災(zāi)難治理的制度邏輯與框架體系——基于中美兩國的比較分析

　　摘 要： 中國的民本邏輯與美國的授權(quán)邏輯，都尋求災(zāi)難治理中及時響應(yīng)快速凝聚共識?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。中國的民本邏輯內(nèi)在地體現(xiàn)了制度的人文關(guān)懷?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。中美防災(zāi)減災(zāi)制度框架體系的演進顯示，災(zāi)難治理的全生命周期都需要制度的引領(lǐng)與社會的協(xié)同。中國災(zāi)難治理體系需要在技術(shù)韌性、事前預(yù)防、注意地方性、社會整合動員等方面進一步完善。

　　關(guān)鍵詞： 災(zāi)難治理；制度；協(xié)同

　　一、災(zāi)難治理的制度邏輯

　　制度是“社會生活的基石”，是一整套約束體系，這種規(guī)約能夠降低交易成本和不確定性，進而生成關(guān)于社會行為的較穩(wěn)定預(yù)期。制度是針對具體時空具體問題，創(chuàng)造、衍生發(fā)展出來的法律、制度和原則，它既包括法律、規(guī)制等正式規(guī)則，也包含禁忌、習(xí)俗等非正式規(guī)則。制度變遷理論認(rèn)為，制度運轉(zhuǎn)發(fā)生在社會系統(tǒng)中，系統(tǒng)中的任何結(jié)果都取決于諸多因素的相互影響，制度在災(zāi)難治理中起著關(guān)鍵的基礎(chǔ)性作用。作為一系列約束的集合體，制度有其特定的邏輯。制度邏輯也即制度的建構(gòu)邏輯，其中包含了制度建構(gòu)的目標(biāo)與制度框架。制度目標(biāo)決定了制度架構(gòu)的設(shè)立模式與運行機制，通過框架的約束與支撐，確保制度目標(biāo)的實現(xiàn)。從《兵庫框架》到《仙臺框架》①，國際社會已經(jīng)構(gòu)建了較為成熟的災(zāi)難治理指導(dǎo)體系?！断膳_減少災(zāi)害風(fēng)險框架》（2015-2030年）是目前多數(shù)國家遵循的防災(zāi)減災(zāi)制度體系，其目標(biāo)在于減少風(fēng)險，促進社會可持續(xù)進步。其框架體系中擴展了災(zāi)難風(fēng)險治理的參與，促進了政府組織、民間組織、社區(qū)組織的合作。中美作為世界主要大國，在防控應(yīng)對災(zāi)害中都形成了較為完備的制度體系，科學(xué)防控、及時預(yù)警、快速響應(yīng)、盡快恢復(fù)已成為應(yīng)急治理的普遍法則。不同文化體制下，中美兩國在應(yīng)急治理中形成了適應(yīng)各自國情的分異的應(yīng)急圖景。對中美兩國的制度邏輯與框架體系進行比較分析，從災(zāi)難發(fā)生演進規(guī)律著眼，結(jié)合不同國情特點，探討形成動態(tài)的災(zāi)難——制度耦合演化的螺旋遞進與政策安排。

　?。ㄒ唬┟绹鵀?zāi)難治理的授權(quán)邏輯

　　從美國應(yīng)急管理法律體系看，其建構(gòu)的邏輯在于緊急授權(quán)，緊急情況發(fā)生時，聯(lián)邦或州政府可獲得國會授權(quán)。緊急授權(quán)賦予聯(lián)邦和州調(diào)動民兵的合法性，可以授權(quán)政府“暫停人身保護令”。這一規(guī)定表明，在應(yīng)對緊急狀態(tài)時，行政權(quán)可以沖破司法權(quán)所賦予的人身權(quán)利，沖破人身保護令的約束。對于因采取強制措施造成的人身傷亡等，予以應(yīng)急人員豁免權(quán)。如果事態(tài)超出州政府的授權(quán)范圍，憲法賦予州政府緊急處置權(quán)，也即在未獲得聯(lián)邦授權(quán)的情況下，州政府擁有緊急審批和應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)限。通過授權(quán)跨越體制束縛，集中整合資源應(yīng)急響應(yīng)，維護社會秩序。授權(quán)思維同樣體現(xiàn)在美國一些專項應(yīng)急法規(guī)中?！秶揖o急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)在緊急狀態(tài)期間的綜合指揮權(quán)。聯(lián)邦政府應(yīng)急處置角色由補充輔助漸變?yōu)檎吓c協(xié)調(diào)。特別是卡特里娜颶風(fēng)事件之后，聯(lián)邦層面應(yīng)急事件管理系統(tǒng)和應(yīng)急響應(yīng)框架上升為國家戰(zhàn)略，通過授權(quán)實現(xiàn)集權(quán)，以最大限度整合資源，快速響應(yīng)。美國各州的應(yīng)急法案和專項法律條款等，也顯見法定授權(quán)的制度邏輯。賦予州及州以下地方政府、非政府組織、社會團體相應(yīng)的功能角色和應(yīng)急權(quán)限，使各項工作合法化。[1]基于實現(xiàn)國家與社會穩(wěn)定與韌性的目標(biāo)需求，從防災(zāi)準(zhǔn)備方面，預(yù)設(shè)最大威脅的風(fēng)險情境，并對此進行評估，查找缺口和短板，錘煉防災(zāi)減災(zāi)的核心能力。順著這一目標(biāo)，在框架上，聯(lián)邦通過授權(quán)可以介入州事務(wù)中，州或地方政府可以打破司法權(quán)中的人事保護權(quán)。也即減災(zāi)行動中，不同層級的政府，以及政府與社會之間的職責(zé)可以在制度框架中進行明確設(shè)定。聯(lián)邦、州、地方政府、社會團體、非政府組織、民眾，以最大共識協(xié)同起來，形成面向社區(qū)的合作伙伴關(guān)系。

　?。ǘ┲袊鵀?zāi)害治理的民本邏輯

　　新中國成立以來，我們防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗性規(guī)范與做法逐步上升到國家法律、法規(guī)和各級地方政府的規(guī)章及規(guī)范性文件。防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)制文本，如法律、法規(guī)、規(guī)章、通則、管理辦法等，在總則或立法目的中都明確強調(diào)，“為規(guī)范相關(guān)工作，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和相關(guān)領(lǐng)域安全，制定本法或本辦法”。制度建構(gòu)的目標(biāo)是保障人民生命財產(chǎn)安全，維護社會秩序穩(wěn)定運行。這是我國應(yīng)急制度訂立的目標(biāo)與宗旨。以民為本的目標(biāo)導(dǎo)向突顯出在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政治、經(jīng)濟、社會、文化全部領(lǐng)域的建構(gòu)目標(biāo)與黨全心全意為民服務(wù)的宗旨是一致契合的。保障民眾生命財產(chǎn)安全的目標(biāo)導(dǎo)向下，災(zāi)害治理的所有行動都指向一個基本的出發(fā)點，有利于快速凝聚黨政軍民共識。重大突發(fā)事件發(fā)生后，涉事主體須在第一時間上報上級主管部門，層層上報，信息在縱向?qū)蛹夐g暢通，有助于決策主體及時掌握動態(tài)情勢，及時出臺應(yīng)對措施。因應(yīng)災(zāi)難的繁多類型，自然災(zāi)害、工業(yè)事故、環(huán)境污染、瘟疫病毒等，不同類型的災(zāi)難都制定了相關(guān)的法律法規(guī)?！栋踩a(chǎn)法》《危險化學(xué)品安全管理條例》《水污染防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《職業(yè)病防治法》《傳染病防治法》《食品安全法》等，均明確了立法設(shè)置的目的在于保障人民生命財產(chǎn)安全和規(guī)范相關(guān)領(lǐng)域的工作。同時規(guī)定相關(guān)領(lǐng)域職能部門的職責(zé)、違反相關(guān)職責(zé)義務(wù)的懲戒措施。專項應(yīng)急法規(guī)文本一般在總則或立法目的中明確各級政府主體責(zé)任、相關(guān)職能部門的監(jiān)督管理責(zé)任、上級職能部門對下級的指導(dǎo)義務(wù)、職能監(jiān)管部門對同級政府的備案義務(wù)。這些法規(guī)、規(guī)章一般內(nèi)含或附帶有預(yù)案性質(zhì)的程序性操作，對防災(zāi)備災(zāi)起著重要的預(yù)警和指導(dǎo)作用。綜合性的應(yīng)急法案和專項法規(guī)都有法定授權(quán)的制度邏輯。屬地政府在災(zāi)難事件發(fā)生后，可依法發(fā)布調(diào)用和征用資源的決定，依法下達救援命令。因應(yīng)災(zāi)情變化，可實施暫時限制民眾自由的緊急措施。這與美國以行政權(quán)阻斷司法權(quán)的性質(zhì)相似。制度目標(biāo)的實現(xiàn)也有賴于黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。

　　從中美制度設(shè)計走向看，兩國防災(zāi)減災(zāi)制度邏輯的聚焦點都是要塑造災(zāi)難治理的核心力，通過授權(quán)或凝聚共識調(diào)動各方力量完成資源整合。中美兩國應(yīng)急制度目標(biāo)都是為了盡最大努力降低災(zāi)害的破壞力，重塑社會秩序。但從應(yīng)急制度邏輯看，兩國在體制模式、社會民眾理念等方面存在差異。美國的法定授權(quán)邏輯和中國的集權(quán)邏輯都有助于權(quán)力快速介入啟動應(yīng)急響應(yīng)，美國的授權(quán)范圍不僅限于地方政府和職能部門，非政府組織與公眾都可以在其職責(zé)范圍內(nèi)獲得相應(yīng)處置與豁免權(quán)。中國防災(zāi)減災(zāi)的整體生命周期中，集權(quán)與集權(quán)模式下選擇性分權(quán)，決定了縱向響應(yīng)優(yōu)于橫向協(xié)調(diào)。更為顯著的差異在于制度的人文關(guān)懷層面，快速響應(yīng)保障人民生命財產(chǎn)安全是中國應(yīng)急制度的終極關(guān)懷。

　　二、災(zāi)難治理的框架體系

　　制度邏輯決定架構(gòu)體系。防災(zāi)、減災(zāi)、恢復(fù)是任何災(zāi)難都必經(jīng)的過程，因應(yīng)防災(zāi)、減災(zāi)、恢復(fù)重建的整個災(zāi)難生命周期，不同階段對于治理力道的要求是不同的。防災(zāi)的關(guān)鍵在于精巧的制度設(shè)計，減災(zāi)的關(guān)鍵在于響應(yīng)力，恢復(fù)重建的關(guān)鍵在于制度改進、領(lǐng)導(dǎo)力和整體社會的感知與重塑。每個階段側(cè)重力道雖有不同，但防災(zāi)減災(zāi)的全生命周期不同階段，都需要制度、領(lǐng)導(dǎo)力、社會的協(xié)同共治。

　　（一）美國災(zāi)難治理的演進

　　美國防災(zāi)減災(zāi)體系構(gòu)成有三個重大節(jié)點。第一個節(jié)點是1979年聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的成立。在此之前雖然應(yīng)急管理由軍工轉(zhuǎn)向民防，但以防災(zāi)為主。FEMA成立后，原來分散的應(yīng)急部門和項目進行了重組，單項應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合防災(zāi)減災(zāi)。第二個節(jié)點是1992對FEMA的改革，使其從防災(zāi)向減災(zāi)傾斜，從以政府為主向多元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變。在應(yīng)對巨災(zāi)的實踐中，政府部門認(rèn)識到社區(qū)參與防災(zāi)減災(zāi)的重要性。災(zāi)難來臨時，社區(qū)能夠適應(yīng)情境并盡快做出反應(yīng)?？篂?zāi)社區(qū)成為應(yīng)對災(zāi)難、降低脆弱性、增強社區(qū)與城市持續(xù)性和韌性的最好手段。第三個節(jié)點是美國國土安全部的成立。這是一個由聯(lián)邦22個政府機構(gòu)合并的大部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)國家到地方的應(yīng)急管理工作。國安部的成立標(biāo)志著美國應(yīng)急平臺體系成形，美國也逐步構(gòu)建了綜合性、協(xié)同性應(yīng)急框架體系。

　　經(jīng)由逐漸完善，現(xiàn)在整個應(yīng)急框架體系由完備的法律體系、組織平臺、專門人員、社會團體共同構(gòu)成?！稙?zāi)害救助和緊急援助法》《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》《全國緊急狀態(tài)法》《國土安全法》等經(jīng)由法定授權(quán)，明確防災(zāi)減災(zāi)中指揮部門、協(xié)同部門的職責(zé)任務(wù)，物資保障。根據(jù)州與地方政府之間訂立應(yīng)急互助協(xié)議，部分州之間也訂立了互助同盟協(xié)議，災(zāi)害治理中資源共享。一整套完備的法律、配套規(guī)程，構(gòu)建起聯(lián)邦—州—地方縱向治理體系，和區(qū)域間、府際、政府部門同社會團體之間的橫向互助協(xié)同體系。[2]國土安全部是美國應(yīng)急管理最高機構(gòu)，其在地方設(shè)區(qū)域代表處，協(xié)同地方應(yīng)急機構(gòu)評估事態(tài)、制定援助計劃并實施救援。其內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)局是防災(zāi)減災(zāi)的核心部門，下設(shè)應(yīng)急準(zhǔn)備部、緩解災(zāi)害影響部、應(yīng)急響應(yīng)部、災(zāi)后恢復(fù)部、區(qū)域代表管理處辦公室；其內(nèi)設(shè)智庫為國家國土安全中心，為全國和地方州提供決策和技術(shù)支持；同時內(nèi)設(shè)應(yīng)急運行調(diào)度中心和應(yīng)急培訓(xùn)中心。應(yīng)急運行調(diào)度中心設(shè)有固定場所，常年保持常態(tài)運行，為相關(guān)職能部門預(yù)留辦公及通信設(shè)施，能夠?qū)崿F(xiàn)重大災(zāi)難協(xié)同指揮。配備的通信指揮車能夠保證災(zāi)難發(fā)生時，消防、交通等系統(tǒng)互相連接。常態(tài)時，調(diào)度中心的信息監(jiān)控室24小時運轉(zhuǎn)，收集、掌握區(qū)域動態(tài)信息，研判區(qū)域態(tài)勢。州和地方層面同樣設(shè)置常態(tài)化應(yīng)急行動中心，配備通信、視迅、救援設(shè)備，力求快速反應(yīng)，高效運轉(zhuǎn)。

　?。ǘ┲袊鵀?zāi)難治理的演進

　　中國的防災(zāi)減災(zāi)框架體系也是在總結(jié)災(zāi)難汲取教訓(xùn)的經(jīng)驗中，逐步走向制度化。新中國成立后曾經(jīng)爆發(fā)的麻疹、病毒性甲型肝炎、流行性傳染病等大型公共衛(wèi)生事件，促使我國制定了一系列應(yīng)對大型公共衛(wèi)生事件的標(biāo)準(zhǔn)化程序和操作規(guī)程，使得重大傳染病來臨時，基于標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程快速啟動應(yīng)急響應(yīng)。應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)操作流程有助于災(zāi)難治理有效遵循，保證制度規(guī)范化。中國災(zāi)難治理體系有三個節(jié)點。第一個節(jié)點是應(yīng)急管理“一案三制”體系構(gòu)建。肇始2003年“非典”事件，我國構(gòu)建了“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。在體制上，分級分類、屬地管理；機制上，建立了預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制；在法制上，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺為標(biāo)志，突發(fā)事件管理向法治化軌道靠攏。第二個重要節(jié)點是2008年。2008年，我國成功抗擊南方雨雪冰凍災(zāi)害、應(yīng)對“5·12”汶川特大地震，并舉辦了奧運會。這彰顯了社會主義制度的優(yōu)越性、黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，是對“一案三制”的重要檢驗和進一步豐富發(fā)展。黨的十八大提出建立源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置。2003年非典危機后，第二個節(jié)點統(tǒng)一為專業(yè)化應(yīng)急組織平臺的構(gòu)建。標(biāo)志是2018年應(yīng)急管理部成立，填補了應(yīng)急法出臺后對口執(zhí)法部門缺位的尷尬，應(yīng)急管理由常態(tài)管理向?qū)I(yè)管理轉(zhuǎn)變。第三個節(jié)點是2020年以健全重大公共衛(wèi)生應(yīng)急體系為抓手的應(yīng)急體系的建構(gòu)與完善。2019年末新型冠狀病毒疫情在全國31省多點開花，世界其他地區(qū)也出現(xiàn)新冠確診病例。累計確診病例超過8.4萬例，隔離觀察者超過12萬人①，確診病例基數(shù)之大、投入全國醫(yī)護力量之多、波及范圍之廣、受感染醫(yī)護人員之多，都是新中國成立以來罕見。疫情應(yīng)對防控中突顯的法律體系不足、應(yīng)急準(zhǔn)備不足、應(yīng)急能力不足、經(jīng)驗反思總結(jié)不足等，都有必要從體制機制上創(chuàng)新與完善風(fēng)險災(zāi)害防控舉措。

　　我國已形成由法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、管理辦法構(gòu)成的應(yīng)急管理法律體系。截至2018年，應(yīng)急綜合、專項法律法規(guī)429項，覆蓋自然災(zāi)害、地質(zhì)環(huán)境、公共衛(wèi)生、軌道交通、核、海上航空、草原森林、?；t(yī)療、教育等自然與社會領(lǐng)域，形成預(yù)警、應(yīng)對、減災(zāi)、恢復(fù)整體災(zāi)難周期中的預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)、評估、演練、報送、培訓(xùn)、儲備、信息等程序與機制?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[3]應(yīng)急管理部作為國務(wù)院主管安全生產(chǎn)、災(zāi)害管理、應(yīng)急救援的組成部門，統(tǒng)一指揮，通過資源優(yōu)化整合，形成專業(yè)化災(zāi)難應(yīng)對體制。應(yīng)急體系總體上呈現(xiàn)統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、多部門聯(lián)動的架構(gòu)。如2019年4月施行的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》，《條例》防災(zāi)中側(cè)重統(tǒng)一、規(guī)范、職責(zé)、預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)、依法、評估、風(fēng)險、危害、科學(xué)性、可操作性、演練、報送、培訓(xùn)、儲備。從關(guān)鍵詞頻中可以觀察到，相關(guān)法律在防災(zāi)備災(zāi)方面，講求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，預(yù)案應(yīng)具備科學(xué)性和可操作性。職能部門需要對預(yù)案進行評估，組織、培訓(xùn)相關(guān)部門、人員進行應(yīng)急演練。再如《危險化學(xué)品安全管理條例》屬于專項領(lǐng)域的法律文本，類似文本規(guī)定相關(guān)職能部門的職責(zé)，如審查核發(fā)許可證、監(jiān)督管理、相互協(xié)作等。規(guī)定相關(guān)企業(yè)單位等在選址、設(shè)施、人員等方面須具備從事相關(guān)業(yè)務(wù)的法律、行業(yè)、技術(shù)及檢驗標(biāo)準(zhǔn)。所有的法律、法規(guī)和規(guī)章都制定了懲戒條款?；谖谋就诰虻姆治鲲@示：經(jīng)由法定授權(quán)，賦予職能部門防災(zāi)減災(zāi)的合法性。通過嚴(yán)密的程序設(shè)計，提供有效的導(dǎo)引，增強從業(yè)單位、從業(yè)人員、職能部門的災(zāi)難防災(zāi)意識和快速響應(yīng)能力。

　　三、災(zāi)難治理應(yīng)努力的方向

　　世界上沒有不變的常態(tài)制度，科學(xué)的災(zāi)難治理必須是科學(xué)的根據(jù)地方情勢、社會人文等因素予以動態(tài)調(diào)適。曾經(jīng)較為嚴(yán)密的制度體系，如果缺乏良性配套，或者基于決策、判斷、信息、常識、專業(yè)性等的良莠殊同，都可能導(dǎo)致制度的預(yù)判、響應(yīng)、協(xié)調(diào)、組織能力的弱化。新冠病毒仍在世界其他地區(qū)蔓延，中國階段性防控成果非常顯著。世界衛(wèi)生組織專家認(rèn)為，“老式的公共衛(wèi)生工具”，配合以“嚴(yán)厲的、創(chuàng)新的方式”，中國抗疫規(guī)模是罕見的，取得了階段性成功。迄今仍未得到有效控制的全球性病毒，美國已因疫情死亡超過10萬人，居全球首位，表明其應(yīng)急治理能力和應(yīng)對態(tài)度方面確實存在諸多問題。美國缺乏“上下一盤棋”、凝心聚力的指揮協(xié)調(diào)能力，難以在短時內(nèi)大規(guī)模生產(chǎn)試劑盒和其他急需防疫物資。

　　統(tǒng)一的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，不同區(qū)域不同部門災(zāi)難治理的實踐在效果上差異頗大。根據(jù)李雪峰關(guān)于美國應(yīng)急管理案例研究中列舉的案例，同樣在美國嚴(yán)密的應(yīng)急法案規(guī)約指導(dǎo)下，不同地區(qū)不同部門在應(yīng)對處理突發(fā)災(zāi)難事件時，因決策、判斷、專業(yè)性等的差異，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)的制度在運轉(zhuǎn)上效果差異巨大。[4]如密爾沃基陷孢子蟲病事件中，密爾沃基公共衛(wèi)生部有關(guān)人員擁有關(guān)于隱孢子蟲的微生物學(xué)專業(yè)知識，并曾參與之前的危機應(yīng)對工作，擁有相關(guān)專業(yè)經(jīng)驗。人員知識和技能儲備有助于快速評估事件的性質(zhì)，進而快速應(yīng)對。而三哩島核事故中，核電站操作人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)性嚴(yán)重不足，無法評估預(yù)案框架外的問題，進退失據(jù)。其中的原因較為復(fù)雜，或因地域人文慣習(xí)、或因領(lǐng)導(dǎo)能力風(fēng)格、或因社會文明程度有別，或因決策失誤誤判情勢，或因社會尚沒有對突然到來的災(zāi)難形成較為一致的共識。因此，防災(zāi)減災(zāi)的制度、程序能否有效運轉(zhuǎn)，需要在制度之外探討社會、文化、人等聯(lián)合因素的作用。這也是災(zāi)難文化學(xué)關(guān)于災(zāi)難認(rèn)知與安全意識研究的主題，從價值觀、認(rèn)知、情感態(tài)度等層面探討災(zāi)難治理效能差異的成因，探討不同文化環(huán)境中人們的防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)、信息傳遞、行為特征等。

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　　增強災(zāi)難治理的效能需要在真實的自然與社會災(zāi)難事件中加以檢驗。防災(zāi)減災(zāi)的目的是要增強城市的韌性，新興技術(shù)是韌性城市的核心部件。通過信息和物聯(lián)技術(shù)，使城市及早感知風(fēng)險，及時響應(yīng)，利用仿生和虛擬技術(shù)，增強基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)抗災(zāi)能力。一體化的安全感知與監(jiān)測系統(tǒng)能夠在短時內(nèi)實現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門優(yōu)化決策。地震后，傳統(tǒng)地質(zhì)災(zāi)害防范通常是人工巡查來確定新增的地質(zhì)災(zāi)害點?，F(xiàn)在，地質(zhì)災(zāi)害防范的巡查是由無人機、GPS、計算機模擬等完成的。2019年5月，印度東部奧里薩邦州遭受了嚴(yán)重的熱帶氣旋風(fēng)暴，但該州死亡率和損失率都較以往有很大程度下降，原因之一是技術(shù)預(yù)警能力的提升。該州建造了800個防颶風(fēng)避難所，在6個沿海地區(qū)的122個警笛塔升級了預(yù)警系統(tǒng)。疫情持續(xù)期間，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字虛擬技術(shù)在醫(yī)治防控、政務(wù)服務(wù)、基層治理等方面提供了數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化平臺，將線下的登記、問診轉(zhuǎn)移到線上，將線下的實體建筑通過5G直播的方式提供技術(shù)保障。通過紅外技術(shù)、“疫情數(shù)據(jù)地圖”精準(zhǔn)捕捉動態(tài)情勢。政務(wù)部門的視頻、音頻會議和指揮部署，智慧物流平臺的快速物資調(diào)配等，都大大延展了人們活動的空間，極大提高了疫情響應(yīng)效率。

　　目前，技術(shù)上已經(jīng)可以實現(xiàn)模擬仿真、分析預(yù)測、監(jiān)測、損失評估，更進一步的技術(shù)韌性體現(xiàn)在專業(yè)的分析能力方面。單一災(zāi)害發(fā)生后，很多時候會衍生耦合為復(fù)合性的災(zāi)害鏈條，“從單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”需要技術(shù)實現(xiàn)針對性的集成與解決。圖片、影像、聲音等不同數(shù)據(jù)載體，如何設(shè)定參數(shù)，構(gòu)建分析模型？不同源的數(shù)據(jù)如何有效集成？如何精準(zhǔn)地實現(xiàn)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)按照不同的時空維度和層級結(jié)構(gòu)的可視化分析？這些仍存在技術(shù)和專業(yè)人才短板。

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　　災(zāi)難是人類社會生產(chǎn)生活中難以避免與控制的非常態(tài)事件，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。災(zāi)難的發(fā)生有其偶然性與隨機性。人類社會經(jīng)歷了無數(shù)次災(zāi)難洗禮，積累了豐富的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗。災(zāi)難到來之時人們的應(yīng)對，是被動的應(yīng)激反應(yīng)與自救。應(yīng)對災(zāi)難，化被動為主動，最好的利器是常態(tài)時期的制度設(shè)計與安排。科學(xué)的災(zāi)難治理體系有助預(yù)防并降低沖突維度、降低災(zāi)難發(fā)生的頻率、降低災(zāi)難的危害性、最大限度地減輕災(zāi)難造成的損害，增強城市系統(tǒng)韌性。[5]災(zāi)難治理一定要轉(zhuǎn)換思維模式，由注重災(zāi)后恢復(fù)轉(zhuǎn)向事前防范預(yù)防，科學(xué)的防災(zāi)備災(zāi)使城市在災(zāi)難發(fā)生時，能依靠自身的功能特性保持或恢復(fù)到災(zāi)前的狀態(tài)。事前防范是一種科學(xué)的風(fēng)險管理思維，符合《仙臺減災(zāi)框架》中將風(fēng)險災(zāi)害視為與社會發(fā)展相關(guān)的議題。災(zāi)害事前預(yù)防的意義不局限于降低受損程度，而是基于理念上、方法上、行為上的行動，鍛煉災(zāi)害中的自救互救能力，增強對災(zāi)害情境的感知理解能力。事前預(yù)防需要制度體系基于“風(fēng)險—預(yù)警—響應(yīng)—恢復(fù)—重建”的螺旋循環(huán)，在持續(xù)的系統(tǒng)反饋中修正完善。科學(xué)預(yù)防有助于城市韌性與適應(yīng)力的提升，常態(tài)化的預(yù)警防范機制也有助于培養(yǎng)全社會的防災(zāi)意識。

　　首先，對于風(fēng)險源的科學(xué)評估?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。預(yù)先發(fā)現(xiàn)安全隱患。遵循天道自然規(guī)律，萬事萬物相生相長的規(guī)律，在規(guī)避某些風(fēng)險隱患的同時，找到風(fēng)險的根源，風(fēng)險擴散蔓延的可能途徑。如對于風(fēng)險關(guān)鍵點位中風(fēng)險強度及持續(xù)時間的界定，風(fēng)險的影響程度及范圍，風(fēng)險可能造成的損失等。在評估基礎(chǔ)上，利用技術(shù)手段識別風(fēng)險路徑。其次，地方職能部門的宣傳警示教育、防災(zāi)政策中的冗余機制設(shè)計、城市規(guī)劃、災(zāi)后恢復(fù)中的角色功能分配等，都屬于事先的制度化與機制化防范。尤其在防災(zāi)教育方面，需要更加務(wù)實深入地形成引導(dǎo)效應(yīng)，將防災(zāi)教育作為國民通識教育貫穿社會生活的不同場景中。同樣地，避險應(yīng)急演練應(yīng)該嵌入日常生活中，由節(jié)點式的演練思維轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的主動避險思維。將風(fēng)險防范意識植入到城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中。城市決策者應(yīng)該高度重視城市社會經(jīng)濟體系潛在的脆弱性，考慮風(fēng)險災(zāi)害可能造成的疊加影響，城市公共設(shè)施規(guī)劃應(yīng)有留白，增加規(guī)劃的冗余度，將防災(zāi)減災(zāi)設(shè)計有機嵌入到城市總體規(guī)劃和各專項規(guī)劃中，構(gòu)建多層次、多目標(biāo)的城市防災(zāi)減災(zāi)空間規(guī)劃體系。統(tǒng)籌處理短期規(guī)劃與中長期規(guī)劃、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間的矛盾關(guān)系。城鄉(xiāng)區(qū)域建筑面積、人口密度、容積率、生態(tài)環(huán)境、生命線工程等不僅要平衡居住需求和配套需求，更要考慮災(zāi)害風(fēng)險的連鎖性、破壞性、沖擊性，以及風(fēng)險隱患可能造成的持續(xù)性影響。再次，防災(zāi)型社區(qū)的構(gòu)建對于塑造社區(qū)民眾防災(zāi)減災(zāi)的理念與素養(yǎng)，提升民眾防災(zāi)減災(zāi)的能力，起到了至關(guān)重要的作用。日本民眾災(zāi)難應(yīng)對中的從容有序與協(xié)作互助，得益于平時多樣化的防災(zāi)教育與避險救護訓(xùn)練。目前，我們的災(zāi)前預(yù)防控制措施并不完善，信息共享機制也相對薄弱，需要進一步完善。

　　四、進一步思考

　　由于制度目標(biāo)初始化邏輯具有宏觀泛在性，層級節(jié)制、自上而下的官僚制架構(gòu)與之相呼應(yīng)。在具體災(zāi)難事件的響應(yīng)中，制度框架中的“梁”與“柱”如何發(fā)揮其承重功能，需要應(yīng)急響應(yīng)主體在各自的職責(zé)范疇內(nèi)相機行事。防災(zāi)減災(zāi)的制度架構(gòu)統(tǒng)合在“黨政同構(gòu)”、“職責(zé)同構(gòu)”的大框架中。黨委統(tǒng)領(lǐng)防災(zāi)減災(zāi)工作，政府向同級黨委負(fù)責(zé)并報告事項，下級政府對上級政府負(fù)責(zé)并報告工作。職責(zé)同構(gòu)下，上下級政府間事權(quán)不同，但負(fù)責(zé)事項具有高度的同構(gòu)性，緊急狀況下通過“有選擇地集權(quán)”，上級政府越級行使指揮調(diào)度權(quán)力既具有情勢上的合理性，在實際中又具備可行性。應(yīng)急響應(yīng)中，屬地政府的應(yīng)急處置權(quán)與上級政府的應(yīng)急指揮權(quán)在客觀上具有職責(zé)重構(gòu)性，應(yīng)急職能層級疊加，屬地政府得以快速執(zhí)行上級政府的指令。但由于責(zé)任無法在上下級政府間進行分解，防災(zāi)減災(zāi)過程中的疏漏失誤、響應(yīng)不力、調(diào)度失據(jù)等的責(zé)任往往直接落到屬地政府。黨政同構(gòu)、職責(zé)同構(gòu)的縱向?qū)蛹壷贫缺ＷC了決策的效率，同時職能分工決定了防災(zāi)減災(zāi)整個災(zāi)難治理周期中，需要多個職能部門的協(xié)同配合。黨政同構(gòu)、職責(zé)同構(gòu)，通過集權(quán)和有選擇地授權(quán)，賦予主管部門調(diào)度其他同級職能部門的應(yīng)急處置權(quán)限，現(xiàn)實中由于缺乏法定的協(xié)調(diào)程序，能否真正啟動協(xié)同機制具有較強的隨機性。或者借由跨部門的議事協(xié)調(diào)部門啟動協(xié)調(diào)程序，囿于法制機制的滯后和部門利益考量，職能部門間會通過程式化、模式化的規(guī)范動作進行消極抵制、拖延。擴展開來，受制于層級節(jié)制、體制內(nèi)授權(quán)的制度框架，體制外的力量以何種方式、經(jīng)由何種程序有機參與到應(yīng)急響應(yīng)中，缺乏相應(yīng)制度目標(biāo)的設(shè)定。由于缺乏對于非政府組織、社會團體，以及民眾個體“應(yīng)該做些什么”的目標(biāo)設(shè)定，災(zāi)難治理中橫向協(xié)作難以有機地銜接與配合，橫向協(xié)作應(yīng)急機制始終是防災(zāi)中較為欠缺的一環(huán)?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。

　　參考文獻：

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　　韓 雪

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