我國農(nóng)業(yè)補貼改革及其法律思考

　　摘要：農(nóng)業(yè)補貼對于保障一國的糧食安全與社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟和諧快速發(fā)展、改善農(nóng)村形象、提高農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量等多個方面都有非常重要的作用。本文以農(nóng)業(yè)補貼的改革思考為出發(fā)點，對我國農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀進行分析，歸納出我國農(nóng)業(yè)補貼存在的不足；以法律規(guī)制為重點，對照國外相對成熟的農(nóng)業(yè)補貼立法的經(jīng)歷、經(jīng)驗，提出在城鄉(xiāng)一體化背景下改革農(nóng)業(yè)補貼、完善我國農(nóng)業(yè)補貼法律制度建設(shè)的對策建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼；法律法規(guī)；補貼方式；對策建議

　　作為世界上最大的糧食消費國，如果我國不在國際市場上大批量買進糧食，那么世界糧食價格一般不會出現(xiàn)大的漲幅，亦不會出現(xiàn)世界范圍內(nèi)較為突出的糧食安全問題。因此，我國的糧食安全不僅關(guān)系著我國國內(nèi)社會的和諧穩(wěn)定，對世界糧食安全及和諧穩(wěn)定也同樣具有重要意義…。全球經(jīng)濟發(fā)展一體化、市場競爭全局化已成為世界發(fā)展常態(tài)，作為一個并非農(nóng)業(yè)強國的農(nóng)業(yè)大國，我國面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因為農(nóng)業(yè)的多樣性、復(fù)雜性，在國民經(jīng)濟生活中，其弱質(zhì)性地位與生俱來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)要發(fā)展壯大必須得到國家財政的支持與保護，對農(nóng)業(yè)實施補貼是最為有效的措施。農(nóng)業(yè)補貼作為政府對農(nóng)業(yè)支持與保護系列政策中常用的政策性質(zhì)工具，它的主要目的是保護本國的糧食穩(wěn)定與安全、維護本國農(nóng)產(chǎn)品價格處于相對穩(wěn)定水平，并在此基礎(chǔ)上增加農(nóng)民收入，從而提高農(nóng)民生活質(zhì)量，增強農(nóng)民的獲得感、幸福感舊1。當(dāng)政府站在國家利益角度對國際貿(mào)易相關(guān)組織行為進行宏觀調(diào)控時，本身的趨利性必然使其采取單方面的過度干預(yù)政策。通過農(nóng)業(yè)補貼，一方面可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，從而提高本國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，有利于搶占更多的國際農(nóng)產(chǎn)品市場份額；另一方面農(nóng)業(yè)補貼又是進行二次分配的主要途徑之一，能夠讓農(nóng)民得到更多實實在在的利益。政府通過農(nóng)業(yè)補貼的方式，可以有效地對農(nóng)產(chǎn)品市場扭曲失衡的現(xiàn)象進行干預(yù)和調(diào)控，從而彌補農(nóng)業(yè)與工業(yè)間在生產(chǎn)力方面的巨大差距，起到調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入水平的作用。農(nóng)業(yè)補貼還是一國政府轉(zhuǎn)移支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通與貿(mào)易的方式，也是政府對支持并保護各國農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策體系中最為重要、最為常用的政策工具之一[3]。目前，我國正處于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展快速推進時期，農(nóng)村勞動力的持續(xù)轉(zhuǎn)移，勞動力數(shù)量的絕對減少，勞動力素質(zhì)的降低，勞動力成本的上升，是我國當(dāng)前農(nóng)村的真實景象。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式將被打破，農(nóng)業(yè)的投入也會增加，這些給農(nóng)業(yè)補貼的實施提出了新的課題。本研究重點在于對我國農(nóng)業(yè)補貼改革及法律層面的相關(guān)問題進行論述，以期對完善我國農(nóng)業(yè)補貼改革和加快補貼立法，從而提高農(nóng)業(yè)補貼的功能、績效特別是為補貼的精準(zhǔn)性、指向性、時效性提供借鑒。

　　1我國農(nóng)業(yè)補貼的演變及農(nóng)業(yè)補貼法律制度的形成

　　1．1我國農(nóng)業(yè)補貼的由來

　　農(nóng)業(yè)補貼本質(zhì)上是政府為實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)國際競爭力、確保本國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展等目的而實施的政策。我國對農(nóng)業(yè)的補貼最早可追溯到20世紀(jì)50年代末，補貼形式是對國營拖拉機站實行機耕定額虧損補貼，之后又發(fā)展為農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等H1。在當(dāng)時低水平條件下，這樣的補貼措施在一定時期內(nèi)為促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、農(nóng)村發(fā)展起到了較好的作用。但從補貼的規(guī)模、補貼的范圍、財政對農(nóng)業(yè)凈投入的額度以及補貼的正向作用等方面綜合考量，我國農(nóng)業(yè)補貼較為系統(tǒng)的發(fā)展應(yīng)在改革開放后，大體可劃分為4個階段。第1階段是1979--1994年，是我國對農(nóng)業(yè)實行財政補貼的初級階段，主要表現(xiàn)為對農(nóng)用生產(chǎn)資料、城鎮(zhèn)居民的12糧進行補貼，這樣既降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品銷售價格，有效促進了農(nóng)產(chǎn)品供給，增加了農(nóng)民收入，又降低了城鎮(zhèn)居民糧食消費的實際支出，還可以有效控制工業(yè)生產(chǎn)原料成本，促進工業(yè)快速發(fā)展。第2階段是1995--2004年，是我國農(nóng)業(yè)補貼政策的形成階段，在保留原有補貼項目基礎(chǔ)上，主要表現(xiàn)為對農(nóng)產(chǎn)品(水稻、小麥、玉米等)實行保護價收購。第3階段是2005—-2014年，是我國實行積極財政政策對農(nóng)業(yè)擴大補貼的發(fā)展階段，也因正式取消了實施幾十年的農(nóng)業(yè)稅而使我國財政對農(nóng)業(yè)進入完全凈投入時代，國家財政對農(nóng)業(yè)板塊完全為凈支出，主要表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)補貼”作為一項普惠性制度擴展到全國范圍，取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)產(chǎn)品繼續(xù)實行保護價收購、對棉花實行目標(biāo)價格政策、對主要農(nóng)作物實行良種補貼、種糧直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼等。第4階段是從2015年至今，是我國農(nóng)業(yè)補貼政策改革創(chuàng)新階段，主要表現(xiàn)為在2015年安徽、山東、湖南、四川、浙江5個省份試點成功的基礎(chǔ)上，2016年在全國范圍內(nèi)推行種糧直接補貼、主要農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼3項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼。

　　1．2農(nóng)業(yè)補貼法律制度的形成

　　世界農(nóng)業(yè)補貼法律制度起源于20世紀(jì)30年代初期的美國。美國的自然地理條件優(yōu)越，非常適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展，19世紀(jì)末期的美國農(nóng)業(yè)就已經(jīng)基本實現(xiàn)了商業(yè)化。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在市場經(jīng)濟中享有充分的經(jīng)營自主權(quán)，所以美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就逐漸表現(xiàn)出農(nóng)產(chǎn)品的周期性過剩。美國在20世紀(jì)20年代末期暴發(fā)了資本主義社會固有的經(jīng)濟危機，到1932年美國的農(nóng)產(chǎn)品價格比1929年下降了43％，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品銷售不出去、農(nóng)產(chǎn)品大量過剩的現(xiàn)象。因此，在20世紀(jì)30年代初，羅斯福政府開始實施“耘政”，以支持農(nóng)民收入為目標(biāo)制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，從農(nóng)業(yè)資金投入、糧食儲備、農(nóng)產(chǎn)品市場銷售3個方面人手，明確實施支持與保護美國農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)補貼法律制度。到目前為止，我國還沒有專門的農(nóng)業(yè)補貼法律，與農(nóng)業(yè)補貼有關(guān)的法律法規(guī)條款散見于《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金使用管理辦法》《漁業(yè)法》《草原法》《植物檢疫條例》《退耕還林條例》《動物防疫法》等H1。這些法律法規(guī)或位階較低，或太原則，或太簡單不成體系，對農(nóng)業(yè)補貼的實際操作幫助指導(dǎo)意義不大，農(nóng)業(yè)補貼的實施還靠一年一度的中央一號文件特別是相關(guān)部委出臺的補貼政策文件，具體的補貼實施細(xì)則由各省(直轄市)自行制定，導(dǎo)致各地在補貼種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式等方面存在諸多差異，補貼的資金來源、補貼實施的方式等缺乏法律的保障和約束，難以對農(nóng)業(yè)補貼制度實行統(tǒng)一規(guī)劃和全面監(jiān)督，從而影響和制約了農(nóng)業(yè)補貼的有效推行，使得實施農(nóng)業(yè)補貼的目的沒能完全達成，農(nóng)業(yè)補貼的功能也大打折扣。2我國農(nóng)業(yè)補貼及農(nóng)業(yè)補貼法律制度的現(xiàn)狀與存在的問題2004年以來，中央連續(xù)出臺13個關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的一號文件，作出《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，構(gòu)成新時期我國農(nóng)業(yè)政策的基本框架，實施了糧食最低收購價格、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等一系列支持農(nóng)業(yè)的措施¨1。從此意味著我國農(nóng)業(yè)政策進入全面轉(zhuǎn)型階段，國家開始對農(nóng)業(yè)進行大量的財政投入。

　　2．1我國農(nóng)業(yè)補貼的現(xiàn)狀及存在的問題

　　2．1．1我國農(nóng)業(yè)補貼的特征綜觀我國農(nóng)業(yè)財政補貼政策，表現(xiàn)出如下幾個方面的特征，(1)補貼框架基本形成，補貼范圍逐年拓寬。構(gòu)建了以支持耕地地力保護、糧食適度規(guī)模經(jīng)營為核心內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持保護補貼和農(nóng)機購置補貼為補貼主體，其他補貼為補充的我國農(nóng)業(yè)補貼基本框架。從目前我國農(nóng)業(yè)補貼的實施結(jié)果可以看出，補貼范圍已具普遍性，國家財政對農(nóng)業(yè)的支持已覆蓋到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種養(yǎng)、加工、流通設(shè)施(儲藏)、基本建設(shè)等各個領(lǐng)域，補貼項目也從2004年的少數(shù)幾項，不斷擴展到2016年的52項。(2)補貼強度逐年增加，補貼效率明顯提高。表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)補貼額度、支持水平提高幅度大，國家安排的財政支農(nóng)資金逐年增加，農(nóng)業(yè)補貼金額從2004年的116億元增長到2013年的1700．55億元，年均增長幅度超過GDP的增幅，達到10％以上。如2004--2010年的7年內(nèi)，中央財政安排用于“三農(nóng)”各項支出的年增幅超過20％。7。。農(nóng)機購置補貼增加幅度更大，2004年啟動農(nóng)機購置補貼試點時，國家財政只安排了0．4億元，而2015年財政用于農(nóng)機購置的補貼金額達到237．55億元。大量財政資金的投入，發(fā)揮了金融助推器的作用，給廣袤的農(nóng)村注入了發(fā)展動力，使得我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢連年向好，如糧食生產(chǎn)在2004--2015年實現(xiàn)“12連增”，總產(chǎn)量也由2003年的3．877億t增加到2015年的6．21億t，便是一個很好的佐證(文中數(shù)據(jù)除標(biāo)注外均為筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》等查詢所得)。(3)補貼方式(辦法)逐年清晰，操作性、精準(zhǔn)性明顯提高。2004--2016年，連續(xù)13年都是針對“三農(nóng)”問題發(fā)布中央一號文件，每年的一號文件都會就當(dāng)年及今后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點與走向提出明確的規(guī)劃，就如何強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)提出具體的要求，而農(nóng)業(yè)部、財政部、科技部、發(fā)改委等相關(guān)部委便會研究出臺具體的農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)政策，對補貼范圍、補貼內(nèi)容和要求、補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼的申領(lǐng)與發(fā)放形成文件，由各省(市、區(qū))參照執(zhí)行和實施，針對性和可操作性逐年提高。

　　2．1．2我國農(nóng)業(yè)補貼存在的問題農(nóng)業(yè)補貼的實施在擴大糧食生產(chǎn)、促進生產(chǎn)水平提高、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了巨大的正向刺激作用，能確保我國糧食安全，起到穩(wěn)壓器的作用。但目前實施的農(nóng)業(yè)補貼還存在以下5個方面的不足。(1)從結(jié)構(gòu)上看，重點還不突出，有點面面俱到，“撤胡椒面”，沒有突出特色，從而未能發(fā)揮有限財政資金的拳頭作用。如2016年的農(nóng)業(yè)補貼涉及到52個項目，單項支持力度不大，從而對受償戶的刺激作用不大是肯定的。(2)從體制上看，分塊管理，有限資金不能集中發(fā)力，無法產(chǎn)生合力。如2016年的52個補貼項目分別由農(nóng)業(yè)部(35項)、財政部(4項)、發(fā)改委(3項)、科技部(4項)、商務(wù)部、工信部、能源局、扶貧辦等8個部、委、局、辦分別牽頭，無疑增加了申領(lǐng)和管理的難度，分散了財政資金的效力。(3)補貼方式的公開性不夠，處于“暗補”狀態(tài)，大塊補貼資金消化在流通環(huán)節(jié)，而老百姓農(nóng)民無感。(4)監(jiān)督和申訴機制欠缺。一方面監(jiān)督管理機制缺失，難免造成有限財政資金的流失；另一方面作為農(nóng)業(yè)補貼的受償主體農(nóng)民，更應(yīng)是參與申領(lǐng)和監(jiān)督的主要對象，但由于對補貼的相關(guān)政策獲得渠道有限，往往沒有申訴和監(jiān)督的機會，難免有失公平的現(xiàn)象發(fā)生。(5)農(nóng)民獲知的滯后性導(dǎo)致補貼的時效性問題突出。中央關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的政策在第1年的一號文件出臺便給出了大概，近年來，補貼資金更是在頭年的10月便開始預(yù)撥，但實際執(zhí)行過程中經(jīng)常性滯后，農(nóng)民往往在當(dāng)年4月或5月才能獲得關(guān)于補貼的相關(guān)政策，甚至要到6月或更遲才能領(lǐng)到補貼，顯然這部分補貼對農(nóng)民當(dāng)年種什么、種多少影響有限，從而使得補貼資金難以充分發(fā)揮效能。2．2農(nóng)業(yè)補貼“三補合一”改革實踐的利與弊

　　2015年國家在湖南、浙江等5個省(區(qū))開展將糧食種植補貼、良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼3項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼的改革試點，從湖南省實施的結(jié)果來看，存在正反2個方面的作用。

　　2．2．1“三補合一”的積極作用“三補合一”既提高了補貼的發(fā)放效率，又優(yōu)化集中了補貼的功能和目標(biāo)。在優(yōu)化了補貼發(fā)放流程的同時，加大了對糧食規(guī)模種植的支持，提高了農(nóng)戶種植糧食的積極性。政策調(diào)整后，統(tǒng)一了農(nóng)業(yè)“三項補貼”資金的審核和發(fā)放程序，標(biāo)準(zhǔn)清楚明確，減少了基層多口徑、多層次核實種植面積的工作量，增強了農(nóng)業(yè)補貼政策的精準(zhǔn)性、指向性、實效性，提高了農(nóng)業(yè)補貼政策效能，使經(jīng)營耕地面積、糧食種植面積有所增加舊J。

　　2．2．2“三補合一”存在的問題“三補合一”雖然有很多優(yōu)點，但也存在不足之處。一是精準(zhǔn)識別難度大。在上報環(huán)節(jié)，各個村組集中上報，鎮(zhèn)政府短時間內(nèi)核定的工作量很大，核定程序不規(guī)范，村級匯總上報的補貼面積通常是檔案數(shù)或歷年上報數(shù)據(jù)，造成統(tǒng)計誤差在所難免。二是存在政策漏洞，容易被利用。如果“大戶規(guī)模種植補貼”把關(guān)不嚴(yán)，就容易產(chǎn)生農(nóng)戶間合伙填報為大戶，從而騙取補貼資金的可能。三是政策設(shè)計存在不合理之處。雙季稻種植補貼只存在于地力補貼之中，而地力補貼只針對原土地承包戶，對于大規(guī)模種植戶卻并未有相關(guān)補貼，如果規(guī)模種植戶種植了雙季稻，那么得到補貼的將不是規(guī)模種植戶而是農(nóng)田原承包主。四是有的地方村組可能通過虛報、冒領(lǐng)等方式將種糧補貼用于解決其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金缺口。

　　3對我國農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)制的思考與對策

　　3．1構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)制指導(dǎo)原則

　　3．1．1保護農(nóng)民利益在農(nóng)業(yè)補貼的立法過程中要堅持以保護農(nóng)民的利益為農(nóng)業(yè)補貼的核心原則。首先，公平權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利。從憲法層面上來說，對農(nóng)民權(quán)益的平等保護應(yīng)當(dāng)是法律制定和法律適用上的平等。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的今天，突出保護農(nóng)民利益顯得尤為重要。其次，要在法律的制定上保證農(nóng)民的平等權(quán)。法律適用的平等只是一種形式上的平等。農(nóng)業(yè)補貼的科學(xué)立法就應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識農(nóng)業(yè)這個產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民這一群體的弱勢性，高度重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)戰(zhàn)略地位和農(nóng)民對國家穩(wěn)定和社會發(fā)展的重要性。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)補貼法律體系時，應(yīng)當(dāng)在立法理念上，將農(nóng)民的利益視為農(nóng)業(yè)補貼的核心理念，通過補貼對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進行特別的保護，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障的公平結(jié)果。

　　3．1．2保障利益的正當(dāng)分配法律具有調(diào)整利益關(guān)系和保障各種利益具體實現(xiàn)的雙重功能。在法律調(diào)整利益主體的權(quán)利和義務(wù)的過程中，利益主體的權(quán)力以利益的存在為前提，利益主體的義務(wù)是以利益的實現(xiàn)為前提條件的。權(quán)利以最直接的形式體現(xiàn)著各相關(guān)社會主體的利益，義務(wù)雖然不是為了義務(wù)人自身的利益，但它卻是保障權(quán)利人利益實現(xiàn)所必需的。在農(nóng)業(yè)補貼的過程中，農(nóng)民的權(quán)益在一些方面之所以喪失和被侵蝕，主要原因就是沒有形成農(nóng)民權(quán)益的代表機制，沒有農(nóng)民權(quán)益的代表主體，也就是農(nóng)民代表主體的缺失。因此，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼法律制度在立法方面，應(yīng)當(dāng)以利益機制為起點，加大農(nóng)業(yè)補貼力度，不斷拓展利益產(chǎn)生渠道，創(chuàng)建農(nóng)民權(quán)益的代表機制，確保利益分配的正當(dāng)性。

　　4討論

　　“藏糧于地、藏糧于技”，是今后一段時期我國農(nóng)業(yè)工作的主要任務(wù)和目標(biāo)，要真正實現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)業(yè)補貼必須發(fā)揮指南針式的導(dǎo)向性引領(lǐng)作用。作為支持國家農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟和諧發(fā)展的重要措施，農(nóng)業(yè)補貼雖作用于私主體卻是以實現(xiàn)公共利益為目的的。結(jié)合我國當(dāng)前在農(nóng)業(yè)補貼方面的法律依據(jù)匱乏，依舊主要依據(jù)相關(guān)政策文件執(zhí)行的現(xiàn)狀，我國農(nóng)業(yè)補貼的立法工作應(yīng)當(dāng)提上議事Et程，早日出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的法律制度，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)補貼法律體系十分必要，便于我國農(nóng)業(yè)補貼實施有法可依，從而最大限度地發(fā)揮財政補貼資金的支農(nóng)、強農(nóng)效應(yīng)。也有利于行政主體在開展農(nóng)業(yè)補貼工作時轉(zhuǎn)變行政理念、正確把握政策與立法的關(guān)系，做到依法行政。

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《我國農(nóng)業(yè)補貼改革及其法律思考》

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