基于綠色發(fā)展視角的農(nóng)業(yè)補貼政策效率損失的探究

　　摘要:為探討環(huán)境約束條件下的農(nóng)業(yè)補貼效率及影響因素，本文以2004—2013年18個省份的經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)為研究樣本，在DEA方向性距離函數(shù)及其分解方法的分析框架內(nèi)，評估農(nóng)業(yè)補貼效率及分析效率損失的因素。結(jié)果表明：雖然農(nóng)業(yè)補貼總量逐年攀升，但補貼效率并未有效改善，效率損失嚴重導(dǎo)致農(nóng)業(yè)潛在產(chǎn)出提升空間非常明顯；技術(shù)效率拉低了農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，同時影響了補貼的效果；雖然要素投入對于補貼有一定的擠出效應(yīng)，面源污染也充抵了補貼帶來的正效應(yīng)，但產(chǎn)出的增長在一定程度上彌補了擠出效應(yīng)和面源污染帶來的損失。因此，提升技術(shù)水平、創(chuàng)新補貼方式、加大對生態(tài)農(nóng)業(yè)的扶持力度等應(yīng)是我國補貼發(fā)展的主要方向。

　　關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補貼；面源污染；方向性距離函數(shù)；DEA分解

　　一、引言

　　盡管為了符合WTO規(guī)則要求，解決貿(mào)易扭曲問題，世界各國都先后對農(nóng)業(yè)補貼政策進行了重大調(diào)整，但類似于農(nóng)資補貼等可能導(dǎo)致價格扭曲的“黃箱政策”依然大量存在。如果秉持“自由市場”的信條來審視補貼制度，這種以價格支持、直接補貼等簡單粗暴的方式無疑已經(jīng)擾亂了市場自由競爭規(guī)律；但恰是因為如此，缺乏競爭優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)才得以在殘酷的市場競爭中生存下來，糧食安全、農(nóng)民增收，甚至消除貧困等相關(guān)問題才能逐漸迎刃而解。受此影響，中國白20世紀50年代以來，開始實施農(nóng)業(yè)補貼政策，并不斷增加補貼資金、豐富補貼內(nèi)容，希冀以此帶來糧食安全和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長。令人欣慰的是，這種“摸著石頭過河”的漸進式改革方式創(chuàng)造了“使用世界7％的耕地養(yǎng)活世界22％的人口”的奇跡，我們也時常引以為傲；實際上，奇跡的背后隱藏著被人忽視的事實——以世界40％的農(nóng)民養(yǎng)活了7％的非農(nóng)民①，這也說明我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與發(fā)達國家還相距甚遠。近年來，不斷發(fā)展和完善的農(nóng)業(yè)補貼政策紛紛出臺，政府期望以此來激發(fā)逐漸消失的農(nóng)業(yè)人口紅利，為弱勢的農(nóng)業(yè)和“貧窮”的農(nóng)民注射一針強心劑，這也彰顯了政府“以農(nóng)為本”的治國理念。但國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀如何?影響補貼效應(yīng)的因素有哪些?本文試圖從效率的角度分析這一系列問題。

　　二、文獻綜述

　　農(nóng)業(yè)補貼，是政府財政轉(zhuǎn)移支付的一種，一直秉承著糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的主要目的為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)，正如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)認為，農(nóng)業(yè)補貼政策的主要作用：一是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者福利，二是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料即土地的非農(nóng)化傾向。雖然林毅夫并不主張?zhí)岣咿r(nóng)業(yè)部門的補貼來實現(xiàn)工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺，但施行多年的農(nóng)業(yè)補貼政策儼然成為我國不可或缺的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展“調(diào)節(jié)器”②。郭宏寶證明了無論是在封閉還是在開放經(jīng)濟的條件下，補貼均被視作能有效改善農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)部門差距不斷拉大的狀況，但是就補貼的有效性而言，并沒有形成比較統(tǒng)一的論斷③。Guyomard等研究了多個國家的農(nóng)業(yè)補貼政策，發(fā)現(xiàn)對于農(nóng)戶增收的效果并不明顯，而且補貼效率普遍偏低④；中國的農(nóng)業(yè)補貼政策雖然實施了較長時間，效果也差強人意⑤，特別是直接補貼對于產(chǎn)量的促進極其有限@，而且補貼在不同程度上扭曲了市場價格，不利于農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易自由化⑦。

　　三、分析框架和數(shù)據(jù)說明

　　(一)生產(chǎn)前沿的構(gòu)建

　　傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)框架。本文首先構(gòu)建一個可能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集。假設(shè)市場中存在N個決策單元DMU(DecisionMakingUnits)，在某一個時期￡內(nèi)(￡一1…．，T)，每個DMU使用K種投入X一(Xi…．，Xk)∈R去川生產(chǎn)出M種產(chǎn)出Y一(y；，…，y，M)∈R志．，，則第i個DMU(i一1，…，N)的生產(chǎn)可能性集為P一(X；；yf)，表示傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)框架。含有補貼的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)框架。補貼作為一種財政轉(zhuǎn)移支付，在激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面起到了重要作用。因此本文在上述生產(chǎn)可能性集的框架內(nèi)引入農(nóng)業(yè)補貼(Subs)作為一種投入的要素，假設(shè)每個DMU使用L種補貼Subs一(SubsI，．．．，Subst)∈R土，，則生產(chǎn)可能性集變化為P一(X；，Subs：；y：)，在該框架內(nèi)，從政府角度出發(fā)，農(nóng)業(yè)補貼被視作資金投入。

　　(二)方向向量——補貼的子向量距離函數(shù)

　　環(huán)境技術(shù)是衡量環(huán)境效率的基礎(chǔ)，實質(zhì)上，環(huán)境技術(shù)給出了生產(chǎn)前沿。Fare等采用傳統(tǒng)的投入距離函數(shù)定義環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)，并對勞動投入變化進行分解@。本文在F／ire等的基礎(chǔ)上進行改進，采用農(nóng)業(yè)補貼(Subs)的子向量距離函數(shù)，分別定義在有環(huán)境約束和沒有環(huán)境約束情況下的生產(chǎn)技術(shù)，采用投人導(dǎo)向的子向量來度量技術(shù)的無效率，分別計算給定產(chǎn)出水平下農(nóng)業(yè)補貼(Subs)的最大收縮比例。根據(jù)該思想，本文將在存在環(huán)境約束下的生產(chǎn)技術(shù)表示為：

　　D（xiSubsiy，b）=supA:（.Sa05.y，b）EP

　?。?）同樣，可以得到在無環(huán)境約束情況下的生產(chǎn)技術(shù)：

　　D.（x，Subsiy）=supx:（x，Subs:y）EP（3）

　　D.（x，Subs；y，b）>1表示第i個DMU的生產(chǎn)過程是無效率的，D，（x，Subs；y，b）=1表示第i個DMU的生產(chǎn)過程是有效率的。在有環(huán)境約束條件下，Subs，/D，（x，Subs；y，b）表示在給定的投人產(chǎn)出第i個決策單元的最優(yōu)農(nóng)業(yè)補貼額度；同理，在無環(huán)境約束條件下，Subs，/D，（x，Subs；y）表示在給定的投入產(chǎn)出第i個決策單元的最優(yōu)農(nóng)業(yè)補貼額度。因此，在存在環(huán)境約束下農(nóng)業(yè)補貼的子向量距離函數(shù)可以通過求解線性規(guī)劃方程得到。

　　四、實證結(jié)果與數(shù)據(jù)分析

　　按照問題導(dǎo)向，將實證分析步驟分為以下幾個部分：農(nóng)業(yè)補貼的效率損失、有效補貼額度變化、農(nóng)業(yè)的潛在產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)補貼的成本效應(yīng)分解。

　　(一)農(nóng)業(yè)補貼的效率損失

　　1．補貼的效率損失方向距離定義了決策單元DMU與前沿面的差距，其倒數(shù)則可以衡量該決策單元的效率。根據(jù)效率指標與實際補貼額度，可以求得有效補貼額度。表2給出了各年份農(nóng)業(yè)補貼效率的前沿面省份、補貼效率均值、實際補貼總額和有效補貼總額數(shù)據(jù)，其中有效補貼總額為各省份實際補貼額度與其效率乘積的加總。由表2可以得到：第一，農(nóng)業(yè)補貼的效率損失嚴重。均值反映了參與評價省份的平均水平，各年份效率損失超過0．5，雖然在2008年和2009年有所反彈，但總體呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。第二，補貼總量上升并未有效改善效率損失嚴重的狀況。有效補貼總額的比例不足五成，2009年達到峰值0．48之后逐漸下降，2013年僅為0．38，說明補貼額度的擴大并未產(chǎn)生明顯的規(guī)模效應(yīng)，反而因效率損失使實際補貼總額的比例降低。第三，前沿面省份呈現(xiàn)兩種情況。一是欠發(fā)達地區(qū)云南和山西，補貼少的同時產(chǎn)值也少，因此處于效率前沿面；二是農(nóng)業(yè)大省山東、江蘇和遼寧，它們補貼適中、產(chǎn)值較高，因此處于補貼效率的前沿面。

　　2．有效補貼額度的變化有效補貼，是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮作用并激發(fā)產(chǎn)出的一部分補貼。由圖1所示，有效補貼額度在2004—2009年增長幅度較大，但在2009年之后，雖然實際補貼額度上升明顯，但有效補貼的額度卻增長緩慢，補貼效率的損失逐漸增大，正如前文所44言，國家的財政補貼支農(nóng)政策并未出現(xiàn)很好的“規(guī)模效應(yīng)”。究其原因：第一，在1997—2000年之間，農(nóng)民收入連續(xù)4年大幅度下降，2001—2003年期間，糧食產(chǎn)量又出現(xiàn)了逐年減產(chǎn)的情況。黨中央認識到“三農(nóng)”問題已經(jīng)對整個國民經(jīng)濟發(fā)展形成了很強的制約，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題、實現(xiàn)農(nóng)民收入增長和縮小城鄉(xiāng)收入差距等已經(jīng)成為中央以及地方政府的頭等大事，因此，中國經(jīng)濟改革的重心轉(zhuǎn)向廣袤的農(nóng)村地區(qū)。為了促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，自2004年起，國家連續(xù)發(fā)布了15個(2004—2018年)關(guān)注“三農(nóng)問題”的“一號文件”o，因此在2004年之后，國家對于農(nóng)業(yè)的扶持力度逐漸增大，僅本文收集到的18個省份的數(shù)據(jù)中補貼總額就由2004年的150億元左右上升到2013年的1400億元左右，近10倍。第二，農(nóng)業(yè)財政政策的變化也起到了關(guān)鍵作用。2003年起，中國用于“三農(nóng)”的投入首次超過了2000億元，之后政府對“三農(nóng)”支持力度之強、投入規(guī)模之大、增加幅度之快，都是前所未有的，加之國家針對農(nóng)業(yè)的方針政策已由“多予、少取、放活”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;基本不取、多予與放活并重”，政策的轉(zhuǎn)變很大程度上促進了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的反哺農(nóng)業(yè)機制的形成，極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展∞。而農(nóng)業(yè)補貼也受此政策的影響，補貼力度逐漸加強，額度逐漸增大，但這在短時間之內(nèi)并沒有改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的現(xiàn)狀，補貼效率損失嚴重依然持續(xù)存在，因此有效補貼額度卻增長緩慢。2008年之后，全球金融危機不僅對進出口依賴較強的制造業(yè)造成了巨大的沖擊，而且通過制造資金流不暢、消費需求下降、人民幣升值等不利因素對中國農(nóng)產(chǎn)品進出口帶來了顯著的影響，這一影響最終傳導(dǎo)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者——農(nóng)民身上，使其收入的增長顯著放緩。

　　(二)環(huán)境約束下農(nóng)業(yè)補貼成本效應(yīng)及分解

　　1．時間趨勢的動態(tài)分析△CE從補貼的角度定義了農(nóng)業(yè)面源污染的成本效應(yīng)?！鰿E小于1表示在其他條件不變的情況下，維持現(xiàn)有的產(chǎn)出與污染水平，需要提供更多的農(nóng)業(yè)補貼；反之則需要更少的農(nóng)業(yè)補貼，如圖3所示。在研究時間范圍內(nèi)，大致上可將補貼階段劃分為三個階段：第一階段為成本上升期，具體為2004—2006年；第二階段為成本減少期，具體為2006—2008年；第三階段為平穩(wěn)期，具體為2008—2012年。有必要說明的是，雖然2012—2013年補貼成本有明顯上升，但由于數(shù)據(jù)限制，并未將該階段納入以上三個階段之內(nèi)。通常情況下，不少學(xué)者按照流入農(nóng)業(yè)部門的剩余，將農(nóng)業(yè)支持政策階段大致劃分為三個重要的階段：農(nóng)業(yè)“負保護”階段(1993年以前)、由“負保護”向“正保護”轉(zhuǎn)變階段(1994—2000年)、快速增長階段(2001年之后)。本文的研究范圍數(shù)據(jù)均屬于快速增長階段。雖然未獲得2004年之前的數(shù)據(jù)，但從趨勢上看，2004年之前的農(nóng)業(yè)補貼成本也均大于1，中國政府從2000年開始，國家開始在江西試點取消農(nóng)業(yè)稅，然后逐步減免，2004年開始，全國各地逐步取消農(nóng)業(yè)稅，并于2006年1月1日起，全面取消農(nóng)業(yè)四稅(農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅)，稅收的取消提高了勞均糧食產(chǎn)量，而且農(nóng)民收入的增加減少了城鄉(xiāng)收人差別@，而補貼政策的實施與農(nóng)業(yè)稅收的共同作用，在很大程度上也提高了農(nóng)民種糧的積極性，因此在圖形上表現(xiàn)出補貼成本效應(yīng)下降的趨勢。2008年開始，金融危機的沖擊，致使農(nóng)民收入放緩@，但這一時期的農(nóng)業(yè)補貼不斷提高，沖抵了金融危機帶來的負面影響，使補貼的成本維持在相對平穩(wěn)的態(tài)勢。2013年之后，補貼成本上升明顯，但囿于數(shù)據(jù)限制，并未給出2013年之后的趨勢，因此本文不做進一步分析和說明。

　　2.空間維度的靜態(tài)比較

　　在表3中，本文計算了在環(huán)境約束條件下18個省份農(nóng)業(yè)補貼的成本效應(yīng)均值。從整體上而言，

　　18個省份環(huán)境約束條件下的平均成本效應(yīng)為1.0063，意味著提高農(nóng)業(yè)補貼總量存在一定的壓力。這種壓力一方面來源于經(jīng)濟的增速放緩，另一方面是由于1978年之后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，這種“以戶為單位，分包到戶”的方式雖然大大提高了農(nóng)民的積極性，但長期的小規(guī)模、粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來了農(nóng)業(yè)面源污染的加重。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年全國的農(nóng)業(yè)面源污染指標中，總氮（TN）為851.25萬噸，總磷（TP）為110.73萬噸，化學(xué)需氧量（COD）為1434.96萬噸，而這幾項指標在1998年僅為738.45萬噸、76.5萬噸、

　　1260.25萬噸。從空間上的比較可以看出，安徽、甘肅、河北、黑龍江、江西、寧夏、陜西、四川等地農(nóng)業(yè)補貼的成本效應(yīng)還未達到1，提升補貼的規(guī)模有助于“正產(chǎn)出”的提高或“負產(chǎn)出”的下降；而遼寧、山西等地雖然在前文的補貼效率計算中處于前沿水平，但是補貼規(guī)模的擴大可能引起農(nóng)業(yè)補貼成本的增加。

　　1、胡凌嘯、周應(yīng)恒：《農(nóng)機購置補貼政策對大型農(nóng)機需求的影響分析——基于農(nóng)機作業(yè)服務(wù)供給者的視角》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2016年第1期。

　　2、譚智心、周振：《農(nóng)業(yè)補貼制度的歷史軌跡與農(nóng)民種糧積極性的關(guān)聯(lián)度》，《改革》2014年第1期。

　　3、呂煒、張曉穎、王偉同：《農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第8期；呂新業(yè)、胡向東：《農(nóng)業(yè)補貼、非農(nóng)就業(yè)與糧食生產(chǎn)—一基于黑龍江、吉林、河南和山東四省的調(diào)研數(shù)據(jù)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第9期。

　　4、何樹全：《中國農(nóng)業(yè)支持政策效應(yīng)分析》，《統(tǒng)計研究》2012年第1期。

　　5、肖國安：《我國糧食供求中短期預(yù)測》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2005年第3期。

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