基于核心法律文本的粵港澳規(guī)劃法規(guī)體系研究

　　摘要:粵港澳地區(qū)是我國獨(dú)特的“一國兩制三法系”的區(qū)域，并由此形成了各具特色的規(guī)劃法規(guī)體系。為進(jìn)一步探索粵港澳地區(qū)未來如何開展規(guī)劃法規(guī)制度上的矛盾協(xié)調(diào)、借鑒交流與創(chuàng)新，通過充分搜集廣東、香港、澳門的規(guī)劃核心法律文本，在系統(tǒng)完整的梳理三地現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)的立法背景、規(guī)劃法規(guī)的內(nèi)容安排與運(yùn)行特征后，發(fā)現(xiàn)三地規(guī)劃法規(guī)體系均呈現(xiàn)出與本土制度環(huán)境相匹配的漸進(jìn)式變遷過程。當(dāng)前治理體系現(xiàn)代化的改革語境中，三地規(guī)劃法規(guī)制度協(xié)調(diào)和融合所創(chuàng)造的良好法治環(huán)境將有利于促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展，三地應(yīng)立足各自制度環(huán)境，漸進(jìn)式地形成既適應(yīng)本土情況又符合國際慣例的規(guī)劃法規(guī)制度。

　　關(guān)鍵詞:規(guī)劃法規(guī)體系；粵港澳；漸進(jìn)式；制度創(chuàng)新；國土空間規(guī)劃

　　劃法規(guī)體系是規(guī)劃體系的核心，為規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系提供法定依據(jù)和基本程序。自1990年代廣東由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡和港澳兩地相繼回歸以來，粵港澳三地不同的歷史基礎(chǔ)和賦予的不同地方權(quán)限決定了其法規(guī)體系演變的差異。廣東是內(nèi)地典型的省級行政單元，依據(jù)《立法法》擁有地方立法的權(quán)限，在治理權(quán)力下放過程中采取立法方式制定了多個在國內(nèi)具有開創(chuàng)性意義的規(guī)劃條例，不斷推進(jìn)地方規(guī)劃法制化進(jìn)程。香港、澳門特別行政區(qū)依據(jù)《基本法》享有行政管理、立法、獨(dú)立司法和終審的高度自治權(quán)，但兩地因分別受英國和葡萄牙兩個不同宗主國的法律、政治制度和文化等影響，其規(guī)劃法規(guī)制度理念、淵源及內(nèi)容上也有差異。在當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃領(lǐng)域新法未出的情況下，將粵港澳三地規(guī)劃法規(guī)體系的形成放置歷史的長河，通過分析各自的規(guī)劃核心法律文本的形成及其演變過程、特征，有利于為我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建時期粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的城市開展規(guī)劃合作、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接、制度創(chuàng)新實(shí)踐等提供實(shí)證性啟示與思路。

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　　1廣東：先行先試的規(guī)劃法規(guī)體系構(gòu)建實(shí)踐

　　我國以1990年實(shí)施的《城市規(guī)劃法》為標(biāo)志正式建立規(guī)劃制度，表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的多級地方政府配合的、整體性的發(fā)展規(guī)劃體系[1]；但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)展的差異也使得各地區(qū)的規(guī)劃制度各有差別[2]，尤其是近30年廣東省持續(xù)領(lǐng)先全國的高速經(jīng)濟(jì)增長與快速城鎮(zhèn)化歷程加速了對規(guī)劃工作規(guī)范化和法制化的需求。

　　2香港：深層次的規(guī)劃法規(guī)傳統(tǒng)繼受、修訂及完善

　　香港的法律制度發(fā)達(dá)且深受英國普通法系的影響，根據(jù)香港電子法例（HKeL）顯示，自1843年香港設(shè)置司法局以來，制定通過的成文法《條例》及其附屬法規(guī)達(dá)1182章，城市規(guī)劃法制網(wǎng)絡(luò)覆蓋面較廣。

　　2.1開發(fā)管制以香港法例為框架

　　香港現(xiàn)代意義上的法定開發(fā)管制源自英國，主要法律依據(jù)為香港法例中的《城市規(guī)劃條例》、《建筑物條例》及其附屬規(guī)例，以及《建筑物管理?xiàng)l例》、《古物及古跡條例》、《郊野公園條例》、《海岸公園條例》、《前濱及海床（填海）條例》、《土地排水條例》、《道路（工程、使用及補(bǔ)償）條例》、空氣污染管制條例》、《環(huán)境影響評估條例》等填海、排水、道路工程、環(huán)境方面的法規(guī)[4]（表2）。

　　2.2《城市規(guī)劃條例》動態(tài)修訂完善

　　《城市規(guī)劃條例》及其修正案是香港規(guī)劃法規(guī)體系的核心。該條例由港英當(dāng)局于1939年首次頒布，并形成1974年、1988年、1991年、1996年、1998年、2000年、2014年等多個修訂版本。各版本條例保持原條例結(jié)構(gòu)上的完整性和獨(dú)立性，內(nèi)容上體現(xiàn)了深層的傳統(tǒng)繼受、修改及補(bǔ)充完善，且對于各條文的增補(bǔ)、修訂、代替等情況進(jìn)行清晰的標(biāo)注，以便查詢查證。如“1A.釋義”中對“上訴委員會”標(biāo)注了“由1991年第101號第2條增補(bǔ)”，“5.草圖的展示”中歷次修訂均予以標(biāo)注，“由1956年第26號第2條修訂；由1969年第59號第3條修訂；由1988年第2號第4條修訂；由2004年第25號第6條修訂”；而較近的一次修訂顯示為2017年，如針對“21.違例發(fā)展的罪行”條文的增補(bǔ)。

　　3澳門：充分尊重歷史制度情景的規(guī)劃法規(guī)變遷

　　澳門長達(dá)4個世紀(jì)的葡人殖民管治，使其城市規(guī)劃制度長期保持著以建筑管制為主、文化多元和穩(wěn)定延續(xù)的特征。2013年8月，澳門《城市規(guī)劃法》獲立法會通過，成為其城市規(guī)劃制度變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。澳門城市規(guī)劃立法工作的起步及進(jìn)展雖然不如香港與廣東，但富有特色和先進(jìn)之處，表現(xiàn)為能把強(qiáng)調(diào)社會正義、協(xié)調(diào)多元利益、謀求公共利益的同時保障私人權(quán)利等先進(jìn)的法制思想和現(xiàn)實(shí)本土制度環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來。

　　3.1立法前已形成獨(dú)特的開發(fā)控制制度

　　澳門以1963年澳葡政府頒布的《都市建筑總章程》為城市規(guī)劃管理的法律依據(jù)，并圍繞建筑管制衍生出《建筑、景色及文化財產(chǎn)的保護(hù)》、《建筑安全與衛(wèi)生章程》等開發(fā)控制規(guī)則，形成以“街道準(zhǔn)線圖”作為對各土地用途、體量等有關(guān)發(fā)展條件有所規(guī)范的規(guī)劃許可工具[7]，以及以訓(xùn)令、行政長官批示等行政指引的方式加強(qiáng)對歷史城區(qū)、填海區(qū)等特別地區(qū)的規(guī)劃管理[8]，保障了城市比較穩(wěn)定有序的發(fā)展。由于相關(guān)法規(guī)局限于涉及土地與建筑樓宇管理的微觀層面[9]，且條文過于分散、行政人員管理和社會查詢困難等問題，難以適應(yīng)城市面向未來的可持續(xù)發(fā)展、多元化利益訴求、規(guī)劃制度化及透明化等需求。

　　3.2立法后構(gòu)建起獨(dú)立的城市規(guī)劃制度

　　澳門《城市規(guī)劃法》首次明確城市規(guī)劃的法律地位。該法確立了“總體規(guī)劃”、“詳細(xì)規(guī)劃”兩層次法定規(guī)劃類型，以解決其長期缺乏宏觀層面對城市空間資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排的問題；確立了城市規(guī)劃委員會、土地工務(wù)運(yùn)輸局的規(guī)劃職能及事權(quán)；引入并規(guī)范化城市規(guī)劃的編制、修編、檢討、中止等程序制度；并建立公開旁聽、利益回避、判定規(guī)劃無效、違法處罰、私人利益受損保障等一系列規(guī)劃制度[10]。此外，規(guī)劃法與同年施行的《土地法》和《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》進(jìn)行了條文內(nèi)容上的銜接（表3）。

　　4促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的規(guī)劃法規(guī)體系發(fā)展建議

　　建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是貫徹和豐富我國“一國兩制”實(shí)踐的重大安排，也是對外開放和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要舉措，法律制度的協(xié)調(diào)和融合所創(chuàng)造的良好法治環(huán)境是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)合作發(fā)展的重要保障之一。由于粵港澳三地欠缺直接可通用的規(guī)劃法律規(guī)制工具及合作路徑，隨著合作的深入推進(jìn)，規(guī)劃法規(guī)制度的差異難免會觸及摩擦與沖突，進(jìn)而制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，如何應(yīng)對這一問題極具緊迫現(xiàn)實(shí)意義。

　　結(jié)語

　　圍繞著推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國空間規(guī)劃領(lǐng)域正開展著具有廣泛和深遠(yuǎn)意義的改革，亟待地方開展豐富的研究及實(shí)踐，支撐法規(guī)體系及制度的設(shè)計(jì)和完善。粵港澳大灣區(qū)是我國參與國際一流灣區(qū)競爭的地區(qū)，三地規(guī)劃法規(guī)體系在“一國兩制三法系”的制度背景下呈現(xiàn)出通過迭代、漸進(jìn)方式形成的變遷過程。鑒于此，大灣區(qū)如何立足各自制度環(huán)境漸進(jìn)式地建立既適應(yīng)本土情況又符合國際慣例的規(guī)劃法規(guī)制度，促進(jìn)形成開放性、交互性的合作發(fā)展環(huán)境是時代發(fā)展需求。文中有關(guān)粵港澳三地規(guī)劃法規(guī)體系協(xié)調(diào)、交流借鑒的內(nèi)容探討，僅為一家之言，希望能引起對三地規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)方面更為廣泛的關(guān)注和討論，共同推進(jìn)三地制度層面更為深入的合作發(fā)展研究。

　　參考文獻(xiàn)

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　　龔蔚霞1，周劍云2

《基于核心法律文本的粵港澳規(guī)劃法規(guī)體系研究》

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