北大中文核心納稅者保護(hù)官制度

　　摘 要 世界各主要國家自1970年代開始相繼設(shè)置納稅者保護(hù)官，擔(dān)負(fù)起保護(hù)賦稅人權(quán)、協(xié)助稅務(wù)行政革及緩和國家與納稅人緊張關(guān)系的重責(zé)大任，且有不錯(cuò)的實(shí)施成效。本文介紹外國納稅者保護(hù)官法制之沿革、原則、功能，并簡要介紹美、韓兩國的制度概況及實(shí)施成效，期待我國各界能就此議題深入研究探討。

　　關(guān)鍵詞 納稅者保護(hù)官 納稅人權(quán)利保護(hù) 監(jiān)察使 ADR　法學(xué)論文范文

　　一、納稅者保護(hù)官之沿革

　　(一)傳統(tǒng)監(jiān)察使

　　1.起源

　　外國所謂監(jiān)察使、保護(hù)官原文為”Ombudsman”，原指中世紀(jì)日耳曼民族，為代替被害人向加害人請求賠償金而設(shè)之中立代理人。1709年瑞典國王查理十二世即位，因其征戰(zhàn)俄國失敗，長年逃亡土耳其，遂于1713年任命一位國王代理人，負(fù)責(zé)監(jiān)督瑞典國內(nèi)之行政運(yùn)作。查理十二世過世后，該官職仍未予廢止，直到1809年瑞典制定憲法，為強(qiáng)化國會(huì)監(jiān)督行政權(quán)、司法權(quán)之目的，賦予國會(huì)Ombudsman之任命權(quán)，以監(jiān)督行政及司法違法濫權(quán)問題，此即為現(xiàn)代監(jiān)察使制度之雛型，嗣后歐美各主要國家及新興民主國家大多仿效瑞典而設(shè)置監(jiān)察使制度。監(jiān)察使制度在1970年代后逐漸蓬勃發(fā)展，并在1990年后達(dá)到高峰，現(xiàn)共有153個(gè)國家設(shè)立監(jiān)察使，已成為世界各國普遍實(shí)行的制度。

　　2.發(fā)展原因

　　為何監(jiān)察使制度會(huì)在1970年代后普遍實(shí)行?究其原因，是聯(lián)合國1948年提出人權(quán)宣言后，引發(fā)各國重視人權(quán)保障且要求節(jié)制政府權(quán)力。由于人權(quán)意識高漲，人民與政府間產(chǎn)生捍格，各國始相繼成立監(jiān)察使制度，以消弭二者間之緊張關(guān)系。惟除人權(quán)保障因素外，1970年代后，各國政府再造運(yùn)動(dòng)的盛行，亦是監(jiān)察使制度蓬勃發(fā)展之重要因素。因?yàn)楫?dāng)時(shí)人民對政府官僚體制及施政已喪失信心，急須透過一獨(dú)立于傳統(tǒng)行政部門外，具有高度獨(dú)立性的單位，作為中間橋梁，一方面監(jiān)督行政缺失、強(qiáng)化政府效率，另一方面傾聽人民不滿與接受陳情，協(xié)助政府改善現(xiàn)有制度，以挽救民心。

　　(二)專業(yè)型保護(hù)官之趨勢

　　1.專業(yè)化

　　隨著行政事務(wù)逐漸繁雜及專業(yè)化，傳統(tǒng)監(jiān)察使也開始轉(zhuǎn)型，透過內(nèi)部職權(quán)劃分專業(yè)領(lǐng)域，或另設(shè)專業(yè)型保護(hù)官之方式來強(qiáng)化其效率及功能?，F(xiàn)今世界各國已廣泛運(yùn)用各種專業(yè)型保護(hù)官制度，從傳統(tǒng)的軍事、稅務(wù)、獄政、移民、兒童保護(hù)、健康服務(wù)、郵政等領(lǐng)域，到新興的能源、個(gè)人資料保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、媒體、金融服務(wù)等領(lǐng)域均可見專業(yè)型保護(hù)官之設(shè)置。

　　2.納稅者保護(hù)官制度逐漸普及化

　　根據(jù)2013年OECD對各國稅務(wù)行政管理所作之研究：在51個(gè)OECD及非OECD國家普查結(jié)果中，有18個(gè)國家以傳統(tǒng)監(jiān)察使作為處理納稅人陳情之管道;奧地利、比利時(shí)、加拿大、意大利、墨西哥、英國、美國、哥倫比亞、南非、塞浦路斯等10國設(shè)置獨(dú)立于稅務(wù)機(jī)關(guān)外的納稅者保護(hù)官及組織，專門處理納稅人陳情;丹麥、日本、韓國、西班牙、阿根廷等5國則在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置納稅者保護(hù)官。豍

　　上述OECD之普查結(jié)果，雖與事實(shí)有些落差，未能彰顯部份國家納稅者保護(hù)官之特殊性，豎亦因未全面調(diào)查致有所疏漏，豏惟仍可反映出多許多國家對于納稅人權(quán)利及稅務(wù)機(jī)關(guān)革新的重視。甚至，歐盟亦將一國有無調(diào)停納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)紛爭的監(jiān)察使或納稅者保護(hù)官，作為認(rèn)定該國有無公平申訴機(jī)制的評斷標(biāo)準(zhǔn)。豐歐洲稅法學(xué)者im亦提出，由于各國稅法與歐盟法間之復(fù)雜性，及各國政治敏感之因素，有必要于歐盟監(jiān)察使外，另行增設(shè)稅務(wù)專業(yè)之”歐盟納稅者保護(hù)官”，而臺(tái)灣稅法學(xué)界及立法機(jī)構(gòu)近年來亦曾多次提案設(shè)置納稅者保護(hù)官。由上可見，納稅者保護(hù)官制度已獲國際社會(huì)間相當(dāng)程度的重視。

　　二、納稅者保護(hù)官之核心原則

　　美國的國家納稅者保護(hù)官(NTA)于2009年年度報(bào)告中，曾援引美國律師公會(huì)之研究，以三大核心原則，作為檢視全美國各種保護(hù)官(監(jiān)察使)制度之缺失標(biāo)準(zhǔn)。此三大原則包括：

　　(一)獨(dú)立性

　　保護(hù)官須在組織架構(gòu)、職權(quán)及外觀形式上具有獨(dú)立性，得獨(dú)立行使職權(quán)，不受選任官員或監(jiān)督調(diào)查對象之干預(yù)、控制、限制、報(bào)復(fù)性處罰等，此種情形如控制或限制其權(quán)責(zé)、消除保護(hù)官組織、免任保護(hù)官或削減其辦公室預(yù)算資源等手段。傳統(tǒng)的保護(hù)官制度是代表國會(huì)(立法權(quán))監(jiān)督行政權(quán)，因此獨(dú)立于受監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)之外，但隨著行政機(jī)關(guān)內(nèi)部開始依法律或自行設(shè)置保護(hù)官后，獨(dú)立性問題也愈顯重要。

　　(二)公正性

　　所謂的公正性是建構(gòu)在組織架構(gòu)之獨(dú)立性上，若其得獨(dú)立于內(nèi)部管理外，且無庸擔(dān)當(dāng)行政或其他權(quán)責(zé)，則能具有公正的態(tài)度。此種態(tài)度使其在調(diào)查質(zhì)詢過程中，可避免偏見與利益沖突，保有客觀中立的立場。然而，公正性要求不妨礙保護(hù)官致力于積極糾正改善其認(rèn)為重要的問題，也無礙于代表特定族群(如應(yīng)受保護(hù)之納稅人)來發(fā)聲，但仍須公正地判斷事實(shí)。

　　(三)保密性

　　保密性指保護(hù)官受理申訴抱怨案件時(shí)，所聯(lián)系溝通之相關(guān)文件信息，原則上不得對外揭露，除非得到當(dāng)事人同意、論文發(fā)表避免立即重大危害或有其他例外情形。其目的是為了鼓勵(lì)提出陳情，避免不當(dāng)干擾與報(bào)復(fù)，使相關(guān)人等可直率坦白地與保護(hù)官進(jìn)行討論。

　　三、納稅者保護(hù)官之功能

　　(一)解決紛爭、保障賦稅人權(quán)

　　納稅者保護(hù)官制度最主要功能在于解決納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的紛爭。講究明確事證、嚴(yán)格審理的司法救濟(jì)制度雖較有可能發(fā)現(xiàn)真實(shí)，但案件在事證不明的情況下，最后作成之決定仍未必符合真實(shí)，且審理時(shí)間過長、花費(fèi)資源過多，也成為司法制度的致命傷。對許多時(shí)效性案件而言，司法”遲來的正義”已無法彌補(bǔ)當(dāng)事人所受到的損害。相較于傳統(tǒng)司法救濟(jì)，納稅者保護(hù)官為訴訟外紛爭解決機(jī)制(Alternative Dispute Resolution，ADR)，具有調(diào)解斡旋手段，可彈性處理紛爭，比起傳統(tǒng)救濟(jì)機(jī)制更適于處理現(xiàn)代型紛爭。另外，納稅者保護(hù)官具有迅捷性，得在紛爭初期實(shí)時(shí)介入平復(fù)，避免民怨擴(kuò)大或因時(shí)間延宕對納稅人造成更大損害。相較于司法的不告不理原則，納稅者保護(hù)官主動(dòng)積極之特質(zhì)，使不熟悉法令或自身權(quán)益的納稅人，不致因此而減損法律上應(yīng)得之保障。

《北大中文核心納稅者保護(hù)官制度》

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