海域使用權(quán)屬轉(zhuǎn)讓管理制度法律探析

　　摘 要:實現(xiàn)我國“建設(shè)海洋強國”戰(zhàn)略目標，必須要認真貫徹落實習(xí)近平同志提出的“四個轉(zhuǎn)變”。提高資源開發(fā)能力，推動海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，則必須優(yōu)化海域資源配置，完善海域使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機制。海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓作為海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式之一，其法律制度的設(shè)計和管理機制的完善是推進海域資源市場化配置的重要課題，而我國現(xiàn)行法律對海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓僅做了原則性規(guī)定，缺乏具體的、可操作性強的實施細則，法律的缺位已成為海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場化進程中的制度性障礙。因此，完善海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體系，從制度設(shè)計上減少對海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，推進海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化進程，優(yōu)化海域資源配置，對實現(xiàn)我國“建設(shè)海洋強國”戰(zhàn)略具有重要的意義。

　　關(guān)鍵詞:海域使用權(quán); 轉(zhuǎn)讓; 管理; 限制

　　2012 年，黨的十八大報告首次將“建設(shè)海洋強國”確定為我國海洋事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。 2013 年 7 月 30 日，習(xí)近平同志在主持中共中央政治局就建設(shè)海洋強國進行專題集體學(xué)習(xí)時強調(diào): “建設(shè)海洋強國是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。”2017 年 10 月 18 日，習(xí)近平同志在黨的十九大報告中系統(tǒng)闡述了建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略目標的重要地位、努力方向和實現(xiàn)路徑。建設(shè)海洋強國是黨中央準確把握時代特征和世界潮流，在深刻總結(jié)世界海洋強國和我國海洋事業(yè)發(fā)展歷程以及經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上做出的重大戰(zhàn)略決策。新時代中國特色社會主義思想包括了為推動我國從海洋大國向海洋強國轉(zhuǎn)變所形成的重要戰(zhàn)略思想和科學(xué)理論體系。建設(shè)海洋強國必須推進海域資源優(yōu)化配置。海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓作為海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式，其法律制度的構(gòu)建和管理機制的設(shè)計是推進我國海域資源市場化配置的重要方面，也是推動海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變的重要因素，更是實現(xiàn)我國建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略的重要支撐。

　　1 我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀及存在的問題

　　1.1 海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵

　　在現(xiàn)代條件下，海域是具有獨立的經(jīng)濟價值、位置固定并且可以通過科學(xué)的方法 ( 標明經(jīng)緯度 ) 加以特定化的海洋區(qū)域[1]。無論動產(chǎn)亦或不動產(chǎn)，從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，物必須由最能發(fā)揮其效用的主體來利用才符合其內(nèi)在屬性的要求[2]。海域使用權(quán)作為不動產(chǎn)權(quán)利，必須通過流轉(zhuǎn)才能發(fā)揮其作為“物”的價值。所以，海域使用權(quán)只有在市場上流轉(zhuǎn)起來才能實現(xiàn)作為一種民事財產(chǎn)權(quán)利的價值海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念可以歸納為，海域使用權(quán)在不同民事主體間的轉(zhuǎn)移和變動，即海域使用權(quán)從一人手中轉(zhuǎn)移到另一人手中[3]。

　　轉(zhuǎn)讓是海域使用權(quán)在二級市場流轉(zhuǎn)方式之一，海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅指平等主體之間的有償轉(zhuǎn)讓行為，即買賣[4]?！逗Ｓ蚴褂脵?quán)管理規(guī)定》第三十七條規(guī)定“海域使用權(quán)有出售、贈與、作價入股、交換等情形的，可以依法轉(zhuǎn)讓”，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》在第五十七條第( 一) 項“因企業(yè)合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營、作價入股導(dǎo)致海域使用權(quán)轉(zhuǎn)移的”，申請人可以申請海域使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記，也即確認了海域使用權(quán)可以通過企業(yè)合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營、作價入股等具體形式進行轉(zhuǎn)讓。從上述規(guī)定可以得出，海域使用權(quán)的出售、贈與、作價入股、交換等都屬于廣義上的海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。法律、行政法規(guī)并沒有限制海域使用權(quán)作為出資財產(chǎn)，當然可以海域使用權(quán)作為出資方式[5]。從廣義上講，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是海域使用權(quán)人將依法取得的海域使用權(quán)通過買賣、互易、贈與等途徑讓與他人，從而獲取一定利益的行為[6]。海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就是海域使用權(quán)出讓人的權(quán)利和義務(wù)依法轉(zhuǎn)讓給受讓人，即海域使用權(quán)主體的變更。

　　1.2 我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀

　　國家海洋局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015 年，全國經(jīng)變更登記換發(fā)海域使用權(quán)證書 4874 本，確權(quán)海域面積 545275.51 hm2 ，其中，轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)移變更 805 本，面積 114634.61 hm2[7]。2014 年，全國經(jīng)變更登記換發(fā)海域使用權(quán)證書 3658 本，確權(quán)海域面積 302501.88 hm2 ，其中，轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)移變更 533 本，面積 44740.46 hm2[8]。2013 年，全國經(jīng)變更登記換發(fā)海域使用權(quán)證書 3378 本，確權(quán)海域面積 295451.02 hm2 ，其中，轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)移變更 577 本，面積 44124.58 hm2[9]。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，2013 年至 2014 年，我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)移變更的數(shù)量、確權(quán)面積都比較穩(wěn)定，2015 年海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)移無論從數(shù)量上還是確權(quán)面積上，與 2014 年和 2013 年相比，呈現(xiàn)出了迅猛的增長勢頭，反應(yīng)出現(xiàn)階段我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場化程度不斷提升的實際，以及轉(zhuǎn)讓方式在海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮的重要作用。

　　海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的迅猛增長反映出海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式具有獨特的優(yōu)勢。與海域使用權(quán)依申請審批方式取得相比，盡管海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓也同樣存在取得過程不公開、價格形成機制缺乏有效競爭、缺少第三方參與等不利因素，但是，在取得海域使用權(quán)過程中，出讓雙方地位平等，通過平等協(xié)商確定海域使用權(quán)出讓的價格等，體現(xiàn)了當事人的意思自治，出讓雙方以及國家的利益均得到有效的保障，這與依申請審批方式取得海域使用權(quán)相比，毫無疑問是較大的進步。同時出讓方式可以在招標、拍賣、掛牌等競爭性海域使用權(quán)取得方式無法完全解決的競爭性用海參與者不足法定數(shù)量等情況下采用，從而克服依申請審批方式缺點，有效銜接招標、拍賣、掛牌等競爭性海域使用權(quán)取得方式，進一步完善了我國海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，對于深化海洋行政審批制度改革，預(yù)防和遏制還用領(lǐng)域腐敗，促進海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的健康發(fā)展具 有重要的意義[10]。

　　1.3 我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的問題

　　目前，我國有關(guān)海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律制度尚不完善。一是立法層級低，體系不健全?，F(xiàn)階段，我國海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《海域使用管理法》《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《海域使用權(quán)登記辦法》以及沿海各地方制定的地方性法規(guī)等，這些法律法規(guī)位階低，法律效力不高，缺乏系統(tǒng)性，不能有效地引導(dǎo)和規(guī)范我國海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是現(xiàn)有關(guān)于海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性?！段餀?quán)法》賦予了海域使用權(quán)明確的私權(quán)屬性和物權(quán)屬性，但與土地承包經(jīng)營權(quán)等傳統(tǒng)用益物權(quán)相比，其對海域使用權(quán)的規(guī)定僅占一個條文，對海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)、當事人權(quán)利等在內(nèi)的相關(guān)問題均未做規(guī)定，明顯存在法律上的缺位。三是缺少專門規(guī)定。雖然海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以適用《合同法》《物權(quán)法》等民事法律的一般性規(guī)定，但是由于海域使用權(quán)自身具有獨特的法律特征，與土地使用權(quán)相比還存在著較大的區(qū)別，所以，應(yīng)通過法予單行法予以專門規(guī)定。

　　由于海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度不夠完善，引發(fā)了兩方面問題，一是海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中行政管理“越位”。作為行政法規(guī)，《海域使用管理法》是我國海域使用權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。《海域使用管理法》中的“管理”二字體現(xiàn)了我國海域使用立法的指導(dǎo)思想，就是要加強對海域使用的管理，因此，從立法目的和指導(dǎo)思想均帶有明顯的行政管理色彩; 從內(nèi)容上看，義務(wù)性、禁止性規(guī)定占據(jù)了主要篇幅，而涉及海域使用權(quán)人的權(quán)利及權(quán)利的保障等內(nèi)容涉及甚少。由于現(xiàn)有有關(guān)海域使用權(quán)的法律法規(guī)著眼點更在于“管理”，因此，公法性質(zhì)的規(guī)范占居了主導(dǎo)地位，而規(guī)定流轉(zhuǎn)過程中當事人的權(quán)利和義務(wù)、解決當事人之間的矛盾和沖突的規(guī)范明顯“先天不足”。二是市場機制“不到位”?，F(xiàn)有《海域使用管理法》和《海域使用權(quán)管理規(guī)定》對海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓設(shè)置較多禁止性和限制性條件，并設(shè)置了海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批程序，導(dǎo)致海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場化程度較低，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率和效益不高，增加了當事人海域使用權(quán)交易的不確定性，限制了市場在海域資源優(yōu)化配置中所發(fā)揮的基礎(chǔ)作用。

　　2 我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條件之法律分析

　　2.1 海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一般條件法律分析

　　海域使用權(quán)的特殊性決定了海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性。盡管法律賦予海域使用權(quán)人可以通過轉(zhuǎn)讓海域使用權(quán)進行融資的權(quán)利，但是海域資源作為人類社會的一項稀缺資源，不僅僅涉及海域使用權(quán)出讓人和受讓人的利益，還會影響到第三人乃至公共利益和國家安全。因此，權(quán)利人在行使海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)利時，必然要受到法律法規(guī)的限制。《海域使用權(quán)管理規(guī)定》對海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)具備的條件和禁止轉(zhuǎn)讓的情形都做了明確的規(guī)定，以限制海域使用權(quán)人對轉(zhuǎn)讓權(quán)利的濫用。要厘清我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的問題，必須從海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件入手，深入分析我國《海域使用管理法》和《海域使用權(quán)管理規(guī)定》對海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有關(guān)規(guī)定，探究制約我國海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律原因。

　　《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第三十八條對海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的條件做出明確規(guī)定: “轉(zhuǎn)讓海域使用權(quán)應(yīng)當具備下列條件: ( 一) 開發(fā)利用海域滿一年; ( 二) 不改變海域用途; ( 三) 已繳清海域使用金; ( 四) 除海域使用金以外，實際投資已達計劃投資總額百分之二十以上; ( 五) 原海域使用權(quán)人無違法用海行為，或違法用海行為已依法處理。”針對《海域使用權(quán)管理規(guī)定》規(guī)定的海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，有觀點認為，為了保證海域使用權(quán)利用效率，防止海域資源的閑置，不妨將“開發(fā)利用海域滿一年”和“投資總額百分之二十”作為二選一的條件，滿足其一即可[11]。

　　從長期來看，海域作為稀缺資源，其價值必然處于上升的趨勢，海域使用權(quán)的價值必然呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢，按照價值決定價格的規(guī)律，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格必然隨著海域使用權(quán)價值的持續(xù)上升而不斷升高。面對海域使用權(quán)價格長期走高的趨勢，很可能會出現(xiàn)“炒海域”的現(xiàn)象，這種投機行為將會對海洋經(jīng)濟健康發(fā)展造成不利的影響。一方面，“炒海域”不為開發(fā)利用海域資源，只為投機賺取巨額差價，這容易導(dǎo)致海域大量閑置，海域資源得不到合理利用的結(jié)果; 另一方面，由于 “炒海域”，必然迅速推高海域使用權(quán)交易的價格，這會造成用海者無法以合理的價格取得海域使用權(quán)，導(dǎo)致海域需求者無?？捎玫慕Y(jié)果。為防止這種投機行為對海洋經(jīng)濟發(fā)展的不利影響，在海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，立法者通過設(shè)定近乎苛刻的轉(zhuǎn)讓條件來抑制這種投機行為，《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定既要滿足“開發(fā)利用海域滿一年”的條件，又要滿足“實際投資已達計劃投資總額百分之二十以上”的條件，不可否認，立法者做出該規(guī)定的初衷是值得肯定的，要求海域使用權(quán)人實際投資已達計劃投資總額百分之二十以上，確實能夠在一定程度起到抑制海域投機行為的作用。但是，同時再規(guī)定海域使用權(quán)人開發(fā)利用海域必須滿一年實屬無益之舉。海域開發(fā)利用確實需要一定的時間作為保障，但是一年的時間確實較長，特別是，如果投資者已經(jīng)投入了超過投資總額百分之二十后，如果不想繼續(xù)開發(fā)，則必須空置等到一年的時間才能進行轉(zhuǎn)讓，這既起不到防止“炒海域”的作用，又不利于海域資源的開發(fā)利用，更不利于提高海域資源使用效率。這種規(guī)定實際上為海域使用權(quán)自由、合理轉(zhuǎn)讓設(shè)置了制度障礙。因此，只要實際投資已達計劃投資總額百分之二十以上，就能夠達到抑制海域投機行為的目的，是否能夠滿足開發(fā)利用海域滿一年的條件已不重要。所以，筆者建議，在《海域使用權(quán)管理規(guī)定》修改時，應(yīng)將《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第三十八條第一項“開發(fā)利用海域滿一年”刪除，以保障海域使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，海域資源高效利用。

　　2.2 海域使用權(quán)與固定附屬用海設(shè)施轉(zhuǎn)讓條件法律分析

　　海域使用權(quán)人在海域利用過程中，經(jīng)常會在其所使用的海域上修建固定的附屬設(shè)施，以滿足其開發(fā)利用需要。這就涉及到海域使用權(quán)或固定附屬用海設(shè)施如何轉(zhuǎn)讓。海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)符合《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第三十八條關(guān)于海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般規(guī)定。此外，根據(jù)《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第四十條，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，其固定附屬用海設(shè)施應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，固定附屬用海設(shè)施轉(zhuǎn)讓時，其使用范圍內(nèi)的海域使用權(quán)應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓。因此，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，原出讓合同及登記文件所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，其 用 海 設(shè) 施、構(gòu)筑物隨之轉(zhuǎn)讓，但 動 產(chǎn) 除外[12]。該規(guī)定符合《物權(quán)法》立法精神，《物權(quán)法》第一百四十六條和一百四十七條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分; 建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。由此可知，由于土地與附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施從空間上不可分開利用，即使強行分開，從經(jīng)濟的角度也會造成不必要的損失，因此，建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施或其建設(shè)用地土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或贈與的，應(yīng)將建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施及其建設(shè)用地土地使用權(quán)一并進行處分。海域使用權(quán)與土地使用權(quán)類似，海域與其固定附屬用海設(shè)施從空間上不能分開利用，從經(jīng)濟的角度不易分開利用，因此，海域使用權(quán)或其固定附屬用海設(shè)施轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)將海域使用權(quán)和其固定附屬用海設(shè)施一并進行處分。

　　2.3 海域使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓情形法律分析

　　《海域使用權(quán)管理規(guī)定》未直接規(guī)定海域使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的情形，但是在第三十七條規(guī)定了海域使用權(quán)禁止出租、抵押的情形。根據(jù)《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第三十七條的規(guī)定和《海域使用權(quán)登記技術(shù)規(guī)程( 試行) 》第 5.5.1 的內(nèi)容，筆者認為，海域使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的情形應(yīng)包括: ( 一) 權(quán)屬不清或者權(quán)屬有爭議的; ( 二) 未按規(guī)定繳納海域使用金、改變海域用途等違法用海的; ( 三) 油氣及其他海洋礦產(chǎn)資源勘查開采的; ( 四) 海域使用過程中涉及的公益性設(shè)施; ( 五) 法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。與《海域使用權(quán)管理規(guī)定》和《海域使用權(quán)登記技術(shù)規(guī)程( 試行) 》規(guī)定的情形相比增加了一條“海域使用過程中涉及的公益性設(shè)施”不得轉(zhuǎn)讓，主要是依據(jù)《物權(quán)法》第一百八十四條( 三) 規(guī)定，“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施”不得設(shè)定抵押，簡而言之，“教育設(shè)施”、“醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施”和 “其他社會公益設(shè)施”不得抵押。同樣，為了保障公共利益，筆者認為，應(yīng)參照《物權(quán)法》第一百八十四條( 三) 的規(guī)定，將“海域使用過程中涉及的公益性設(shè)施”納入到不得轉(zhuǎn)讓的情形。

　　現(xiàn)有《海域使用管理法》和《海域使用權(quán)管理規(guī)定》對海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓設(shè)置較多禁止性和限制性規(guī)定，并設(shè)置了海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批程序，導(dǎo)致海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場化程度較低，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率和效益不高，增加了當事人海域使用權(quán)交易的不確定性，限制了市場在海域資源優(yōu)化配置中所發(fā)揮的基礎(chǔ)作用。

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《海域使用權(quán)屬轉(zhuǎn)讓管理制度法律探析》

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