完善農(nóng)業(yè)補貼與糧食生產(chǎn)掛鉤機制的法律問題研究

　　摘要：我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策不能從根本上保證糧食產(chǎn)量高的生產(chǎn)者得到國家更多的補貼．因而未能最大限度地調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性和糧食主產(chǎn)區(qū)政府主抓糧食生產(chǎn)的積極性。為確保國家有限的農(nóng)業(yè)補貼資金更好地發(fā)揮功效，應(yīng)從轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)補貼理念、整合農(nóng)業(yè)補貼內(nèi)容、完善補貼發(fā)放程序、拓展補貼資金監(jiān)管渠道等方面著手，對給付主體、受償對象、補貼標準、范圍、形式和實施方式以及監(jiān)管等進行全面改革，為我國糧食安全提供有效的法制保障。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼與糧食生產(chǎn)掛鉤機制；農(nóng)業(yè)補貼；糧食安全；農(nóng)民增收；農(nóng)村發(fā)展

　　我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，13億人的溫飽問題始終是政府治國理政的頭等大事，只有實現(xiàn)了糧食的基本自給，才能把控我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。為此，2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，為讓“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，應(yīng)探索形成“農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制”，其目的是為糧食產(chǎn)量高的生產(chǎn)者得到國家更多的農(nóng)業(yè)補貼提供制度保障。中央的會議決定已經(jīng)充分說明，農(nóng)業(yè)補貼政策作為我國農(nóng)業(yè)支持制度的一個重要組成部分，在進一步促進農(nóng)民種糧的積極性和糧食主產(chǎn)區(qū)政府主抓糧食生產(chǎn)的積極性方面尚有巨大潛力。因此，研究如何盡快形成農(nóng)業(yè)補貼與糧食生產(chǎn)掛鉤機制，并將其法律化、規(guī)范化和制度化，具有非常重要的理論價值和實踐意義。

　　1現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策的實施效果

　　1．1我國農(nóng)業(yè)補貼政策的具體內(nèi)容

　　我國從2004年開始對農(nóng)民種糧給予直接補貼，根據(jù)國發(fā)[2004]17號文件的規(guī)定，糧食主產(chǎn)省(區(qū))應(yīng)當從糧食風險基金中安排100億元用于種糧直補，此后用于種糧直補資金應(yīng)逐年增多。2005～2008年，糧食主產(chǎn)省(區(qū))用于種糧直補資金分別為132億、142億、151億和151億元；2006～2008年用于農(nóng)資綜合補貼資金分別為120億、276億和716億元。與此同時，國家還對種糧大縣實施獎勵政策，2005～2008年對種糧大縣的獎勵金額分別為55億、85億、125億和140億元…。2013年我國用于支持糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的農(nóng)業(yè)補貼項目有“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)資綜合補貼”、“良種補貼”、“產(chǎn)糧(油)大縣獎勵”等38項，相關(guān)財政資金總額為13799億元，其中“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)資綜合補貼”這基金項目。2013—11_202項農(nóng)業(yè)專項補貼就高達1222億元。中央財政農(nóng)業(yè)補貼資金主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、對農(nóng)民的糧食直補等4項補貼、促進農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展方面B1。按照2012年我國城鎮(zhèn)化率已達52．57％計算”1，農(nóng)村人口為總?cè)丝诘?7．43％，約為6．4億人，農(nóng)民人均獲得中央財政補貼資金2156．9元，人均獲得“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)資綜合補貼”這2項種糧專項補貼190元。

　　1．2我國農(nóng)業(yè)補貼政策激勵效果的實證調(diào)查

　　無論從范圍還是從資金總額來看，我國實施的農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村和諧穩(wěn)定的資金支持都是空前的，在世界上也處于較高水平。大范圍、高強度的農(nóng)業(yè)補貼政策，有效遏制了自1996年以來糧食總產(chǎn)量不斷下滑的趨勢，有效調(diào)動了農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性和主動性，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　2現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策實施效果的成因分析

　　2．1農(nóng)業(yè)補貼政策的利益保護理念不利于發(fā)揮激勵作用

　　根據(jù)國發(fā)[2004]17號文件精神，國家建立對種糧農(nóng)民直接補貼機制是以保護糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的利益為手段，達到加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的最終目的。這種以保護種糧農(nóng)民利益為主導(dǎo)的政策理念，在客觀上并不完全契合我國社會主義法治建設(shè)進程。社會主義法治建設(shè)的最終目的，在于保障公民權(quán)利平等和發(fā)展機會平等。種糧農(nóng)民和非種糧農(nóng)民，其法律地位是平等的，享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)也應(yīng)當是平等的。在計劃經(jīng)濟時代，在城鄉(xiāng)二元分制的社會背景下，農(nóng)業(yè)已經(jīng)為工業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻，農(nóng)民為國家發(fā)展做出了巨大的犧牲。在社會主義市場經(jīng)濟時代，由于種糧的比較效益低，種糧成本增加和糧食生產(chǎn)要素的不斷外流，盡管政府及時出臺了農(nóng)業(yè)補貼政策，在一定程度上保護了種糧農(nóng)民的積極性和糧食主產(chǎn)區(qū)主抓糧食生產(chǎn)的積極性，但影響糧食安全的因素并沒有因此從根本上得到改觀。因此，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策的利益保護理念，盡管在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性，但這種激勵作用并不能持久。

　　2．2農(nóng)業(yè)補貼政策的受償對象、補貼標準及實施方式不完全合理

　　現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼中，種糧補貼的受償對象是種糧農(nóng)民，但其實施方式一般是按照農(nóng)民承包經(jīng)營的耕地面積來確定受償主體和計算補償數(shù)額。也就是說，現(xiàn)行種糧補貼的受償主體實際上是土地承包權(quán)主體，而不是土地經(jīng)營權(quán)主體。在農(nóng)民沒有將承包經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)的情況下，在土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營尚未充分發(fā)展的情況下，由于土地承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體是合一的，其受償對象自然是種糧農(nóng)民。然而，隨著家庭農(nóng)場、種糧專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)和不斷發(fā)展，土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在很多情況下不再保持一體，而是分離為2種權(quán)利，從而也就產(chǎn)生了2種權(quán)利主體：土地承包權(quán)主體和土地經(jīng)營權(quán)主體。家庭農(nóng)場、種糧專業(yè)大戶等土地經(jīng)營權(quán)主體相對于作為土地承包權(quán)主體的普通農(nóng)戶而言，承受著更大的自然風險和市場風險，但由于目前國家尚未制定相應(yīng)的補貼政策，致使不再種植糧食的農(nóng)戶依然享有種糧直補，而真正種植糧食的家庭農(nóng)場、種糧專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體卻無法享受合理的農(nóng)業(yè)補貼。因此農(nóng)業(yè)部調(diào)研組明確指出“根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策，種糧直補、良種補貼一般是由原承包人享有；農(nóng)機補貼和普通農(nóng)戶一樣享受一臺購機補貼指標。另外，家庭農(nóng)場、種糧專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在購買農(nóng)資、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食運輸和貯藏等方面需要國家有針對性的優(yōu)惠、扶持政策，尚需進一步完善b卜’。

　　3完善農(nóng)業(yè)補貼與糧食生產(chǎn)掛鉤機制的法律對策建議

　　3．1在權(quán)利理念指引下構(gòu)建農(nóng)業(yè)補貼法律制度

　　從世界范圍來看，工業(yè)化發(fā)展較早，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展比較成熟的國家，對工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不同步，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對社會可持續(xù)發(fā)展所造成的不利影響進行了不同程度的反思。為促進本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，主要發(fā)達資本主義國家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的中后期，先后確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略。在這種國家發(fā)展戰(zhàn)略指引下，先后制定并實施農(nóng)業(yè)補貼法律制度舊1。農(nóng)業(yè)補貼的法律化、規(guī)范化和制度化，不僅有效地促進了這些國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障了其糧食安全，而且還為其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的社會基礎(chǔ)。

　　3．2建立健全國家統(tǒng)一的糧價補貼法律制度

　　綜上所述，當前的農(nóng)業(yè)分項補貼沒有充分發(fā)揮其對糧食生產(chǎn)的激勵作用，原因在于：①國家對種糧農(nóng)民的直接補貼已經(jīng)演變成所有農(nóng)民均可享受的政策；②良種補貼的最大受益者是良種的研發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營者，而不是直接種糧的農(nóng)民或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；③農(nóng)機具購置補貼的直接受益者是農(nóng)機具的生產(chǎn)和經(jīng)營者，以及農(nóng)機的購買者，直接種糧的農(nóng)民和租地企業(yè)并不能直接受益；③農(nóng)業(yè)綜合補貼一般直接由政府支配，如何發(fā)放、以何種標準發(fā)放，基層政府官員具有絕對的決定權(quán)，在政府財政不公開、政府官員廉政意識尚待提高的現(xiàn)實國情下，這項補貼不但可能造成一定程度的腐敗，并且對糧食生產(chǎn)的激勵作用并不是很大。因此，種糧的比較效益低是造成農(nóng)民除生產(chǎn)家庭所需糧食以外，不愿意過多生產(chǎn)糧食的主要原因。要從根源上解決糧食安全問題，最根本、最直接的方法就是提高糧食價格，讓種糧者能夠獲得預(yù)期利潤，而提高糧食價格的最直接手段則是將這4項補貼合并為1項補貼，并將這項補貼完全體現(xiàn)在糧食價格中。

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