財(cái)政自主與環(huán)境善 治： 環(huán)境稅法實(shí)施中的法域協(xié)調(diào)

　　摘要生態(tài)文明建設(shè)表現(xiàn)為環(huán)境善治的塑造過程，離不開政策理性設(shè)計(jì)和環(huán)境合作共治的善政引導(dǎo)。環(huán)境稅是國家創(chuàng)新環(huán)境政策和 重構(gòu)環(huán)境伙伴關(guān)系的制度產(chǎn)物，其實(shí)效效果取決干稅制的科學(xué)設(shè)計(jì)、稅權(quán)的自主實(shí)施和稅政的環(huán)境優(yōu)化。我國環(huán)境稅法設(shè)計(jì)以踐行 稅收法定和地方自主雙重原則為出發(fā)點(diǎn)，賦予了地方較大的征管自主權(quán)和完全的收益自主權(quán)，但在后續(xù)實(shí)施階段，存在著如何將地方 的財(cái)政自主權(quán)力與環(huán)境善治目標(biāo)嚴(yán)密契合的問題。以地方的觀實(shí)運(yùn)作來看，一方面地方在其體稅額確定、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定以及應(yīng)稅污 染物項(xiàng)目數(shù)增加等方面享有自主決定權(quán)，但該項(xiàng)權(quán)力行使要么處于靜默狀態(tài)，要么潛藏隱-陛風(fēng)險(xiǎn)。如在具體稅額確定問題上，一些地 方根據(jù)本地實(shí)際要么對(duì)特定污染物加以從重征收，要么實(shí)行區(qū)域內(nèi)分類、分檔征收，要么采取漸進(jìn)性加重征收的模式，難以規(guī)避地方 之間的鄰避政策效應(yīng)。另一方面，環(huán)境稅收入全部歸屬地方，但大部分省級(jí)政府仍保翟一定的環(huán)境稅收入，呈現(xiàn)出傾斜共享、平均分 配以及純地方所有三種收入劃分模式，而且現(xiàn)有的環(huán)境財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式也存在一定弊端。本文認(rèn)為。良好的環(huán)境稅制度應(yīng)秉 承“環(huán)境善治”而非“財(cái)政增收”的虛稅初心，遵從環(huán)境稅的稅收機(jī)理和稅權(quán)效能。高效的環(huán)境稅實(shí)施機(jī)制應(yīng)協(xié)調(diào)好“規(guī)制自主”與 “財(cái)政自主”的功能向度，處理好“地方自主”與“中央集權(quán)”的關(guān)系，促成自主權(quán)能充分的地方與監(jiān)管協(xié)調(diào)有力的中央的合作治理。，優(yōu) 質(zhì)的環(huán)境稅外聯(lián)環(huán)境應(yīng)明確政府問事權(quán)與支出責(zé)任，促成整體稅制的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，在法域范圍肉實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制與生態(tài)體制二元改革 的協(xié)同化和整合性。

　　關(guān)鍵詞環(huán)境稅法；財(cái)政自主；環(huán)境善治；法域協(xié)調(diào)

　　2叭7年環(huán)境保護(hù)稅法(以下均簡稱環(huán)境稅法)獲得通 過，并于次年開始實(shí)施。作為新設(shè)稅種，環(huán)境稅的立法實(shí) 施存在諸多問題，主要集中在稅制的科學(xué)設(shè)計(jì)、稅權(quán)的自 主實(shí)施和稅政的環(huán)境優(yōu)化三方面。首先，在稅制設(shè)計(jì)上， 環(huán)境稅存在“環(huán)境規(guī)制”與“財(cái)政收入”的性質(zhì)混合，環(huán)境 稅法的立法宗旨有待厘清，環(huán)境稅具有環(huán)境政策工具和財(cái) 政收入工具的雙重定位，環(huán)境稅法的功能本位亟需歸正。 其次，在稅權(quán)分配上，環(huán)境稅立法權(quán)的中央控制與環(huán)境治 理的地方自主需要銜接，環(huán)境稅收益權(quán)的地方歸屬與自主 型地方稅體系有待融通，環(huán)境稅征管權(quán)的地方享有需要考 量環(huán)境稅的核心功能和實(shí)施效果。最后，在稅政優(yōu)化上， 應(yīng)注重其與事權(quán)與支出責(zé)任改革、稅制綠化改革等方面的 法域協(xié)調(diào)?；诖?，本文以我國環(huán)境稅的用途特定和地方 歸屬為立足點(diǎn)，審視環(huán)境稅設(shè)計(jì)的獨(dú)特性，環(huán)境稅實(shí)施的 地方性以及環(huán)境稅效果的外聯(lián)性，在財(cái)稅法與環(huán)境稅的法 際交叉視野下，思考環(huán)境稅的地方財(cái)政面向與生態(tài)環(huán)境的 整體善治旨向的邏輯關(guān)聯(lián)，在“環(huán)境善治”的奮斗目標(biāo)下， 共同推進(jìn)環(huán)境稅法的良性規(guī)則設(shè)計(jì)、地方有效實(shí)施和外部 環(huán)境優(yōu)化的法域協(xié)調(diào)和整合。

　　1環(huán)境稅設(shè)計(jì)的內(nèi)含稅收機(jī)理與自主治理意蘊(yùn)

　　2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問 題的通知》中明確將環(huán)境稅全部作為地方收入。此次環(huán)境 稅收人之地方歸屬化，立基于國家整體生態(tài)環(huán)境善治的終 極目標(biāo)，意在借助稅收工具的管制誘導(dǎo)和財(cái)政收入功能培 育地方的環(huán)境自主治理能力，“環(huán)境善治”而非“財(cái)政增 收”是環(huán)境稅立稅之首要目的，“地方自主”依附“中央集 權(quán)”是環(huán)境稅地方化的隱含機(jī)理，“規(guī)制自主”附加“財(cái)政 自主”是環(huán)境稅設(shè)計(jì)的功能向度。

　　2環(huán)境稅實(shí)施的整體善治旨向與地方財(cái)政 面向

　　2．1耦合與分離：地方財(cái)政自主與國家環(huán)境善治

　　近年來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)疊加爆發(fā)，國家愈加注重生態(tài)文明建 設(shè)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共治理議題日益突出，環(huán)境善治已 然成為全體國民的共同訴求。環(huán)境善治格局的塑造并非 政府單一主導(dǎo)的產(chǎn)物，而系政府、市場、社會(huì)等主體間行為 合意、互動(dòng)與妥協(xié)的結(jié)果，它需要“良法”“善政”和“共治” 的齊心協(xié)力，而“善政”頗為關(guān)鍵。“善政”之“善”并沒有 普適標(biāo)準(zhǔn)，而是需要接受國別間不同政體形式、資源條件 與時(shí)空變遷的制約和評(píng)價(jià)。具體到我國，首先，基于不同 層級(jí)和地域政府部門間環(huán)境政策失靈、職責(zé)模糊和缺乏自 主性等問題，以環(huán)境善治為目標(biāo)導(dǎo)向的善政革新應(yīng)從政府 間關(guān)系切人，特別應(yīng)當(dāng)優(yōu)先從連貫三大系統(tǒng)的財(cái)政視閾尋 求改革突破。法治化財(cái)政分權(quán)是沖破現(xiàn)有集權(quán)體制桎梏 的必選路徑，集中體現(xiàn)為地方財(cái)政自主格局的漸進(jìn)塑造。 其次，我國的特殊國情決定了地方財(cái)政自主權(quán)之賦予絕非 意味著中央集權(quán)體制的顛覆性改變，而是為適應(yīng)地方治理 之需要，下放一定的自主權(quán)給地方。再次，我國的地方財(cái) 政自主權(quán)的賦予方式和程度不同于財(cái)政聯(lián)邦國家，具有自 己的獨(dú)特性：一是財(cái)政分權(quán)路徑表現(xiàn)為有步驟的權(quán)力下放 和下移，是一種以強(qiáng)制、談判和互惠為內(nèi)容的行為聯(lián)邦制 結(jié)構(gòu)¨2’；二是財(cái)政分權(quán)呈現(xiàn)地方財(cái)政自治權(quán)與中央財(cái)政 控制權(quán)同向增加的別樣景象¨3。。

　　2．2沖突與差異：環(huán)境稅權(quán)具化與地方征管邏輯

　　2．2．1 地方適用稅額的浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與自主確定

　　各個(gè)地方具體適用稅額的確定和調(diào)整與環(huán)境規(guī)制的 關(guān)聯(lián)性更大，在財(cái)政收入方面的政策意圖稍遜暗淡。通過 梳理現(xiàn)已確定的各地方環(huán)境稅的適用稅額來看(見表1)， 大體上環(huán)境污染最為突出的三個(gè)地區(qū)(京津冀、長三角和 珠三角)以高于最低適用稅額標(biāo)準(zhǔn)予以確定，也有安徽等 地方依照法定稅額幅度下限加以確定。還有一些地方根 據(jù)本地實(shí)際要么對(duì)特定污染物加以從重征收，要么實(shí)行區(qū) 域內(nèi)分類、分檔征收，要么采取漸進(jìn)性加重征收的模式。 雖然，適用稅額的自主決定權(quán)能夠讓地方因時(shí)因地因物實(shí) 行區(qū)分化課稅，但由于各省級(jí)地方及其內(nèi)部之間(例如河 北、江蘇)存在著稅收要素差距，可能會(huì)因此產(chǎn)生污染源的 空間轉(zhuǎn)移，發(fā)生因“階梯式稅收政策”導(dǎo)致的“用腳投票” 效應(yīng)。特別是實(shí)行較低適用稅額標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水 平大多較為落后，有著強(qiáng)烈的吸引投資、增加稅源的發(fā)展 需求，地方內(nèi)外之間差異化的環(huán)境稅征收力度，也可能造 成污染企業(yè)轉(zhuǎn)移而非轉(zhuǎn)型或淘汰的“次生災(zāi)害”。

　　2．2．2地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的自主設(shè)定與關(guān)系處理

　　環(huán)境稅征管需要將相關(guān)事實(shí)與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)相映照，國家 和地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境稅的應(yīng)稅認(rèn)定、排除課稅、暫免征 收以及稅收減免等環(huán)節(jié)均有體現(xiàn)(見表2)。從表2可知， 地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境保護(hù)(質(zhì)量)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo) 準(zhǔn)，它的設(shè)置不僅關(guān)乎地方環(huán)境自主規(guī)制權(quán)的行使，更間 接關(guān)系到環(huán)境稅在地方的實(shí)施強(qiáng)度。一方面，在正向環(huán)境 保護(hù)(質(zhì)量)標(biāo)準(zhǔn)上，地方環(huán)境保護(hù)(質(zhì)量)標(biāo)準(zhǔn)愈高，可適 用排除課稅的條件也就愈高，正如我國環(huán)境稅法第4、5、12 條所規(guī)定的，當(dāng)?shù)胤疥P(guān)于設(shè)施、場所貯存或者處置固體廢 物的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高時(shí)，則符合應(yīng)稅要件和排除課稅的納稅 主體范圍也較窄；當(dāng)?shù)胤疥P(guān)于綜合利用固體廢物的環(huán)保標(biāo) 準(zhǔn)越高，則可暫予免征環(huán)境稅的納稅主體越少。另一方 面，在反向污染物排放標(biāo)準(zhǔn)上，在同等情況下，排污標(biāo)準(zhǔn)高 的地方相對(duì)較低的地方，其環(huán)境稅的征收廣度、收入規(guī)模都較低，免稅和稅收減免等優(yōu)惠力度也較弱。由此，地方 環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定并非純粹的自主性和技術(shù)性事宜，而是與 環(huán)境稅征管密切關(guān)聯(lián)的評(píng)價(jià)因素，地方擁有的確定和調(diào)整 環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)限并不是無邊界的，其既要妥善處理好 與國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的位序關(guān)系，也要保持與環(huán)境基準(zhǔn)的邏輯 接洽。

　　3地方財(cái)政自主與生態(tài)環(huán)境善治的法域協(xié)調(diào)路徑

　　“地方財(cái)政自主權(quán)并非完全意義上的‘地方性’問題， ．30· 而是會(huì)涉及到相關(guān)主體利益平衡、相關(guān)制度協(xié)調(diào)的問 題m1。”環(huán)境稅權(quán)屬地方財(cái)政自主權(quán)的一部分，其行使既要 顧及各級(jí)政府之間的利益協(xié)調(diào)和行動(dòng)一致，也要確保環(huán)境 稅制度的內(nèi)外精準(zhǔn)銜接，一如環(huán)境稅內(nèi)部設(shè)計(jì)應(yīng)契合其本 體特質(zhì)與目標(biāo)指向，地方實(shí)施環(huán)境稅的過程應(yīng)注意平衡規(guī) 制自主性與財(cái)政自主性。二如環(huán)境稅外部關(guān)聯(lián)應(yīng)處理好 與其它環(huán)境政策的功能整合，以及與其它地方自主財(cái)源的 工具適配。三如，環(huán)境稅的創(chuàng)設(shè)應(yīng)與環(huán)保財(cái)政權(quán)責(zé)改革相 協(xié)同，地方自主財(cái)權(quán)之賦予應(yīng)建立在明晰規(guī)范的府際財(cái)政 權(quán)責(zé)劃分基礎(chǔ)上?？傃灾h(huán)境稅的立法確立與地方歸屬 只是促就環(huán)境善治的重要改革舉措，好的生態(tài)環(huán)境離不開 政府與社會(huì)的協(xié)力配合，環(huán)境稅的善治效果非限于制度本 身之合理設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行，還需與之相關(guān)聯(lián)的行政權(quán)責(zé)結(jié) 構(gòu)與政策工具系統(tǒng)協(xié)調(diào)得當(dāng)，其中法治化是貫穿始終的協(xié) 調(diào)路徑。

　　4結(jié)論

　　財(cái)政資源提供的方式?jīng)Q定了個(gè)人與國家的關(guān)系口“， 財(cái)政資源汲取的程度決定了市場與政府的關(guān)系，財(cái)政資源 支配的結(jié)構(gòu)決定了政府之間的關(guān)系。環(huán)境善治是環(huán)境共 治的結(jié)果，而環(huán)境共治的首要之義與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為“府際共 治”與“政民共治”。整體生態(tài)環(huán)境的良好治理離不開各 組成部分的善治合力，只有保證各地方的環(huán)境保護(hù)成效， 才能發(fā)揮出部分統(tǒng)合的最大效應(yīng)。環(huán)境稅的制定與實(shí)施 牽涉財(cái)政資源的提供方式、汲取程度與支配結(jié)構(gòu)，覆蓋政 府內(nèi)部以及政府與市場、社會(huì)的多維關(guān)系，其在推動(dòng)環(huán)境 善治過程中舉足輕重。作為環(huán)境治理的新型政策工具和 地方的重要組成稅種，一在環(huán)境稅的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考量其 環(huán)保目的首位、支出特定屬性以及誘導(dǎo)規(guī)制功能，在環(huán)境 規(guī)制工具定位層面，注意環(huán)境稅與整體稅制綠化改革的配 套協(xié)同；在財(cái)政收入工具定位層面，注意環(huán)境稅與其它收 入形式的整合協(xié)調(diào)。二在環(huán)境稅的具體實(shí)施過程中，應(yīng)在 法治框架內(nèi)協(xié)調(diào)好地方財(cái)政自主權(quán)力行使與國家整體環(huán) 境善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的沖突關(guān)系，既要保證地方自主環(huán)境稅權(quán) 的充分表達(dá)，也要受到中央集權(quán)體制和整體環(huán)境善治的雙 向控制；不僅注重提升地方運(yùn)用政策工具的自主理性，增 強(qiáng)地方履行環(huán)境治理任務(wù)的自主權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境 的有效保護(hù)，而且注重保持中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的自 設(shè)規(guī)則和自主行動(dòng)的審查與監(jiān)管能力，防范環(huán)境稅淪為 “地方擴(kuò)增收入、偏離環(huán)保宗旨”的“純收入型稅種”，確保 地方環(huán)境治理的效果加總達(dá)到整體環(huán)境善治目標(biāo)。三是 在環(huán)境稅的關(guān)聯(lián)環(huán)境優(yōu)化中，應(yīng)從府際環(huán)保財(cái)政權(quán)責(zé)劃分 ·32． 的改革視閾出發(fā)，厘清中央與地方以及省以下地方政府的 環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任，減少并規(guī)范共同事權(quán)范疇，根據(jù)受 益范圍和有效治理的原則，合理劃清和規(guī)范各級(jí)政府的財(cái) 政權(quán)責(zé)，最終建立以環(huán)境善治為一致行動(dòng)目標(biāo)的環(huán)境行政 合作伙伴聯(lián)盟。 (編輯：李 琪)

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　　作者：侯卓黃家強(qiáng)

《財(cái)政自主與環(huán)境善 治： 環(huán)境稅法實(shí)施中的法域協(xié)調(diào)》

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