全球治理中跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策參與能力

　　摘要：[目的/意義]跨國智庫網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為全球治理政策制定的積極參與者，為什么它們能夠占據(jù)一定的政策決策位置并發(fā)揮一定的政策影響力值得研究?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[方法/過程]跨國智庫網(wǎng)絡(luò)參與全球治理的過程建立在生產(chǎn)權(quán)威的政策知識(shí)以塑造政策辯論和議題設(shè)置的基礎(chǔ)上，具體分析了跨國智庫網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)政策知識(shí)和影響政策的微觀過程?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[結(jié)果/結(jié)論]跨國智庫網(wǎng)絡(luò)具備的4種能力：知識(shí)轉(zhuǎn)換、知識(shí)整合與戰(zhàn)略思考、政策創(chuàng)新和政策倡議，為國際公共政策決策提供了獨(dú)特的價(jià)值。

　　關(guān)鍵詞：跨國智庫網(wǎng)絡(luò) 全球治理 政策知識(shí)生產(chǎn) 政策參與

　　中外學(xué)術(shù)界非常關(guān)注智庫在國際政治中的作用[1-3]，還提出了“智庫外交”“智庫公共外交”[4,5]的概念。智庫本質(zhì)上是一種生產(chǎn)政策知識(shí)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，其主要是通過提供權(quán)威的、可信的政策知識(shí)和創(chuàng)新性的政策概念來影響政策決策。但是，最近一些學(xué)者特別注意到智庫的影響是扎根于龐大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)[6]。本文將聚焦于智庫運(yùn)作的這種新模式，即智庫網(wǎng)絡(luò)化，并著重分析跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在全球治理政策辯論中的政策參與能力。跨國智庫網(wǎng)絡(luò)可以簡單地定義為“不同國家的多個(gè)智庫組成地區(qū)性的或全球性的政策研究網(wǎng)絡(luò)，或一個(gè)智庫或多個(gè)智庫與產(chǎn)業(yè)界、利益集團(tuán)等合作而結(jié)成的政策倡議網(wǎng)絡(luò)”?？鐕菐炀W(wǎng)絡(luò)參與全球治理的過程也是以生產(chǎn)權(quán)威的政策知識(shí)來塑造政策議題為基礎(chǔ)的。但是，一些重要的問題仍然有待澄清。比如，為什么跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在國際公共政策辯論中能夠占據(jù)一定的位置？大體而言，一個(gè)跨國智庫網(wǎng)絡(luò)通常具備以下4種能力中的一種或多種，這些能力使其能夠提供權(quán)威性的、創(chuàng)新性的政策知識(shí)并影響政策議題。具備這些能力是一個(gè)跨國智庫網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮政策影響力的必要條件。

　　1 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識(shí)轉(zhuǎn)換能力

　　在政策決策中，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識(shí)轉(zhuǎn)換能力是指它通過發(fā)起研討活動(dòng)幫助不同參與主體之間對事物或問題的主觀理解達(dá)成一致性。在參與國際關(guān)系事務(wù)時(shí)，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)必須重視知識(shí)轉(zhuǎn)換問題①，其中很重要的一個(gè)方面是在科學(xué)家掌握的專業(yè)知識(shí)和使用的術(shù)語與決策者所熟悉的政策語言之間的轉(zhuǎn)換[7]。

　　當(dāng)科學(xué)家參與政策決策，其身份是一位政策專家，人們期望他能為政策制定者和公眾提供相關(guān)的知識(shí)，以為社會(huì)推理和政策辯論提供認(rèn)知基礎(chǔ)[8]。雖然科學(xué)知識(shí)在當(dāng)今社會(huì)因具有科學(xué)理性而享有社會(huì)權(quán)威，但純粹的科學(xué)知識(shí)是不能滿足政策決策者的要求的。要理解這點(diǎn)，需要研究科學(xué)知識(shí)是如何生產(chǎn)的。在馬克斯·韋伯（Max Weber）有關(guān)社會(huì)科學(xué)的性質(zhì)和基本任務(wù)的研究之基礎(chǔ)上，勒博（RichardNed Lebow）對自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的知識(shí)生產(chǎn)的特征進(jìn)行了比較分析[9]。勒博認(rèn)為，自然科學(xué)，如物理學(xué)、化學(xué)，探究的是自然宇宙中的普遍規(guī)律（general law），而社會(huì)科學(xué)無法獲得這樣的知識(shí)，因?yàn)槿祟惿鐣?huì)不存在普遍的、永恒不變的規(guī)律。但是，社會(huì)科學(xué)研究者立足某個(gè)觀點(diǎn)或視角，對社會(huì)生活進(jìn)行觀察和研究是可能的②。因此，社會(huì)科學(xué)的目的是從某個(gè)視角探究在獨(dú)特的重要事件中表現(xiàn)出的具體因果關(guān)系③[10]。

　　自然科學(xué)家和社會(huì)科學(xué)工作者們試圖知道為什么一個(gè)事件會(huì)發(fā)生，通過研究發(fā)現(xiàn)其間存在的因果關(guān)系，并歸納概括其發(fā)展特征。自然科學(xué)家、社會(huì)科學(xué)家都是在被自己所屬的“科學(xué)共同體”所認(rèn)可的內(nèi)部規(guī)則指導(dǎo)下，運(yùn)用具體的科學(xué)研究方法進(jìn)行研究，并分享、評估、驗(yàn)證、傳播相關(guān)的知識(shí)。自然科學(xué)的研究結(jié)論只是初步的，有待以后研究的進(jìn)一步證偽；而社會(huì)科學(xué)研究則強(qiáng)調(diào)觀察視角的不同，運(yùn)用新的視角就能獲得新的洞察。由此可見，科學(xué)解決真相問題的能力是有限的，科學(xué)是不斷發(fā)展的，某個(gè)時(shí)期的科學(xué)知識(shí)不能成為衡量真理的標(biāo)準(zhǔn)，更不能完全凌駕于政治權(quán)威之上。

　　2 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的知識(shí)整合和戰(zhàn)略思考能力

　　除了科學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)換，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)還需要進(jìn)行知識(shí)整合的工作。“知識(shí)整合能力”是政策參與方掌握的多種不同信息的相互交流和確證，在盡力減少信息不對稱問題的基礎(chǔ)上以及在通過產(chǎn)生共情、互相理解而協(xié)調(diào)不同的價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)彼此利益關(guān)切，讓各方一致同意政策研究使用的某個(gè)分析工具是合理的，在公開發(fā)布的會(huì)議紀(jì)要、政策研究報(bào)告、政策建議提案中可以采用哪些圖表、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、重要的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，以及明確各方尚存在的一些分歧點(diǎn)是什么，原因在哪里。

　　在現(xiàn)代社會(huì)，知識(shí)生產(chǎn)在社會(huì)不同行業(yè)之間廣泛分布，某個(gè)機(jī)構(gòu)已不能壟斷某個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)生產(chǎn)，在決策中必須進(jìn)行知識(shí)整合。因此，就某個(gè)具體政策問題而言，分布在不同場域或行業(yè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)，如科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、智庫、工業(yè)組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府部門，都可以提供相關(guān)的知識(shí)，在它們之間形成了一個(gè)新的知識(shí)場域。這種狀況導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，國際公共政策決策過程中有用的信息和政策知識(shí)的供給與需求不匹配。具體而言，有多種表現(xiàn)形式：信息和政策知識(shí)供給不足的問題[16]；信息供給過剩（information overload），決策者無法有效地使用；信息源太多太泛，導(dǎo)致信息混亂[17]；還有政策信息和知識(shí)之間的相互矛盾。另外，當(dāng)科學(xué)證據(jù)成為政策決策的依據(jù)時(shí)，其隨之進(jìn)入公共知識(shí)范疇，科學(xué)知識(shí)又不得不接受公眾的質(zhì)疑和檢驗(yàn)，專家的地位會(huì)受到公眾的挑戰(zhàn)。各方不同的黨派利益、立場、價(jià)值觀會(huì)促使他們就決策中的科學(xué)知識(shí)的不同方面展開爭論，比如科學(xué)事實(shí)，以及科學(xué)工具的準(zhǔn)確性、可靠性和可信性。

　　3 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策創(chuàng)新能力

　　跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策創(chuàng)新能力是跨國智庫網(wǎng)絡(luò)中的專家在扮演“知識(shí)掮客”的角色過程中，提出被政府忽略或者政府沒有意識(shí)到的但是具有重要性的政策議題的能力。這種能力與前面分析的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思考能力有一些細(xì)微的區(qū)別。跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思考能力往往針對的是政府官員已經(jīng)意識(shí)到并在著手處理的政策問題，擺脫國家政府官員的單一視角，更全面地研究問題的本質(zhì)，并提出一些全面的、整合度更高的政策知識(shí)，幫助決策者決策。

　　由于種種原因，比如關(guān)注自己的政治生涯，一些問題永遠(yuǎn)不會(huì)成為民選政府的官員優(yōu)先關(guān)注的事項(xiàng)。而且，國家政府往往不能擺脫自己的利益關(guān)切和意識(shí)形態(tài)思考問題，很多跨國問題就被忽視了。作為“知識(shí)掮客”，獨(dú)立的、自主的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)可以組織專家，擺脫一些政治規(guī)則的束縛，開放地研究那些政策制定者極力避免的、有爭議性的問題。智庫專家能夠站在戰(zhàn)略高度關(guān)注影響世界的重大問題，例如大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散、氣候變化等。

　　4 跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策倡議能力

　　跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策倡議能力是跨國智庫網(wǎng)絡(luò)利用智庫專家的專業(yè)數(shù)據(jù)分析和復(fù)雜的科學(xué)推理能力單獨(dú)或與其他利益集體結(jié)成政策聯(lián)盟共同進(jìn)行有目的的政策倡議。智庫是基于可靠的、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集和復(fù)雜的推理分析，獲得一個(gè)事物的狀態(tài)或一個(gè)事件的發(fā)展脈絡(luò)的確鑿證據(jù)。利用大眾媒體呈現(xiàn)和傳播自己的研究報(bào)告和政策證據(jù)，是智庫影響公共政策決策的一個(gè)主要途徑?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，智庫都非常珍視自己的獨(dú)立研究分析能力。比如，美國智庫非常強(qiáng)調(diào)要與黨派政治、公司保持獨(dú)立，這些智庫想要展示出的形象是它們與那些試圖影響美國國會(huì)立法的利益集團(tuán)、外國游說團(tuán)體很不一樣。但是，從20世紀(jì)60年代末和70年代初開始，一些美國智庫認(rèn)識(shí)到，提供政策知識(shí)的機(jī)構(gòu)越來越多，政策知識(shí)市場中的競爭越來越激烈，僅靠發(fā)行自己的學(xué)術(shù)出版物并不能保證有效地影響行政官員、國會(huì)議員，它們的行動(dòng)策略開始逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，成立了專門的部門，利用有效的營銷技術(shù)，以直接影響決策者[33]。因此，可以看到，除了通過專業(yè)性分析提供證據(jù)，智庫也越來越重視進(jìn)行政策倡議活動(dòng)。特別是，一些智庫對政治倡議的重視程度甚至高于其對政策研究的重視程度[34]。

　　5 結(jié)語

　　西方學(xué)術(shù)界最早對智庫的定義是“獨(dú)立的、非營利的政策研究機(jī)構(gòu)”，這個(gè)定義適合于傳統(tǒng)的智庫運(yùn)作模式——智庫是“獨(dú)立地進(jìn)行公共政策研究、分析和咨詢的機(jī)構(gòu)”，強(qiáng)調(diào)智庫必須不受國家、政黨、公司的利益干擾，具有一定的自主性。但是，在全球化的世界，跨國相互依賴加深，各種跨國性問題相互交叉，以及政策咨詢市場競爭更激烈，對智庫的政策參與能力提出了新的要求。突破傳統(tǒng)的智庫運(yùn)作模式，建立跨國智庫網(wǎng)絡(luò)是一種有效的行動(dòng)策略。進(jìn)一步而言，一個(gè)跨國智庫網(wǎng)絡(luò)還需要具備上述的4種能力中的一種或多種，從而使其能夠提供權(quán)威性的、創(chuàng)新性的政策知識(shí)或/和進(jìn)行政策倡議，才能影響全球治理的政策決策過程。具備這些能力是一個(gè)跨國智庫網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮政策影響力的必要條件。

　　但是，在實(shí)踐中，這些能力并不是輕而易舉就能獲得的。智庫的管理者一定要明白這一點(diǎn)：一個(gè)跨國智庫網(wǎng)絡(luò)要想具備知識(shí)轉(zhuǎn)換、知識(shí)整合與戰(zhàn)略思考、政策創(chuàng)新和政策倡議等能力，其管理者需要建立起并管理好龐大的跨國社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。比如，就知識(shí)轉(zhuǎn)換、知識(shí)整合與戰(zhàn)略思考的能力而言，如果不能組建起跨國性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)政策界和學(xué)術(shù)界的對話，就不能對一個(gè)跨國性問題進(jìn)行多層面的、多視角的研究。傳統(tǒng)的智庫運(yùn)作模式只注重把智庫的研究和政策建議向媒體、決策圈的單向傳遞，沒有重視政策分析界和決策界的雙向互動(dòng)。特別要強(qiáng)調(diào)的是，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)要促進(jìn)不同國家的政府決策者和非國家行為體（包括政策研究專家、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、第三部門組織）之間進(jìn)行開放的、自由的跨國對話，否則是不能進(jìn)行知識(shí)轉(zhuǎn)換、知識(shí)整合的。智庫的管理者要注重利用“二軌外交”等，通過靈活地吸收不同國家的學(xué)者、決策者加入，形成一個(gè)跨國對話網(wǎng)絡(luò)。而且，溝通和整合是長期的、持續(xù)的過程，不是短時(shí)間所能達(dá)到的。據(jù)筆者所知，2016年中國為G20峰會(huì)輪值主席國，在中國政府的指派下，中國的一些知名智庫積極組織并參與“二十國智庫”的研討活動(dòng)，但是2016年G20峰會(huì)結(jié)束后，中國的一些智庫不再重視參與“二十國智庫”的活動(dòng)。如果不能持續(xù)性地就某個(gè)問題進(jìn)行研討，中國的智庫就很難把中國的政策聲音和國外的政策訴求進(jìn)行整合，并提出各方都滿意的政策提案。

　　從組織形式、成員構(gòu)成來分，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)可以分為不同的種類?？傮w而言，可分為3個(gè)種類。第一種是跨國智庫，即一個(gè)智庫在不同國家設(shè)立多個(gè)分支研究機(jī)構(gòu)，這樣的智庫有時(shí)可以稱為“全球智庫”，如國際危機(jī)集團(tuán)、卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)，或者“地區(qū)智庫”，如歐洲外交關(guān)系理事會(huì)。一個(gè)智庫在海外建立分支機(jī)構(gòu)，它就能夠招聘當(dāng)?shù)氐难芯糠治鋈藛T，從而能夠收集珍貴的地方信息和積累從不同的分析視角看待問題的能力。比如，清華-卡內(nèi)基全球政策研究中心（the Carnegie–Tsinghua Center forGlobal Policy）的研究人員一半是中國人，另一半則是來自歐美的學(xué)者和研究人員。這種人員結(jié)構(gòu)有助于智庫人員相互學(xué)習(xí)，增進(jìn)理解。第二種是分布在不同國家的多個(gè)智庫或/和研究機(jī)構(gòu)通過一個(gè)具體的政策研究項(xiàng)目把彼此聯(lián)合起來，以提高某個(gè)政策領(lǐng)域的政策分析能力和解決政策難題的能力。比如在歐盟層面，這樣的項(xiàng)目有1974年建立的“泛歐政策研究網(wǎng)絡(luò)”（theTrans-European Policy Studies Network）和20世紀(jì)90年代建立的“歐盟政策研究機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”（European PolicyInstitutes Network）。第一種和第二種本質(zhì)上都是跨國性政策研究網(wǎng)絡(luò)或跨國知識(shí)網(wǎng)絡(luò)。第三種跨國智庫網(wǎng)絡(luò)是智庫發(fā)起、推動(dòng)建立并管理的，包括一個(gè)或多個(gè)智庫以及其他相關(guān)的政策參與方共同參與的跨國政策網(wǎng)絡(luò)。這類跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的主要功能是搭建一個(gè)政策平臺(tái)，幫助具有不同利益訴求的政策參與主體之間實(shí)現(xiàn)交流、協(xié)調(diào)和共同理解，他們在相互討論中形成共識(shí)，從而增加生產(chǎn)出來的政策知識(shí)之合理性、權(quán)威性。與此同時(shí)，因?yàn)橹R(shí)與社會(huì)力量相結(jié)合，進(jìn)行共同的政策倡議，能夠產(chǎn)生更大的政策影響。智庫要想更大地發(fā)揮政策影響力，不僅要依靠專業(yè)分析技能、專業(yè)知識(shí)的積累，還需要通過主動(dòng)建立包括眾多重要的政策參與者的政策網(wǎng)絡(luò)，讓他們能夠相互商議和辯論，這是很重要的。所以，這種類型的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)不僅是政策知識(shí)網(wǎng)絡(luò)，還是政策倡議網(wǎng)絡(luò)，吸納相關(guān)的政策決策參與者，比如政策決策者、社會(huì)活動(dòng)家、企業(yè)家、利益集團(tuán)代表、產(chǎn)業(yè)界的領(lǐng)袖等，建立起了一種正式或非正式的跨國性政策網(wǎng)絡(luò)。

　　不同類型的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)具有不同的政策參與能力。比如，那些只由智庫、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)組成的單純注重政策研究的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)的政策倡議能力就不強(qiáng)。但是，比較而言，單純注重政策研究的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在參與全球治理的過程中，也有自己的優(yōu)勢。因?yàn)樗粫?huì)受到?jīng)Q策者、利益集團(tuán)的干擾，獨(dú)立性更強(qiáng)，而且其運(yùn)作成本要低很多。智庫的領(lǐng)導(dǎo)者對此也要有所了解，根據(jù)不同的政策問題和情景采取靈活的策略。由于篇幅的限制，本文沒有提供更多的案例來展開討論。未來的研究將會(huì)通過深度的案例研究、跨案例比較，對不同類型的跨國智庫網(wǎng)絡(luò)在不同的跨國政策領(lǐng)域的政策參與能力進(jìn)行研究。

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　　作者安德萬

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