優(yōu)化營商環(huán)境的有效路徑研究

　　摘 要：面對我國當前新發(fā)展階段和新發(fā)展格局，如何更好地為促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制提供強大的動力保障，轉(zhuǎn)變政府職能、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，既是需要引起各級政府重視的問題，也是值得理論界深入研究的重要課題?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。本文在分析當前優(yōu)化營商環(huán)境存在的問題和原因的基礎(chǔ)上，提出了營造一流營商環(huán)境的對策建議，以期為促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。

　　關(guān) 鍵 詞：優(yōu)化營商環(huán)境；政務(wù)環(huán)境；平等競爭；開放包容；高質(zhì)量發(fā)展

　　一、新發(fā)展階段急需優(yōu)良的營商環(huán)境

　　營商環(huán)境是指企業(yè)從開辦、生產(chǎn)經(jīng)營、發(fā)展提升、退出等過程中各個環(huán)節(jié)影響因素的總和。整個過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境主要來自政府的政策、人文以及法律等有關(guān)外部要素和條件。營商環(huán)境的優(yōu)劣對一個地區(qū)的招商引資效果有著直接的影響，對外而言，環(huán)境越好，吸引力越大，反之則排斥力越大；對內(nèi)而言，其會顯示在一個地區(qū)企業(yè)發(fā)展經(jīng)營現(xiàn)狀上并傳導至整個社會的多個方面，最終體現(xiàn)在政府稅收、經(jīng)濟發(fā)展等多個維度。

　　營商環(huán)境不僅體現(xiàn)政府在政務(wù)服務(wù)、法治建設(shè)等硬能力上，也體現(xiàn)在市場發(fā)展規(guī)劃、社會環(huán)境治理等軟實力上，從某種程度上講，營商環(huán)境也是一種生產(chǎn)力。當前，企業(yè)和人員的流動成本越來越低，自由度越來越高。一個地區(qū)要吸引更多高質(zhì)量的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)，必須提供優(yōu)惠的政策和便利的服務(wù)。哪里的環(huán)境更能滿足新動能的需要，哪里就能成為新動能涌入的目的地。因此，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。

　　2020年5月14日，習近平同志在主持召開中共中央政治局常務(wù)委員會會議時強調(diào)指出：“要在做好常態(tài)化疫情防控的前提下，繼續(xù)圍繞重點產(chǎn)業(yè)鏈、龍頭企業(yè)、重大投資項目，打通堵點、連接斷點，加強要素保障，促進上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同復工達產(chǎn)。要加快推動各類商場、市場和生活服務(wù)業(yè)恢復到正常水平，暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場循環(huán)、經(jīng)濟社會循環(huán)。要加強國際協(xié)調(diào)合作，共同維護國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。”［1］在做好常態(tài)化疫情防控過程中，優(yōu)化營商環(huán)境和關(guān)注市場主體需求的導向為企業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中不確定的風險提供了有力保障。需要注意的是，這種導向依賴于政策的穩(wěn)步落實，但從長期看還需要結(jié)合實際情況，持續(xù)調(diào)整和推出新的扶持政策，以鞏固現(xiàn)有成效，幫助企業(yè)恢復到原有的生產(chǎn)力水平。以優(yōu)化營商環(huán)境的確定性對沖經(jīng)濟發(fā)展的不確定風險，無疑給市場注入了信心。2020年8月24日，習近平同志在主持召開經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷r發(fā)表的重要講話指出：“要以暢通國民經(jīng)濟循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇。”［2］面對新發(fā)展階段、新發(fā)展格局以及新任務(wù)新問題，加快促進國際國內(nèi)雙循環(huán)，迫切需要高質(zhì)量的營商環(huán)境。也就是說，優(yōu)化營商環(huán)境，既是立足當下也是放眼長遠，旨在打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，提振企業(yè)信心，增強企業(yè)韌性，聚合企業(yè)自組織力，激發(fā)企業(yè)動力，以科學有效地推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

　　二、頂層設(shè)計及政策組合拳為優(yōu)化營商環(huán)境奠定了良好基礎(chǔ)

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把優(yōu)化營商環(huán)境工作擺在了更加突出的位置。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建設(shè)法治化營商環(huán)境”。2017年7月17日，習近平同志在主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十六次會議時強調(diào)指出：“要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。”［3］習近平同志在2018年、2019年連續(xù)兩屆進博會上的講話都強調(diào)“要營造國際一流營商環(huán)境”。2019年5月22日，習近平在主持召開推動中部地區(qū)崛起工作座談會時強調(diào)指出：“中部地區(qū)崛起勢頭正勁，中部地區(qū)發(fā)展大有可為。”做好中部地區(qū)崛起工作要“對標國際一流水平，營造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境，緩解民營企業(yè)和中小微企業(yè)融資難題。”［4］黨的十九屆四中全會也把優(yōu)化營商環(huán)境作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。近兩年，李克強總理在政府工作報告中和國務(wù)院常務(wù)會議上都要求把持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境作為各級政府的一項重要任務(wù)。2019年6月25日，李克強總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話中就營商環(huán)境的有關(guān)問題進行了詳細部署。2019年10月8日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）于2020年1月1日起施行。

　　2020年2月23日，習近平同志在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上再次強調(diào)了營商環(huán)境的重要性：繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，增強外商長期投資經(jīng)營的信心。［5］2020年4月27日，習近平同志主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議時強調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境”。［6］2020年5月17日，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》指出：努力營造良好營商環(huán)境。深化“放管服”改革，加快建設(shè)服務(wù)型政府。加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，持續(xù)深入開展不正當競爭行為治理，形成優(yōu)化營商環(huán)境長效機制。［7］2020年5月18日，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》對優(yōu)化營商環(huán)境提出了新的要求：以一流營商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)。落實《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，完善營商環(huán)境評價體系，適時在全國范圍開展營商環(huán)境評價，加快打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。［8］2020年5月22日，李克強總理在政府工作報告中強調(diào)的重要任務(wù)之一就是“以公正監(jiān)管維護公平競爭，持續(xù)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。”［9］

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，自2017年以來，黨中央、國務(wù)院以及各部委出臺優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)政策文件超過200份，涵蓋優(yōu)化營商環(huán)境的方方面面。各地結(jié)合工作實際也制定出臺了一大批政策文件，多地還出臺了專門針對優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)。一系列政策文件的出臺顯示出我國持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的決心和力度，使我國優(yōu)化營商環(huán)境不斷邁上新臺階?！稐l例》的出臺實施標志著我國優(yōu)化營商環(huán)境工作正式進入法治化、規(guī)范化軌道。

　　三、當前優(yōu)化營商環(huán)境存在的問題和原因分析

　　優(yōu)化營商環(huán)境是一場刀刃向內(nèi)的自我革命。近兩年來，全國各地、各部門都把優(yōu)化營商環(huán)境作為事關(guān)發(fā)展全局的大事來抓，以深化“放管服”改革為抓手，聚焦企業(yè)關(guān)切的難點痛點堵點，使優(yōu)化營商環(huán)境取得了明顯成效。2019年10月24日，世界銀行發(fā)布《2020年營商環(huán)境報告》，中國營商環(huán)境排名由46位上升到31位。［10］世界銀行指出，由于“大力推進改革議程”，中國連續(xù)兩年躋身全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體。盡管當前我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得了一定的成績，但現(xiàn)實中還存在一些問題。

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　?、币恍徟鷻?quán)下放仍不到位?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。關(guān)于營商環(huán)境，政府從財稅、金融、物資保障等方面出臺了多項優(yōu)惠政策，以助力企業(yè)渡過難關(guān)，但也有企業(yè)反映，有些優(yōu)惠政策在申報時需提供多項證明材料，流程比較繁瑣，讓獲得感“打了折扣”。目前放權(quán)過程中仍存在無效行政審批事項多，“該放的沒放、明放暗不放、放虛不放實”等問題。按照簡政放權(quán)的要求，有些審批權(quán)應(yīng)交給社會，但有的部門卻為了小集體的利益將權(quán)力轉(zhuǎn)移給內(nèi)部關(guān)聯(lián)性強的中介；有些部門放權(quán)搞變通，將一些審批事項拆分后人為增加新的審批要求；有些需要多部門協(xié)同的事項卻各自為政，導致企業(yè)不僅沒有享受到便利，反而為其帶來了新的困擾，浪費了更多時間，嚴重降低了審批效率。

　?、惨恍徟?ldquo;跑一次”難以完成。當前，一些行政審批存在部門梗阻、權(quán)力重疊、多頭審批、事項并行等問題。有些涉企審批項目特別是投資項目的審批往往跨部門，法定依據(jù)多，審批鏈條長，特別是前置審批設(shè)置較多，審批和評估一環(huán)套一環(huán)，中間只要一環(huán)受到影響，就會導致整個流程無法推進。有的地方負責審批事項的部門還未進駐大廳，有的雖然已進駐大廳，但部分審批事項不能在大廳辦理，還要求企業(yè)和群眾到局（委）提交材料。部分審批事項線上線下不融合，不能做到網(wǎng)上審批替代紙質(zhì)材料審批，仍需要線上和線下兩套材料。這與“放管服”改革要求的“一站式服務(wù)”“一窗受理”要求還存在較大差距。

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　?、彼枷胗^念滯后。思想是行動的先導。一些地區(qū)和部門對優(yōu)化營商環(huán)境的重要性和緊迫感認識不足，缺乏主動意識，不能充分認識持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境對經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)發(fā)展、全面推動新一輪改革開放以及深化國家行政體制改革的重大意義。一些干部仍關(guān)注權(quán)力、管理，“官本位”思想嚴重，缺乏務(wù)實、服務(wù)和為民謀福利的公仆意識，開展工作因循守舊，擔當意識不強，不敢大膽創(chuàng)新工作方式方法。隨著黨和國家反腐敗工作以及行政改革的深入推進，有些職能機構(gòu)、班子成員和一線工作人員不適應(yīng)新形勢，缺乏工作的主動性和積極性，不作為現(xiàn)象比較突出，怕?lián)熑?、怕冒風險、不愿作為，“不拿好處也不辦事”“只要不出事、寧愿不做事”。

　?、哺母镉|動了原有利益格局。任何一次改革都會觸動原有利益格局，優(yōu)化營商環(huán)境也不例外。簡政放權(quán)是優(yōu)化營商環(huán)境的必要舉措，本質(zhì)是規(guī)范理順政府與市場的關(guān)系，是刀刃向內(nèi)的改革，這也必然會減少一些政府管理部門的權(quán)力干預(yù)機會，損害一部分機構(gòu)和人員的利益。簡政放權(quán)讓監(jiān)管部門原本龐大的利益變小了，卻增加了監(jiān)管責任，增加了領(lǐng)導干部和一線工作人員的工作難度，這些都有可能讓習慣了原本重利益、輕責任的監(jiān)管部門產(chǎn)生畏難情緒，進而出現(xiàn)各種變著方法繞開簡政放權(quán)要求的小動作，不但沒有取得放權(quán)的效果，反而演變出更多的審批潛規(guī)則。

　　四、營造一流營商環(huán)境的對策建議

　　李克強總理多次強調(diào)：解放一個地區(qū)的生產(chǎn)力和提升區(qū)域競爭力離不開優(yōu)化營商環(huán)境。推動高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放，就必須大力營造充滿活力、富有效率、更加符合法治精神、國際化效率和充滿便捷性的營商環(huán)境。進一步優(yōu)化營商環(huán)境，深化改革仍在路上。2019年中央經(jīng)濟工作會議提出，要依靠改革優(yōu)化營商環(huán)境，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。“進一步精簡審批”“進一步降低市場準入門檻”“進一步清理政府部門下屬單位、商業(yè)銀行、行業(yè)協(xié)會商會、中介機構(gòu)等涉企收費”“進一步促進公平競爭”“進一步提升政務(wù)服務(wù)水平”五個“進一步”為深化改革、優(yōu)化營商環(huán)境指明了方向。

　　（一）營造高效透明的政務(wù)環(huán)境

　　優(yōu)化營商環(huán)境的效果已經(jīng)在各地逐漸凸顯，如政商關(guān)系變得簡單規(guī)范，企業(yè)和政府的運行成本降低，對企業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展都產(chǎn)生了積極的推動作用，提升了整個社會的運行效率等。大量業(yè)務(wù)實現(xiàn)了網(wǎng)上申報、集中審批，做到辦理業(yè)務(wù)不需要見面，辦理周期大幅度壓縮，為企業(yè)和政府節(jié)約了寶貴的溝通成本，真正讓群眾感覺到辦事簡單快捷，同時也提升了政府工作人員的服務(wù)意識，激勵各部門工作人員擔當作為，形成了互相協(xié)調(diào)的工作機制。

　　中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》強調(diào)：要積極“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，深入開展‘互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)’”，［11］加快推進全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)。建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化并非一朝一夕，首先，應(yīng)不斷創(chuàng)新和優(yōu)化辦事流程，精簡不必要的程序，對于需要多個部門共同審批的業(yè)務(wù)實現(xiàn)聯(lián)合共享審批；其次，建立民意反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，做到為民服務(wù)，為社會發(fā)展服務(wù)。各地各部門既要運用新技術(shù)、新思維推動改革，更要有刀刃向內(nèi)的勇氣，統(tǒng)籌規(guī)劃項目、集中管控數(shù)據(jù)、一體搭建平臺、重點保障資金。從企業(yè)和群眾的需要出發(fā)，進一步優(yōu)化審批流程，以改革的“痛”換取企業(yè)和群眾辦事的便捷。著力增強網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力，充分發(fā)揮一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺的作用，做好“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”工作，把政府該管的事情管好，實現(xiàn)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、治理“一網(wǎng)通管”、數(shù)據(jù)“一網(wǎng)通享”。

　　⒈織好政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”。統(tǒng)籌電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)，拓展電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，提升網(wǎng)絡(luò)傳輸交互能力，完善網(wǎng)絡(luò)安全防護和管理手段。加快整合部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)，按照“整合是原則、孤網(wǎng)是例外”的要求，提高電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)集約化管理程度。探索基于5G、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)接入方式，為政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管、協(xié)同辦公等提供全方位高效率基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)支撐。

　?、沧龃笳?wù)服務(wù)“一朵云”。推動各級各類政務(wù)信息系統(tǒng)遷移上云，建立云資源服務(wù)目錄動態(tài)調(diào)整機制，提升云計算、云存儲、云管控、云安全等云服務(wù)能力。加強云資源使用監(jiān)管，增強安全風險防控能力，充分運用密碼技術(shù)產(chǎn)品，構(gòu)建密碼保障體系。

　?。ǘI造平等競爭的市場環(huán)境

　　公平的市場環(huán)境是吸引資本、繁榮市場的基礎(chǔ)條件，為此，應(yīng)強化權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等理念，消除各種市場壁壘，推動資源要素自由、便利、高效流動，讓市場活力、創(chuàng)新推力、發(fā)展動力更加強勁。

　　⒈放寬市場準入權(quán)限。嚴格落實“非限即可”“非禁即入”原則，用負面清單制度明確政府對市場管理的范圍和權(quán)限，增強市場自主性和活力。全面推廣“證照分離”模式，能取消的審批一律不審，能備案的一律備而不審，能壓縮的審批一律壓縮，實現(xiàn)“照后減證”，進一步解決企業(yè)“準入不準營”問題。對民營企業(yè)一視同仁，全面清理各種不合理限制和隱性壁壘，保障各類市場主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭。

　?、仓涡庞皿w系根基。信用是市場經(jīng)濟的“基石”。社會上各種證明甚至是假證明魚龍混雜，原因之一在于社會信用體系不健全。為此，應(yīng)盡快完善社會信用配套制度體系，各監(jiān)管部門抓緊研究制定本領(lǐng)域的實施細則，各地市盡快研究制定本市有關(guān)法規(guī)制度。擴大聯(lián)合獎懲系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，在公共資源交易、政務(wù)服務(wù)等重點領(lǐng)域率先實行“逢辦必查、逢審必查”。探索建立信用分類評級制度，對誠實守信者開設(shè)簡化程序等審批綠色通道，建立信用主體“黑名單”制度，審慎補充和更新名單，對進入名單的一律從嚴管理，讓守信者受益、失信者寸步難行。

　　【參考文獻】

　　［1］中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 分析國內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟形勢研究部署統(tǒng)籌抓好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展重點工作 中共中央總書記習近平主持會議 ［EB／OL］．新華網(wǎng)

　?。?］習近平．著眼長遠把握大勢開門問策集思廣益 研究新情況作出新規(guī)劃［N］．人民日報，2020－08－25（01）．

　　作者董立人1，馬國棟2

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