減量化與資源化：農(nóng)業(yè)廢棄物法律調(diào)整路徑研究

　　摘 要 長期以來的掠奪式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式使我國農(nóng)用地污染日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨日益惡化的嚴(yán)峻形勢。在明確農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化權(quán)利屬性的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行的法律制度進行系統(tǒng)梳理，研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化立法滯后，法律調(diào)整存在重末端治理輕源頭減量的結(jié)構(gòu)性失衡，法律責(zé)任范圍不清晰，法律制裁措施種類單一、懲罰力度偏輕等。據(jù)此提出完善農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化法律調(diào)整的路徑：調(diào)整立法重心，農(nóng)業(yè)廢棄物源頭減量與末端治理并重;明確農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理立法的原則和責(zé)任主體;構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任倒查問責(zé)制，實現(xiàn)主體責(zé)任具體化、違法責(zé)任可追究。

　　關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)廢棄物;減量化;資源化;平等發(fā)展權(quán);環(huán)境權(quán);法律調(diào)整路徑

　　隨著我國農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的著力推進，農(nóng)用地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)現(xiàn)象陡增，部分農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)人采用掠奪式生產(chǎn)方式耕種流轉(zhuǎn)來的土地，過度施肥、濫用農(nóng)藥等耕種方式造成化肥、農(nóng)藥包裝物等工業(yè)制品大量涌入，農(nóng)業(yè)廢棄物中的有害成分逐年提升，農(nóng)業(yè)面源污染和生態(tài)退化的趨勢日趨嚴(yán)峻。黨中央、國務(wù)院高度重視該問題，在《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》中明確指出“到2030年，全國基本實現(xiàn) 農(nóng) 業(yè) 廢 棄 物 趨 零 排 放，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物實現(xiàn)基本回收利用”。2017年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》指出“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的制度體系，實現(xiàn)化肥、農(nóng)藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污、農(nóng)膜全利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。2018年中央一號文件也提出“加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動”。農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化是發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)在訴求，其基本理論、價值取向以及制度設(shè)計必然要求完善的法律制度予以保障。為保障我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減廢減排目標(biāo)的實現(xiàn)，完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境與生態(tài)保護法律法規(guī)體系迫在眉睫。

　　農(nóng)業(yè)廢棄物包括植物類廢棄物、動物類廢棄物、加工類廢棄物和農(nóng)村生活垃圾等[1]，本文主要針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中盛裝農(nóng)藥、獸藥、漁藥、飼料和飼料添加劑的容器、包裝物及廢棄農(nóng)用薄膜等物質(zhì)以及具有資源化價值的作物秸稈、谷殼等物質(zhì)的減量化與資源化的法律調(diào)整展開研究。減量化強調(diào)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中減少農(nóng)業(yè)廢棄物的排放甚至趨零排放，資源化強調(diào)將農(nóng)業(yè)廢棄物直接作為原料進行利用或者再生利用，方式有肥料化、飼料化、能源化、基質(zhì)化和工業(yè)原料化等[2]。學(xué)術(shù)界對我國農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理問題進行了多角度的研究。學(xué)者從立法體系視角展開了豐富的研究：周珂等指出立法規(guī)范存在治理觀念相對滯后[3];呂忠梅認(rèn)為立法的“城市中心主義”傾向?qū)е罗r(nóng)村環(huán)境立法供給嚴(yán)重不足，現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)不能滿足農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的需要，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是根本原因[4];王樹義等認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村廢棄物收集、處置、利用的系列制度缺乏整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性[5];蔡守秋指出沒有明確規(guī)定政府治理農(nóng)村環(huán)境的主要職責(zé)，缺少監(jiān)督政府權(quán)力、追究政府環(huán)境違法責(zé)任的法律規(guī)定和法律制度，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在運行中缺乏制度保障[6];秦天寶等從治理主體視角指出治理的主體單一化、被動化，政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民等多元主體參與機制不完善、保障措施不具體，多元共治是環(huán)境治理體系的必然選擇[7];黃中顯等從治理機制視角指出存在治理路徑末端化、廢棄物循環(huán)利用形式化、源頭減量邊緣化和治理機制之間的結(jié)構(gòu)性失衡等問題[8];魏佳容從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理視角指出城鄉(xiāng)生活廢棄物治理主體缺位，環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機制，公眾環(huán)境行為與環(huán)境意識不一致[9]。

　　在農(nóng)業(yè)廢棄物治理對策方面，學(xué)者從循環(huán)經(jīng)濟視角對相關(guān)法律進行了分析，指出現(xiàn)行法律法規(guī)主要側(cè)重在污染治理方面，對廢棄物資源化關(guān)注不夠，僅有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》兩部法有所涉及。學(xué)者借鑒“從搖籃到搖籃”的循環(huán)經(jīng)濟理念，從完善農(nóng)業(yè)廢棄物污染防治立法[5]視角提出“專項法-綜合法”[10]或“基本法-綜合法-專項法”[11]兩種立法模式，明確立法目標(biāo)、增強法律的協(xié)調(diào)性和可操作性[12-13]，從立法、執(zhí)法、守法三個維度提出完善建議[14]，構(gòu)建減量化行為模式，創(chuàng)新規(guī)制工具等治理機制[8];從完善具體法律措施的視角介紹了日本、德國、英國等發(fā)達國家低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[15]、廢料循環(huán)使用方法[16]、農(nóng)藥化肥管理、農(nóng)田廢舊地膜綜合治理、農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測[17]等法規(guī)規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)以及可操作性的懲罰規(guī)定[18];從多元主體共同參與的 視 角 介 紹 了 加 拿 大 安 大 略 環(huán) 保 農(nóng) 產(chǎn) 計劃[19]，以加拿大新斯科舍島為例，指出廢棄物的資源化利用需要農(nóng)村社區(qū)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的共同參與和管理[20]，美國為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)形成了政府、市場、農(nóng)戶及涉農(nóng)企業(yè)多元主體協(xié)調(diào)配合的農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理機制[21]，日本通過案例教學(xué)形式引導(dǎo)農(nóng)村居民對廢棄物進行源頭分離，強調(diào)多元利益主體的參與，促進跨部門聯(lián)合管理[22]，提出構(gòu)建多元利益主體平等參與磋商模式，從行政管制、行政指導(dǎo)、經(jīng)濟刺激方面建構(gòu)多元共治體系的保障機制[7]，強化政府的法律責(zé)任與行政責(zé)任，規(guī)范政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟中的行政行為及其法律控制[23]。

　　國內(nèi)外學(xué)者對于農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理的研究存在以下共同點：(1)肯定了農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理的緊迫性;(2)農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理立法完善的優(yōu)先性;(3)農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理多元主體參與的必要性;(4)明確農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理法律責(zé)任的重要性。但是由于各個地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染的狀況和治理的法規(guī)政策不同，存在的問題也不盡相同，對不同地區(qū)進行系統(tǒng)而全面地比較分析還較少，現(xiàn)有研究主要存在以下不足：(1)宏觀層面研究循環(huán)經(jīng)濟法律完善對策的較多，微觀層面對各個地方性法規(guī)進行詳細(xì)比較分析的差異性研究不足;(2)從公民的平等發(fā)展權(quán)、平等環(huán)境權(quán)角度進行農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理的研究不多;(3)從現(xiàn)行法律法規(guī)的調(diào)整對象和調(diào)整方式的角度提出具有可操作性的法律完善建議較少。因此，有必要在分析現(xiàn)行農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理法律法規(guī)存在的不足的基礎(chǔ)上，提出具體可行、可操作性強的法律調(diào)整建議，為實現(xiàn)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

　　一、農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化的權(quán)利屬性

　　農(nóng)業(yè)廢棄物污染對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的危害具有累積性、潛伏性、滯后性、遷移性、復(fù)合性等特點。農(nóng)業(yè)廢棄物治理的全周期包括源頭減量化、中間環(huán)節(jié)循環(huán)利用化、終端處理無害化，分別指從源頭開始盡量減少廢棄物的產(chǎn)生量，對不可避免流入農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的廢棄物，盡量循環(huán)利用，難以循環(huán)利用的，進行無害化處理。農(nóng)業(yè)廢棄物的減量化是資源化、無害化的基礎(chǔ)與前提，是公民環(huán)境責(zé)任的首要內(nèi)容，也是發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的核心內(nèi)涵。根據(jù)公共物品理論、外部效應(yīng)理論、環(huán)境權(quán)理論，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，農(nóng)業(yè)廢棄物污染具有負(fù)外部性、農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化具有正外部性，與公民平等的發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)的權(quán)利屬性具有一致性。

　　1.公共物品屬性

　　公眾共用物是不經(jīng)他人批準(zhǔn)或許可，也不需要額外支付專門費用，即可自由、直接、非排他性使用的物品[24]。由于環(huán)境效用無法分割和排他，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境作為公眾共用物具有非排他性和非競爭性的特點。因此，處在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中的每個人都擁有非排他性的公眾共用物使用權(quán)，都會追求個人利益的最大化。為防止過度使用資源而導(dǎo)致資源的質(zhì)量退化或枯竭，造成公眾共用物悲劇，應(yīng)建構(gòu)公眾共用物可持續(xù)利用的理論，實現(xiàn)對其有效利用、合理利用。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化屬于公共物品的范疇，任何人都可以享受到農(nóng)業(yè)廢棄物資源化所帶來的生態(tài)效益，通過增加法律調(diào)整的對象和法律調(diào)整的方式，運用政府、市場、社會多元主體參與的法律調(diào)整機制保障公眾自由地、非排他性地可持續(xù)享用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的生態(tài)效益。

　　2.外部性

　　回顧過去，我國經(jīng)濟發(fā)展雖然取得了長足的進步，但某些地區(qū)是以犧牲環(huán)境為代價換來一時的經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，出現(xiàn)了一系列外部不經(jīng)濟的現(xiàn)象，最終損害了當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是具有非排他性和非競爭性的公共物品，環(huán)境問題就是一個外部性問題。經(jīng)濟學(xué)中的外部效應(yīng)帶來的影響可以分為有益影響與有害影響，有益影響是正外部性，有害影響即負(fù)外部性。農(nóng)業(yè)廢棄物既有正外部性，也有負(fù)外部性，如農(nóng)業(yè)廢棄物的任意排放和不合理處置對空氣、農(nóng)業(yè)土壤、水源水體等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成的污染、對人類健康造成的損害均是外部不經(jīng)濟，對于呼吸這些空氣、飲用這些水、使用這些土壤耕作的其他農(nóng)村居民而言，就是負(fù)外部性問題。農(nóng)業(yè)廢棄物的減量化排放和資源化回收利用則具有正外部性，是外部經(jīng)濟的，受益者不僅僅是合理處置農(nóng)業(yè)廢棄物的農(nóng)戶自身，而且農(nóng)村全體居民、周邊城鎮(zhèn)居民均能獲益，整個農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)將能獲得改善。

　　3.平等性與正義性

　　黨的十九大報告提出“人民的平等發(fā)展權(quán)利應(yīng)得到充分保障”，生存權(quán)作為首要的人權(quán)早已為各國法律明確保障并賦予其強行法地位[25]，生存權(quán)是基礎(chǔ)，發(fā)展權(quán)源于生存權(quán)，即人民除了生存權(quán)外，還有追求美好生活的發(fā)展權(quán)利，更重要的是人民的平等發(fā)展權(quán)，即每個人享有平等的發(fā)展機會，能平等的共享發(fā)展利益，發(fā)展權(quán)的領(lǐng)域不僅是經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，還應(yīng)涵蓋政治、文化、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，是人權(quán)保護的未來發(fā)展方向。公民平等的發(fā)展權(quán)不僅限于城市居民的具體政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展權(quán)利，更重要的是賦予農(nóng)民和其他群體同等的發(fā)展權(quán)。由于環(huán)境領(lǐng)域立法、執(zhí)法的“城市中心主義”，農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴(yán)重，農(nóng)民的生存權(quán)和平等發(fā)展權(quán)受到了威脅，農(nóng)業(yè)廢棄物實現(xiàn)減量化與資源化不僅能解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染問題，還能實現(xiàn)對農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)的保護。為此，當(dāng)前更應(yīng)該強調(diào)環(huán)境領(lǐng)域的公民平等發(fā)展權(quán)。對環(huán)境權(quán)內(nèi)涵的理解，學(xué)者們提出了以下見解，認(rèn)為環(huán)境權(quán)為環(huán)境法律關(guān)系主體享有的基本權(quán)利，包括在不被污染和破壞的環(huán)境中生存的權(quán)利、合理利用環(huán)境資源的權(quán)利等[26-28]。農(nóng)業(yè)廢棄物實現(xiàn)減量化、資源化與環(huán)境權(quán)的生態(tài)正義價值追求是一致的，是實現(xiàn)人人共享、代際共享環(huán)境權(quán)的有效途徑，因此，應(yīng)從生態(tài)正義角度對公民環(huán)境權(quán)予以確認(rèn)與保護，探索實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化法律調(diào)整的路徑。

　　二、農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化的法律制度存在的問題分析

　　我國涉及農(nóng)業(yè)廢棄物污染治理的現(xiàn)行法律法規(guī)包括：2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、各省制定的《××省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》等專門針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)以及2018年8月31日剛剛頒布的《土壤污染防治法》。經(jīng)梳理與分析，現(xiàn)行法律法規(guī)主要存在法律調(diào)整范圍滯后、法律調(diào)整存在結(jié)構(gòu)性失衡、責(zé)任主體的責(zé)任范圍規(guī)定不清晰、制裁措施種類單一、懲罰力度過輕等問題。

　　1.現(xiàn)行法律法規(guī)調(diào)整范圍存在滯后性

　　近二十年來，我國頒布的與農(nóng)業(yè)廢棄物治理相關(guān)的環(huán)境保護基本法和地方性法規(guī)非常有限，自1998年江蘇省制定了第一部省級條例《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》至2017年，僅有安徽省、福建省、湖北省、甘肅省、江西省共6個省制定了關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的地方性條例，2010年浙江省頒布了《浙江省農(nóng)業(yè)廢棄物處理與利用促進辦法》。2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第49條規(guī)定了農(nóng)村環(huán)境污染防治的政府責(zé)任，“科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染”。《中華人民共 和 國 農(nóng) 業(yè) 法》在 第4條、第6條強調(diào)國家采取措施“維護和改善生態(tài)環(huán)境”、“保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，第16、17、38、57、63、65和66條規(guī)定了應(yīng)保護農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。2016年農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部、科學(xué)技術(shù)部六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》，提出針對畜禽糞污、病死畜禽、農(nóng)作物秸稈、廢舊農(nóng)膜及廢棄農(nóng)藥包裝物五類廢棄物，構(gòu)建資源化利用的有效治理模式，才使農(nóng)業(yè)廢棄物治理問題上升為當(dāng)前需要突出解決的環(huán)境問題之一。綜觀以上法律法規(guī)，在農(nóng)業(yè)廢棄物治理方面的立法存在一定的滯后性，農(nóng)業(yè)廢棄物減量化與資源化法律調(diào)整內(nèi)容較少，與當(dāng)前實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物零排放、實現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量零增長、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物實現(xiàn)基本回收利用等目標(biāo)存在嚴(yán)重脫節(jié)，是阻礙破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)廢棄物污染農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實困境的關(guān)鍵性障礙因素。2018年剛頒布的《土壤污染防治法》第30條明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者、使用者回收農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物和農(nóng)用薄膜的義務(wù)。各地應(yīng)盡快制定具體辦法，以利于該義務(wù)的有效履行。

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