于相對的封閉或閑置狀態(tài)，許多涉及公眾利益的規(guī)范性文件也因種種原因不向公眾公開[2]。政府部門習(xí)慣以管理者的姿態(tài)面對公眾，習(xí)慣不透明的工作方式，發(fā)布信息主動(dòng)性意識(shí)不強(qiáng)。對于近幾年發(fā)生的一些環(huán)境污染事件遮遮掩掩，提供虛假信息或者信息更新時(shí)間長且數(shù)量有限。另外，一些地方政府一味追求政績，對企業(yè)篡改、偽造環(huán)境信息不行使監(jiān)督職責(zé)，一些官員為保證權(quán)力的絕對權(quán)威也不愿意公開政府信息，認(rèn)為突發(fā)事件的發(fā)生向社會(huì)公布信息會(huì)影響自己的公眾形象或仕途發(fā)展。我國法律實(shí)行企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開和自愿公開相結(jié)合的原則，即對污染嚴(yán)重的企業(yè)，如超標(biāo)排污、超總量排污的企業(yè)，國家強(qiáng)制要求公開，對非污染嚴(yán)重的企業(yè)鼓勵(lì)自愿公開。沒有強(qiáng)制要求公開的企業(yè)不意味著對環(huán)境沒有污染，但是這些企業(yè)自覺公開的卻寥寥無幾。此外，一些企業(yè)為了不影響良好的社會(huì)形象，瞞報(bào)、虛報(bào)環(huán)境信息，節(jié)約開支，嚴(yán)重影響了環(huán)境信息的質(zhì)量。

　　《城市森林建設(shè)中環(huán)境信息公開法律制度探析》來源：《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年11期，作者：鄭男。

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