現(xiàn)代遠程教育政策發(fā)展脈絡(luò)及問題分析

　　【摘要】現(xiàn)代遠程教育的發(fā)展離不開政策的指引。自1999年我國開展現(xiàn)代遠程教育試點工程以來，網(wǎng)絡(luò)教育成為高等學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域起步最晚但發(fā)展速度最快的辦學(xué)形式。各試點高校在資源建設(shè)、信息化建設(shè)等方面進行了積極的實踐和探索，積累了有益的經(jīng)驗，同時也暴露出一些不容忽視的問題。造成這一現(xiàn)象的原因之一就是政策不健全。本研究采用內(nèi)容分析方法，對1999年至2020年間41份現(xiàn)代遠程教育政策文本進行梳理，分析現(xiàn)代遠程教育政策的發(fā)展階段以及每個階段政策的重點和導(dǎo)向。本文基于以上分析，獲得了現(xiàn)代遠程教育政策發(fā)展階段的劃分與各階段特征，歸納了其中存在的問題，嘗試提出了完善繼續(xù)教育政策體系的建議，希望為我國新時代繼續(xù)教育制度體系完善提供參考和依據(jù)。

　　【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代遠程教育試點工程；現(xiàn)代遠程教育政策；網(wǎng)絡(luò)教育；遠程教育；在線學(xué)習(xí)；內(nèi)容分析法；發(fā)展階段；政策類型；試點高校

　　一、引言

　　自1999年我國開展現(xiàn)代遠程教育試點工程以來，網(wǎng)絡(luò)教育成為高等學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域起步最晚但發(fā)展速度最快的辦學(xué)形式。2019年，我國網(wǎng)絡(luò)教育招生人數(shù)占高等學(xué)歷繼續(xù)教育招生總?cè)藬?shù)的23%（教育部，2020）。由此可見，網(wǎng)絡(luò)教育在推進我國高等教育大眾化、構(gòu)建終身教育體系過程中發(fā)揮了不可替代的作用。20年來，各試點高校在資源建設(shè)、信息化建設(shè)等方面進行了積極的實踐和探索，積累了有益的經(jīng)驗，同時也暴露出一些不容忽視的問題。其中最受社會關(guān)注也最為重要的是網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量水平與聲譽問題。網(wǎng)絡(luò)教育招生管理粗放、教學(xué)過程松散、教學(xué)過程及環(huán)節(jié)監(jiān)控不到位、出口把控不嚴(yán)等問題使得網(wǎng)絡(luò)教育社會聲譽嚴(yán)重受損，其學(xué)位和文憑的含金量飽受質(zhì)疑。質(zhì)量與規(guī)模不匹配嚴(yán)重制約了網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展。造成這一現(xiàn)象的原因很多，既有傳統(tǒng)教育質(zhì)量觀的局限，也有我國網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展時間較短、相關(guān)政策制度建設(shè)尚不健全的原因。貝爾和斯蒂芬（Bell&Stevenson,2006,p.9）曾指出，“如果沒有理解反映了教育機構(gòu)的多樣性和多層次性特征的政策，要理解在我們的教育機構(gòu)內(nèi)發(fā)生了什么是不可能的”。本研究嘗試對現(xiàn)代遠程教育試點工程啟動以來政府頒布的政策文本進行內(nèi)容分析，重點回答以下問題：層面共頒布多少項政策？從時間序列上可以梳理出怎樣的演變脈絡(luò)？不同階段政策的重點和導(dǎo)向是什么？本研究希望借此為新時代繼續(xù)教育政策制定提供參考和依據(jù)。

　　二、數(shù)據(jù)來源

　　本研究選取的現(xiàn)代遠程教育政策文本均為公開資料，主要來自各部委官網(wǎng)以及“北大法寶”“萬方法律數(shù)據(jù)庫”兩個權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫。為了增強政策文本選取的代表性和準(zhǔn)確性，本研究按照以下原則對政策本文進行篩選：一是以1999年“現(xiàn)代遠程教育工程”的啟動年份作為文件搜集的時間起點，以2020年作為文件搜集的時間終點；二是發(fā)文單位為機關(guān)；三是政策文件與現(xiàn)代遠程教育密切相關(guān)，是涉及現(xiàn)代遠程教育辦學(xué)的專項文件或包含現(xiàn)代遠程教育的綜合性文件；四是政策類型為法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知、條例等，可以直接體現(xiàn)對現(xiàn)代遠程教育發(fā)展的態(tài)度和措施?；谝陨显瓌t，共搜集到現(xiàn)代遠程教育相關(guān)政策文件41份，其中直接指向現(xiàn)代遠程教育的政策文件39份，綜合性文件2份。表1列舉了其中部分文件。

　　三、政策文件總體情況分析

　　（一）頒布部門和時間分布

　　我國教育部是現(xiàn)代遠程教育政策文件的主要頒布部門，共發(fā)文40份，占97.5%。另有1份是由我國發(fā)展和改革委員會、財政部聯(lián)合發(fā)文，是關(guān)于統(tǒng)考收費標(biāo)準(zhǔn)的文件?，F(xiàn)代遠程教育政策文件的頒布主要集中在2014年以前。其中，2001—2004年文件頒布數(shù)量持續(xù)增長，于2004年達到頂峰，這一年共頒布6份關(guān)于現(xiàn)代遠程教育的政策文件；2007年是第二個高峰，共頒布了5份文件；之后文件頒布的數(shù)量在緩慢波動中下降，2014年達到低谷（見圖1）。

　　（二）頒布類型和內(nèi)容分布

　　在41份現(xiàn)代遠程教育政策文件中，其標(biāo)題大致有“通知”“意見”“辦法”“計劃”“批復(fù)”5種。其中，“通知”類的政策文件最多，占73.2%，其次是意見類文件，占14.6%（見圖2）。

　　四、現(xiàn)代遠程教育政策發(fā)展階段

　　通過以上分析可知，現(xiàn)代遠程教育試點工程開展以來，教育部在宏觀調(diào)控方面不斷探索，制定、發(fā)布和實施了一系列政策文件。綜觀20年來政府頒布的關(guān)于現(xiàn)代遠程教育工程的相關(guān)文件，可以分為三個階段。

　　（一）啟動部署階段

　?。?999—2002年）這個階段是現(xiàn)代遠程教育的啟動階段，政策文件更多的是針對試點工作的相關(guān)指導(dǎo)文件。這個階段共頒布了6份文件，其中關(guān)于開展試點工作的指導(dǎo)意見有4份，關(guān)于校外學(xué)習(xí)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見有1份，加強管理提高質(zhì)量的文件有1份。這個階段的現(xiàn)代遠程教育政策具有以下特征：

　　1.政策重點是宏觀調(diào)控

　　試點初期，相關(guān)政策方面的重點是統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀設(shè)計。1999年教育部頒布了《關(guān)于啟動現(xiàn)代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》（教電〔1999〕1號）的通知，批準(zhǔn)清華大學(xué)等四所高校為現(xiàn)代遠程教育第一批試點院校，對試點工作的內(nèi)容、試點條件、試點政策以及對應(yīng)評估檢查的要求等進行了規(guī)定。2000年教育部出臺了《關(guān)于支持若干所高等學(xué)校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的幾點意見》（教高廳〔2000〕10號），從歸口管理方式、辦學(xué)形式、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)模式、師資隊伍建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)習(xí)制度和學(xué)位授予等方面對試點工作進行了指示。由此可見，試點初期政策主要是從宏觀層面統(tǒng)一指揮，對試點工作進行規(guī)劃，包括實施方案制定、運行機制建立等。相應(yīng)地，這個階段各種政策的使用也較為均衡，且使用次數(shù)均是20余年中的高峰。既通過強制型政策快速推動試點工作，也通過建設(shè)型政策促進試點機構(gòu)轉(zhuǎn)換辦學(xué)理念，加強管理體制、師資隊伍、網(wǎng)絡(luò)資源等建設(shè)。

　　2.提倡探索創(chuàng)新

　　通過對試點初期政策文件的解讀可以看出，此時教育部對于試點工作給予了很高的期待，并針對可探索的實踐創(chuàng)新領(lǐng)域給出了明確的指示，具體包括：①給予充分的辦學(xué)自主權(quán)。試點開始時，教育部給予試點高校極大的辦學(xué)自主權(quán)，允許學(xué)校自行規(guī)定網(wǎng)絡(luò)教育招生形式、入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和畢業(yè)證書形式，并且可以開設(shè)本?，F(xiàn)行本科專業(yè)目錄之外的專業(yè)。同時明確指出可根據(jù)學(xué)校的學(xué)歷學(xué)位授予權(quán)資格開設(shè)包括研究生、本科生以及高職高專等層次的學(xué)歷學(xué)位教育。②探索新的教學(xué)模式。期望試點高校充分利用信息技術(shù)，轉(zhuǎn)換教學(xué)理念，推動教學(xué)方法、教學(xué)模式創(chuàng)新。③明確網(wǎng)絡(luò)教育的雙重職能。相關(guān)政策文本中明確指出現(xiàn)代遠程教育要面向校內(nèi)校外服務(wù)的雙重職能，探索實現(xiàn)校內(nèi)之間以及校外之間的課程互選和學(xué)分互認(rèn)。④推動資源共享，明確提出不只是資源共享，還應(yīng)有服務(wù)共享，用共享的方式推動高等教育向農(nóng)村地區(qū)延伸。

　?。ǘ┮?guī)范管理探索階段

　　（2003—2013年）在這個階段，第一批現(xiàn)代遠程教育畢業(yè)生走向社會，同時試點高校也出現(xiàn)了一些亂象，導(dǎo)致社會對網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量關(guān)注度持續(xù)上升。教育部在對辦學(xué)亂象進行整治的同時，也印發(fā)了相關(guān)政策文件進一步規(guī)范辦學(xué)行為，并部署了網(wǎng)絡(luò)教育統(tǒng)考、年報年檢等工作。這個階段針對現(xiàn)代遠程教育政策呈現(xiàn)以下特點：

　　1.解決辦學(xué)中的問題成為政策的重心

　　試點工作開展以來，網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展迅猛，招生規(guī)模日益擴大，但部分高校網(wǎng)絡(luò)教育在實現(xiàn)規(guī)模大幅增長的同時，基礎(chǔ)條件建設(shè)、教學(xué)過程管理、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控并未落實到位。甚至有些高校為追求經(jīng)濟效益盲目擴大招生規(guī)模，但辦學(xué)條件相對不足，教學(xué)質(zhì)量失控，致使高校網(wǎng)絡(luò)教育的辦學(xué)質(zhì)量與品牌聲譽在社會上受到廣泛質(zhì)疑。針對這一現(xiàn)象，教育部于2003年和2004年緊急印發(fā)了4個文件，針對試點工作中已出現(xiàn)的問題進行整治和規(guī)范。尤其是針對違規(guī)招生問題，出臺了《教育部辦公廳關(guān)于嚴(yán)格現(xiàn)代遠程教育招生工作管理的緊急通知》（教電〔2003〕369號）和《現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（點）暫行管理辦法》（教高廳〔2003〕2號），進一步明確了現(xiàn)代遠程教育的招生對象是成人在職學(xué)生，并再次強調(diào)高校發(fā)揮主體責(zé)任，對校外學(xué)習(xí)中心的招生宣傳、注冊、教學(xué)過程支持以及辦學(xué)資質(zhì)等進行統(tǒng)一管理。同時，教育部還印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于對現(xiàn)代遠程教育試點學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展年報年檢工作的通知》（教高廳函〔2003〕1號）和《教育部辦公廳關(guān)于對現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生部分公共課實行全國統(tǒng)一考試的通知》（教高廳〔2004〕2號）。年報年檢制度從2004年持續(xù)到2013年，在引導(dǎo)遠程教育機構(gòu)注重辦學(xué)質(zhì)量、規(guī)范辦學(xué)行為方面發(fā)揮了重要作用。年報年檢制度開始實行后，教育部先后查處了幾所試點高校的網(wǎng)絡(luò)教育違規(guī)辦學(xué)行為，分別給予了全國停招或區(qū)域停招的處理。統(tǒng)考制度從2004年開始執(zhí)行至今，也起到了質(zhì)量把關(guān)的作用，學(xué)生的統(tǒng)考成績合格被作為教育部高等教育學(xué)歷證書電子注冊資格的條件之一。2006年和2007年教育部頒布《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強高校網(wǎng)絡(luò)教育規(guī)范管理的通知》（教高廳〔2006〕1號）和《教育部關(guān)于進一步加強部屬高等學(xué)校成人高等教育和繼續(xù)教育管理的通知》（教高〔2007〕9號），再次明確“網(wǎng)絡(luò)教育定位為非全日制教育”，強調(diào)試點高校的辦學(xué)主體責(zé)任，要求把網(wǎng)絡(luò)教育納入學(xué)校的總體發(fā)展規(guī)劃。但針對已經(jīng)存在的問題，這兩個文件并沒有新的舉措，仍然沿用試點初期的相關(guān)政策規(guī)定，包括招生管理、考試管理、學(xué)習(xí)中心管理、高校主體責(zé)任等方面的要求（李紅燕,等,2020）。

　　這個階段出臺的政策主要是起到“亡羊補牢”的作用。大部分文件是針對發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些不容忽視的問題頒布的。對應(yīng)政策的使用已從試點初期的多維發(fā)力轉(zhuǎn)向定向發(fā)力，強制型和引導(dǎo)型政策使用次數(shù)居高不下，而其他三種政策則很少使用。

　　2.以工作通知促進規(guī)范管理

　　這個階段共頒布了32份文件，其中25份是相關(guān)工作的通知，占81%，包括：以年報年檢工作為代表的、開展評估檢查的通知7份；關(guān)于統(tǒng)考工作的通知3份；關(guān)于招生工作的通知10份；其他通知5份。直接指向規(guī)范管理的文件只有4份。這個階段的政策主要是通過部署具體工作的方式規(guī)范試點高校的相關(guān)工作，并通過自查自報數(shù)據(jù)加強監(jiān)督管理。整體來看，這種方式的效果不甚理想。由于年報年檢制度的實施不夠徹底，缺乏監(jiān)察的環(huán)節(jié)，沒有向試點院校反饋年檢結(jié)果和改進意見，更沒有跟招生工作掛鉤，因此沒能夠真正實現(xiàn)試點院校質(zhì)量改進的循環(huán)。同時，年報年檢數(shù)據(jù)均沒有通過任何渠道公開，也沒有起到引導(dǎo)社會輿論、提高社會聲譽的目的。

　　整體而言，此階段政策文件主要是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏頂層設(shè)計。在質(zhì)量監(jiān)控方面缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，宏觀質(zhì)量監(jiān)控體系仍不完善，對質(zhì)量觀的認(rèn)識仍不統(tǒng)一，質(zhì)量文化尚未形成。

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