生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)研究
摘要:自20世紀(jì)80年代我國提出“生態(tài)農(nóng)業(yè)”至今,已經(jīng)取得了不少成績,促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制已成為全社會的共識.但是也要看到,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)仍然面臨著諸多制約因素,其中生態(tài)農(nóng)業(yè)基本法律制度的不健全、生態(tài)農(nóng)業(yè)配套法律制度的不完善恐怕是最大障礙.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè),需要借鑒發(fā)達(dá)國家生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),在構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)立法體系、健全生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理制度、完善生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)法律制度等方面下功夫,這將為我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障,同時(shí)也對加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會具有重要的推動(dòng)意義.
關(guān)鍵詞:生態(tài)農(nóng)業(yè);法治;法制;制度
黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)作出了戰(zhàn)略部署.2015年中央“一號文件”?關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見?要求全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理.可以說,促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制已成為全社會的共識.但是也要看到,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)仍然面臨著諸多制約因素,其中生態(tài)農(nóng)業(yè)基本法律制度的不健全、生態(tài)農(nóng)業(yè)配套法律制度的不完善恐怕是最大障礙.因此構(gòu)建科學(xué)合理的法律體系、完善生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)法律制度、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè),將為我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障,同時(shí)也對我國加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會具有重要的推動(dòng)意義.
一、我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法治發(fā)展現(xiàn)狀
(一)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度的發(fā)展沿革伴隨20世紀(jì)70年代以來生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程,我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法治的發(fā)展可分為四個(gè)階段:
第一階段是20世紀(jì)70年代至80年代初期的探索階段.這一階段我國開始出現(xiàn)并使用“生態(tài)農(nóng)業(yè)”概念,1979年?環(huán)境保護(hù)法?(試行)獲得通過,其中專門對農(nóng)業(yè)環(huán)保進(jìn)行了規(guī)定.1982年,國務(wù)院頒布?水土保持工作條例?.同年,第五屆全國人民代表大會通過的?憲法?第26條明確規(guī)定:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害.”1982年到1984年連續(xù)三年的中央“一號文件”都強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)要走“有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的道路”.這一階段國內(nèi)學(xué)者逐漸認(rèn)同和倡導(dǎo)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),政府也逐漸認(rèn)識到加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的重要性,在政策和法規(guī)層面日益予以重視,對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度逐步加大.
第二階段是20世紀(jì)80年代中期至90年代初期的基礎(chǔ)建設(shè)階段.這一階段生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的步伐與環(huán)保事業(yè)的發(fā)展密切相關(guān).1984年,國務(wù)院做出關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的決定,并于1985年發(fā)布了?關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見?.1986年、1989年先后通過的?土地管理法?和?環(huán)境保護(hù)法?對加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作出了明確規(guī)定.1991年,農(nóng)業(yè)部頒布了?“綠色食品”產(chǎn)品管理暫行辦法?.1992年,中辦、國辦專門發(fā)文指出:“推廣生態(tài)農(nóng)業(yè),切實(shí)加強(qiáng)生物多樣性的保護(hù).”(中辦發(fā)[1992]7號文).這一時(shí)期,我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的探索取得了很大成績,初步形成了以法律和行政法規(guī)為核心,部門規(guī)章為保障,相關(guān)政策文件為配套的具有中國特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)法治框架,有力促進(jìn)了各地生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展[1].
第三階段是20世紀(jì)90年代中期至90年代末的政策法規(guī)引導(dǎo)發(fā)展階段.這一時(shí)期,生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)更加注重法規(guī)和政策的規(guī)范引導(dǎo)作用.1993年通過的?農(nóng)業(yè)法?,對農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作了詳細(xì)的規(guī)定.1997年、1998年,國務(wù)院先后頒布了?農(nóng)藥管理?xiàng)l例?和?基本農(nóng)田保護(hù)條例?.這一階段,無論是?農(nóng)業(yè)法?的頒布,還是?農(nóng)藥管理?xiàng)l例?和?基本農(nóng)田保護(hù)條例?等行政法規(guī)的出臺,以及各部委規(guī)章政策的下發(fā),都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)和保護(hù)力度.生態(tài)農(nóng)業(yè)法制的發(fā)展,有力促進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的實(shí)踐,各地不同類型、不同級別的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)試點(diǎn)也達(dá)到3000多個(gè),生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)示范面積達(dá)到1億畝,約占全國耕地面積的7%,有力提高了農(nóng)民的收入,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效[2].
第四階段為21世紀(jì)以來的農(nóng)業(yè)法治推進(jìn)階段.這一時(shí)期,進(jìn)入世紀(jì)之交,中國加入WTO,農(nóng)業(yè)的國際化和開放性日益明顯.2001年國務(wù)院出臺了?關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作的意見?.2002年,新修訂的?農(nóng)業(yè)法?對發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境作了進(jìn)一步明確.2004年,修訂后的?固體廢物污染環(huán)境防治法?中把農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染問題納入進(jìn)來.2006年,?農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法?對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)地和標(biāo)識等進(jìn)行了明確規(guī)定.2008年,?環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法?對減量化、再利用和資源化、激勵(lì)措施等作了詳細(xì)要求.2015年,農(nóng)業(yè)部發(fā)布了?關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的意見?,對積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)立法、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法等作了明確規(guī)定.這一時(shí)期,生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)更加注重法律的權(quán)威,注重依靠法律法規(guī)的剛性去推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,無論是?農(nóng)業(yè)法?的修訂,還是?農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法?和?循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法?的出臺,都在不同層面強(qiáng)調(diào)加大生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的力度和步伐.
(二)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)取得的成效
一是立法體系初步形成.目前,我國已經(jīng)初步建立從作為國家根本大法的?憲法?,到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法?環(huán)境保護(hù)法?,再到作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本法的?農(nóng)業(yè)法?,以及?土地管理法??固體廢棄物污染環(huán)境保護(hù)法??大氣污染防治法??水污染防治法?等單項(xiàng)資源法和行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章等組成的農(nóng)業(yè)法律體系,并將發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的理念貫穿始終.
二是配套制度逐漸完善.我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的配套制度逐漸建立,并日益完善.比如,?農(nóng)業(yè)法?專門規(guī)定了生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化制度和生態(tài)農(nóng)業(yè)投入制度.在?環(huán)保法??土地管理法?以及?漁業(yè)法?等法律中已經(jīng)初步探索建立了環(huán)境評價(jià)制度、耕地保護(hù)制度以及自然資源的規(guī)劃制度等相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的配套制度.這些配套制度的建立,在生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的初始階段起到了重要作用,有力遏制了農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化,為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)奠定了重要的制度基礎(chǔ).
二、國外生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
美國、德國、日本、瑞典等發(fā)達(dá)國家生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展較為成熟,其先進(jìn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)背后是法制的有力支撐和保障.我們應(yīng)該積極借鑒發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成熟并行之有效的生態(tài)農(nóng)業(yè)法治理念、技術(shù)、模式、制度等,經(jīng)過細(xì)致的鑒別、梳理與整合,從而成為我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法制體系的有機(jī)組成部分.
(一)健全的生態(tài)農(nóng)業(yè)法制體系
美國、德國、日本、瑞典等發(fā)達(dá)國家經(jīng)過長期的實(shí)踐和努力,基本形成了以農(nóng)業(yè)基本法為基礎(chǔ)、生態(tài)農(nóng)業(yè)法為核心、生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)相配套的生態(tài)農(nóng)業(yè)法制體系,這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法制前提[7].美國是世界上農(nóng)業(yè)立法對農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)力度最大的國家,在生態(tài)農(nóng)業(yè)立法方面,1910年頒布的?殺蟲劑法?可以算作是最早體現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)保護(hù)的法律,規(guī)定了殺蟲劑等農(nóng)藥相當(dāng)程度上受聯(lián)邦政府管理[8]218.德國生態(tài)農(nóng)業(yè)法制的重要特征在于法律法規(guī)極其嚴(yán)格并不斷健全完善,2002年的?生態(tài)農(nóng)業(yè)法?對于生態(tài)農(nóng)業(yè)制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),把工業(yè)清潔生產(chǎn)模式與理念引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,對于德國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有里程碑意義[8]219.日本1999年頒布的?可持續(xù)農(nóng)業(yè)法?對于堆肥和其他有機(jī)質(zhì)使用、農(nóng)藥化肥減量控制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確規(guī)定,從而推進(jìn)與環(huán)境資源有機(jī)協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)[8]221.瑞典政府對于生態(tài)農(nóng)業(yè)立法十分重視,1999年專門出臺了?農(nóng)業(yè)環(huán)保法?,對于農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)環(huán)保規(guī)則以及環(huán)境共有權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定[9].這些國家推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的做法對于我國推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)具有重要啟迪意義.比如積極借鑒德國生態(tài)農(nóng)業(yè)法制的經(jīng)驗(yàn),及時(shí)制定一部生態(tài)農(nóng)業(yè)專門法律,對我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的總體目標(biāo)和發(fā)展模式等作出明確規(guī)定.再如借鑒美國生態(tài)農(nóng)業(yè)法制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),及時(shí)制定修改完善與生態(tài)農(nóng)業(yè)基本法相配套的相關(guān)實(shí)施細(xì)則與規(guī)章準(zhǔn)則,如水土保護(hù)條例、農(nóng)藥、化肥、重金屬殘留等方面的標(biāo)準(zhǔn),加快建立完整的生態(tài)農(nóng)業(yè)法制體系,實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng).
(二)政府對發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的高度重視
生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性和弱質(zhì)性決定了其發(fā)展離不開政府的高度重視與大力扶持.一方面,發(fā)達(dá)國家通過廣泛的財(cái)政補(bǔ)貼政策來支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展,比如美國先后通過了一系列的農(nóng)業(yè)貸款法案以支持農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)林水利設(shè)施、水土環(huán)境改良等方面的投資,為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供充足的資金支持,2002年出臺的?農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案?在1996年修訂?農(nóng)業(yè)法?撥付666億元農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上又另外新增了519億元農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,其中171億元專門用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保事業(yè),實(shí)施包括“儲備保護(hù)計(jì)劃”“濕地保護(hù)計(jì)劃”“農(nóng)業(yè)環(huán)境激勵(lì)計(jì)劃”等生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃[10].在生態(tài)農(nóng)業(yè)政策支撐上,通過實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、無息、低息貸款和稅收減免等方式,日本政府不斷加大生態(tài)農(nóng)業(yè)投入和補(bǔ)貼力度,同時(shí)通過持續(xù)性穩(wěn)定政府投資改善農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).另一方面,發(fā)達(dá)國家普遍采用生態(tài)補(bǔ)償政策,這對于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的促進(jìn)和保障作用.歐盟2003年通過的農(nóng)業(yè)政策改革方案,要求將政府發(fā)放的農(nóng)業(yè)補(bǔ)償與農(nóng)場主嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與質(zhì)量安全相掛鉤[11].生態(tài)補(bǔ)償政策在我國林業(yè)部門已經(jīng)開展試點(diǎn)并取得較好成效的基礎(chǔ)上,應(yīng)該全面引入生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,加大生態(tài)農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼力度.
三、加強(qiáng)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的思考與建議
(一)構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)立法體系
我國目前的生態(tài)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)和相關(guān)政策已經(jīng)不能滿足日益勃興的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展,進(jìn)一步建立完善生態(tài)農(nóng)業(yè)立法體系是當(dāng)務(wù)之急.我國應(yīng)適時(shí)制定出臺?生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法?并修改完善現(xiàn)有涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī),進(jìn)一步加強(qiáng)配套立法和地方立法.
?。保贫?生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法?大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展離不開法律的保駕護(hù)航.實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng),推進(jìn)農(nóng)業(yè)法治建設(shè),更是離不開農(nóng)業(yè)法律體系的構(gòu)建與完善.可以說,我國目前已經(jīng)具備制定?生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法?的條件.?生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法?作為我國規(guī)范和推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合性法律,應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則、公眾參與原則、權(quán)責(zé)利相一致原則等基本原則和價(jià)值取向,主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:一是生態(tài)農(nóng)業(yè)的涵義和范圍,對于生態(tài)農(nóng)業(yè)的概念和調(diào)整對象做出明確界定;二是生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本制度如管理體制、評價(jià)制度、檢測標(biāo)準(zhǔn)制度以及規(guī)劃制度等;三是生態(tài)農(nóng)業(yè)的保障措施,包括生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償制度、生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、生態(tài)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度、生態(tài)農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣制度等;四是生態(tài)農(nóng)業(yè)的相關(guān)法律責(zé)任.
2.完善生態(tài)農(nóng)業(yè)的配套立法除了制定專門的?生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法?之外,及時(shí)修改完善相關(guān)的配套法律也是推進(jìn)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的重要路徑.首先要注重加強(qiáng)現(xiàn)有生態(tài)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)之間的有機(jī)銜接和連貫,確保體系合理,消除重復(fù)、遺漏甚至沖突之處.比如,在污染防治法律體系當(dāng)中,我們現(xiàn)有的污染防治法包括防治大氣污染、海洋污染、水體污染等,但土壤污染防治基本上是空白[12],目前的?土壤污染防治法?正處于起草制定階段,希望可以盡快頒布出臺,從而充實(shí)完善我國的污染防治體系.其次在涉農(nóng)法律法規(guī)的制定或者修訂中,更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,可專門設(shè)單章予以規(guī)定和明確.比如,可以考慮修改我國的?農(nóng)業(yè)法?,在?農(nóng)業(yè)法?單設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)章節(jié),將轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè),作為立法修改的一大亮點(diǎn)和創(chuàng)新之處.
(二)健全生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理制度
徒法不足以自行,法律的生命和價(jià)值在于執(zhí)行.我國在立法層面已經(jīng)取得了豐富的成果,但在執(zhí)法層面,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生.“農(nóng)村法制多停留在立法層面,在執(zhí)法層面仍存在不少問題”[14].生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)順利推進(jìn),一個(gè)健全的生態(tài)農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理體制必不可少,包括一個(gè)明確的執(zhí)行主體、一個(gè)規(guī)范的執(zhí)行程序以及一個(gè)健全的監(jiān)督機(jī)制.
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《生態(tài)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)研究》
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