近三十年中國出國留學(xué)政策的理性回顧和法律思考

　　[ 摘 要] 近三十年來我國出國留學(xué)政策的歷史發(fā)展表明, 雖然以“ 支持留學(xué), 鼓勵回國, 來去自由” 為方針的出國留學(xué)政策體系已經(jīng)建立, 內(nèi)容也已涵蓋公派出國留學(xué)、自費(fèi)出國留學(xué)、留學(xué)人員回國等方面, 但出國留學(xué)政策在立法思想、立法部門、立法技術(shù)、法學(xué)基礎(chǔ)、政策層次等方面仍存在著不足, 影響了出國留學(xué)事業(yè)的發(fā)展。 很長一段時間內(nèi), 中國出國留學(xué)人數(shù)占世界出國留學(xué)總?cè)藬?shù)比例呈下降態(tài)勢;另外, 高校師生出國率、留學(xué)回國人數(shù)占出國留學(xué)人數(shù)的比例也在不同程度地下降。 要扭轉(zhuǎn)下降頹勢必須完善出國留學(xué)政策, 依靠法治和依法行政, 加大出國留學(xué)工作的法學(xué)研究, 建立以《國際教育法》為核心的出國留學(xué)法律體系, 實現(xiàn)出國留學(xué)政策的制度化和技術(shù)化, 并充分發(fā)揮市場在出國留學(xué)工作中的作用 。

　　[ 關(guān)鍵詞] 中國;出國留學(xué);政策;立法

　　改革開放三十年來, 雖然出國和回國留學(xué)人員數(shù)量大幅增長 ,但反映出國和回國留學(xué)的一些質(zhì)量性數(shù)據(jù)卻停滯不前甚至有所下降 。在涉及出國留學(xué)相關(guān)問題的研究中 ,討論出國留學(xué)社會現(xiàn)象的多 ,探討出國留學(xué)政策的少 ;歸納出國留學(xué)工作取得成績的多, 研究存在問題的少 。即便在研究出國留學(xué)工作存在問題的少量論文中, 從公共政策 、服務(wù)貿(mào)易角度切入的多 ,從法律角度 、制度保障角度切入的少。本文擬以出國留學(xué)政策三十年來的歷史發(fā)展為基礎(chǔ), 通過停滯不前甚至呈下降態(tài)勢的一些出國留學(xué)質(zhì)量性數(shù)據(jù) ,分析出國留學(xué)政策存在的問題, 探究完善出國留學(xué)的政策和法律制度,尋求推動出國留學(xué)工作取得更好成績的可能方法。

　　一 、三十年來中國出國留學(xué)政策的歷史發(fā)展出國留學(xué)政策對出國留學(xué)事業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用 。下面以出國留學(xué)管理文件頒布時間的先后為線索 ,分類梳理 1978 年以來中國出國留學(xué)政策的歷史發(fā)展進(jìn)程 ,以客觀認(rèn)識我國的留學(xué)政策在出國留學(xué)事業(yè)發(fā)展中所起的作用,為深入分析我國出國留學(xué)政策的法律問題奠定基礎(chǔ)。

　　(一)出國留學(xué)管理 1978 年 7 月 11 日 ,教育部①向中央提交了《關(guān)于加大選派留學(xué)生的數(shù)量的報告》 。1986 年 ,國家教育委員會發(fā)布《關(guān)于出國留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》 ,提出“出國留學(xué)工作的方針是 :按需派遣 ,保證質(zhì)量 ,學(xué)用一致 ,加強(qiáng)對出國留學(xué)人員的管理和教育, 努力創(chuàng)造條件使留學(xué)人員回國能學(xué)以致用,在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮積極作用” 。該規(guī)定是中國第一個全面、系統(tǒng) 、公開發(fā)表的出國留學(xué)管理文件 。1993 年, 中共十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》確立了至今仍指導(dǎo)出國留學(xué)工作的“支持留學(xué) ,鼓勵回國 ,來去自由”方針。 1999 年, 教育部《面向 21 世紀(jì)教育振興行動計劃》啟動 ,將留學(xué)工作作為加強(qiáng)國際學(xué)術(shù)交流、提高高校教學(xué)質(zhì)量和科研水平的有效途徑 。

　　2000 年 ,中共十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》指出 ,要采取多種措施吸引和聘用海外高層次人才,鼓勵留學(xué)人員回國工作或以適當(dāng)方式為祖國服務(wù)。 2003 年 ,人事部提出了“拓寬留學(xué)渠道,吸引人才回國 ,支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè), 鼓勵為國服務(wù)”的留學(xué)工作新要求。 2006 年 ,國務(wù)院《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006 —2020 年)》指出 ,要加大吸引留學(xué)和海外高層次人才工作力度 ,制定和實施吸引優(yōu)秀留學(xué)人才回國工作和為國服務(wù)計劃 ,重點吸引高層次人才和緊缺人才。

　　(二)公派出國留學(xué)

　　1981 年 ,國務(wù)院批準(zhǔn)了教育部等六部門《關(guān)于出國留學(xué)人員管理工作會議情況的報告》 ,提出了“突出重點,統(tǒng)籌兼顧, 在保證質(zhì)量的前提下爭取多派一些 ,并在最近幾年內(nèi)保持派出數(shù)量相對穩(wěn)定”的公派方針 。1986 年,國家教委指出:出國留學(xué)工作要做到“按需派遣 , 保證質(zhì)量 ,學(xué)用一致 , 學(xué)成及時回國, 為祖國建設(shè)做貢獻(xiàn)” , 并明確出國留學(xué)工作是“我國對外開放政策的組成部分” ,是 “必須長期堅持”的政策。同年 ,國家教委發(fā)布《關(guān)于出國留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》 ,確定公派出國留學(xué)包括國家公派和單位公派兩類形式。 1996 年, 國家留學(xué)基金管理委員會成立, 對國家公派出國留學(xué)實行“個人申請、專家評審、平等競爭 、擇優(yōu)錄取 、簽約派出 、違約賠償”的新辦法 。改革后的公派留學(xué)效益明顯提高。

　　2003 年 ,教育部制定了“擴(kuò)大規(guī)模 、提高層次 、保證重點、增強(qiáng)效益”的國家公派留學(xué)工作思路 , 并作出兩項重要調(diào)整 :一是確定重點支持的七大領(lǐng)域 ;二是設(shè)立“高級研究學(xué)者” , 并將傳統(tǒng)的“普通訪問學(xué)者”和“高級訪問學(xué)者”合并為“訪問學(xué)者” 。 2005 年 ,教育部提出“選拔國內(nèi)一流的學(xué)生 , 派到(海外)一流的大學(xué)和學(xué)科專業(yè) ,師從一流的導(dǎo)師” , 堅持國家公派出國留學(xué)主要是培養(yǎng)國家急需人才的目標(biāo)和原則 。2007 年, 教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布《國家公派出國留學(xué)研究生管理規(guī)定(試行)》 ,設(shè)立“國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項目” ,國家公派留學(xué)重點資助對象開始從進(jìn)修生向?qū)W生傾斜。

　　(三)自費(fèi)出國留學(xué)

　　1981 年 ,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部等七部門《關(guān)于自費(fèi)出國留學(xué)的請示》 ,并指出 ,自費(fèi)出國留學(xué)是我國留學(xué)工作的組成部分 ,自費(fèi)留學(xué)是培養(yǎng)人才的一條渠道 。對自費(fèi)留學(xué)人員和公費(fèi)留學(xué)人員在政治上應(yīng)一視同仁。 1982 年 ,為加強(qiáng)對自費(fèi)留學(xué)的引導(dǎo), 國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部等四部門《關(guān)于自費(fèi)出國留學(xué)的規(guī)定》 。1984 年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于自費(fèi)出國留學(xué)的暫行規(guī)定》 , 要求“各級政府和基層單位應(yīng)支持和關(guān)心自費(fèi)出國留學(xué)人員 ,鼓勵他們早日學(xué)成回國” ,同時確立了自費(fèi)出國留學(xué)須經(jīng)審批的制度 。1986 年, 國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家教委《關(guān)于出國留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》第六部分重申了自費(fèi)出國留學(xué)須經(jīng)審批的制度。

　　1990 年 ,國家教委實施《關(guān)于具有大學(xué)和大學(xué)以上學(xué)歷人員自費(fèi)出國的補(bǔ)充規(guī)定》 , 強(qiáng)調(diào)大學(xué)以上學(xué)歷人員須在完成服務(wù)期后方能申請辦理自費(fèi)出國手續(xù),對具有大專以上學(xué)歷的自費(fèi)出國留學(xué)人員進(jìn)行資格審核并收取高等教育培養(yǎng)費(fèi)。 2003 年, 教育部發(fā)出了《關(guān)于簡化大專以上學(xué)歷人員自費(fèi)出國留學(xué)審批手續(xù)的通知》 ,不再向申請自費(fèi)出國留學(xué)的高等學(xué)校在校生以及具有大專以上學(xué)歷但尚未完成服務(wù)期年限的各類人員收取高等教育培養(yǎng)費(fèi),不再對上述人員進(jìn)行自費(fèi)出國留學(xué)資格審核工作, 不再要求上述人員向各地出入境管理機(jī)關(guān)提交《自費(fèi)出國留學(xué)資格審核證明信》 。同年 ,教育部設(shè)立了“國家優(yōu)秀自費(fèi)留學(xué)生獎學(xué)金” 。

　　(四)自費(fèi)出國留學(xué)中介

　　1987 年 ,國家教委公布《關(guān)于國內(nèi)外組織和個人不得擅自在我國招收自費(fèi)出國留學(xué)人員的通知》 , 《通知》第 4 條規(guī)定, 沒有國家教委的許可, 任何機(jī)構(gòu)和個人不能為外國教育機(jī)構(gòu)發(fā)布招生廣告。 1999 年 ,教育部等三部門聯(lián)合發(fā)布《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)管理規(guī)定》及其《實施細(xì)則》 ,并在隨后成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu) ,對與自費(fèi)留學(xué)密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)和活動進(jìn)行監(jiān)管 。 2002 年, 教育部頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范自費(fèi)出國留學(xué)中介活動秩序的通知》 , 清理非法經(jīng)營留學(xué)代理業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu) 。截至 2003 年,中國已有 270 家經(jīng)認(rèn)證的自費(fèi)留學(xué)中介機(jī)構(gòu), 共約 1 萬名員工, 其中近 70 %的自費(fèi)出國人員通過留學(xué)中介機(jī)構(gòu)辦理出國留學(xué)[ 1] 。

　　(五)出國留學(xué)人員回國

　　1981 年 ,教育部發(fā)出《做好留學(xué)回國工作的通知》 ,要求國內(nèi)派出單位配合使領(lǐng)館做好教育工作,規(guī)定進(jìn)修人員必須按期回國 ,對回國人員統(tǒng)一分配工作。 1988 年, 國家教委貫徹“人才流動 、合理競爭、雙向選擇”的原則, 允許留學(xué)人員應(yīng)聘各種所有制形式的單位或到國際組織任職 。 1989 年,中國留學(xué)服務(wù)中心成立, 為出國留學(xué)人員提供各種服務(wù) , 特別是雙向選擇和回國投資服務(wù) 。 1992 年 ,鄧小平指出, 所有出國學(xué)習(xí)的人, 希望他們都回來 。不管他們過去政治態(tài)度如何 , 回來就妥善安排工作。同年 ,國務(wù)委員李鐵映提出“支持留學(xué) ,鼓勵回國 ,來去自由”的出國留學(xué)工作方針 。 1993 年 ,該方針被寫入中共十四屆三中全會報告。 1997 年 ,“鼓勵留學(xué)人員回國工作或以適當(dāng)方式為祖國服務(wù)”被寫入中共十五大報告,吸引留學(xué)人員“回國工作”和“為國服務(wù)”并舉的工作思路從此確立 。

　　2000 年 ,人事部下發(fā)《關(guān)于鼓勵海外高層次留學(xué)人才回國的意見》 , 對高層次留學(xué)人才回國任職條件以及住房 、子女入學(xué)等方面作出了突破性規(guī)定。 2001 年 ,人事部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵海外留學(xué)人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》 ,強(qiáng)調(diào)“在鼓勵海外留學(xué)人員回國工作的同時,吸引他們以多種形式為國服務(wù)” 。同年 ,人事部下發(fā)了《留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園管理辦法》 。2002 年, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2002 —2005 年全國人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》 , “海外和留學(xué)人才的吸引與使用”被納入其中 ,并強(qiáng)調(diào)要“按照充分信任、放手使用的原則, 抓緊研究制定選拔優(yōu)秀留學(xué)回國人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的具體辦法” 。教育部的“霍英東青年教師基金和教師獎”(1994 年)、人事部的“百千萬人才工程”(1995 年)等舉措均旨在積極鼓勵海外學(xué)者回國工作 。2003 年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部等 12 個部委聯(lián)合發(fā)布的《留學(xué)人員回國服務(wù)工作部際聯(lián)席會議制度》 ,要求加強(qiáng)各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。 2007 年 ,人事部等 16 個部委發(fā)布《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》 ,提出“海外高層次留學(xué)人才回國工作不受用人單位編制 、增人指標(biāo) 、工資總額和出國前戶籍所在地限制” 。同年 ,教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)引進(jìn)海外優(yōu)秀留學(xué)人才工作的若干意見》 ,提出“建立海外留學(xué)人才回國工作快速通道, 切實解決海外優(yōu)秀留學(xué)人才回國創(chuàng)業(yè)的后顧之憂” 。

　　二 、出國留學(xué)人員數(shù)量變化反映的成就和問題

　　“三十年來 ,出國留學(xué)事業(yè)成就顯著 。” [ 2] 一個全方位 、多層次、寬領(lǐng)域的教育對外開放格局已經(jīng)基本形成 。但仔細(xì)分析增長的出國留學(xué)人員數(shù)量變化 ,卻發(fā)現(xiàn)與出國留學(xué)事業(yè)有關(guān)的一些質(zhì)量性數(shù)據(jù)呈現(xiàn)停滯甚至下降態(tài)勢。

　　三 、出國留學(xué)政策的法律思考

　　出國留學(xué)人員數(shù)量變化反映出出國留學(xué)政策存在著一些問題 。從法律角度來看 ,出國留學(xué)政策的指導(dǎo)思想、主管部門 、立法技術(shù) 、法學(xué)基礎(chǔ) 、政策層次 、制度性建設(shè) 、政策實施、政策公開等方面都存在著不足, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

　　(一)以批示和講話而不是法治推動出國留學(xué)工作

　　前教育部留學(xué)生司司長何晉秋認(rèn)為 :“2008 年中央領(lǐng)導(dǎo)對國外人員有關(guān)情況做了大量批示 ,這必將推動出國留學(xué)工作向正常方向發(fā)展 。” ①無疑 ,中央領(lǐng)導(dǎo)人的批示和講話對推動出國留學(xué)工作起著重要作用, 但根據(jù)《中華人民共和國憲法》(2004 年修訂)第 5 條“中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的規(guī)定 ,以及國務(wù)院在 2005 年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中提出的建設(shè)法治政府和推進(jìn)依法行政的要求, 出國留學(xué)工作應(yīng)該主要通過法治來推動 。所以, 中央領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于出國留學(xué)工作的批示和講話需要通過法制來體現(xiàn),通過法治來貫徹落實。否則就會影響政府部門完善出國留學(xué)法律制度的積極性和迫切性, 以及現(xiàn)有出國留學(xué)管理文件的權(quán)威性。

　　(二)出國留學(xué)工作的主管部門不甚明確

　　1987 年 ,中央確定由國家教委統(tǒng)一管理全國出國留學(xué)工作。但是,人事部、財政部 、外交部 、國家計委、國家發(fā)改委等 17 個部委都曾單獨或參與聯(lián)合發(fā)布出國留學(xué)方面的政策 。沒有這些部委的配合 ,教育部發(fā)布的出國留學(xué)政策(如 2007 年《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)引進(jìn)海外優(yōu)秀留學(xué)人才工作的若干意見》)很難實施。此間還出現(xiàn)了人事部而非教育部牽頭與其他部門聯(lián)合發(fā)布出國留學(xué)政策的情況,例如 2007 年《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》 。由于教育部與其他部委同級,只能協(xié)調(diào)有關(guān)部委為海外留學(xué)人員回國工作或為國服務(wù)提供出入境和在華長期居留便利 ,簡化審批手續(xù) ,提高服務(wù)質(zhì)量 。而這實際上造成了教育部只是出國留學(xué)工作的管理部門之一而不是唯一主管部門的現(xiàn)象, 這不利于有效管理出國留學(xué)工作。 2003 年, 國務(wù)院建立了留學(xué)人員回國服務(wù)工作部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度增加了各部門之間溝通協(xié)商的固定渠道, 但未能從根本上解決出國留學(xué)政策政出多門和權(quán)威性不夠等的問題。

　　(三)出國留學(xué)管理文件技術(shù)性不強(qiáng),層次低且混亂

　　出國留學(xué)政策的立法技術(shù)亟待提高 ,內(nèi)容不明確、語言非法律化等問題普遍存在 。按照中共十七大報告的精神 ,出國留學(xué)工作應(yīng)著力解決制約出國留學(xué)工作發(fā)展的突出矛盾和問題,著力解決留學(xué)人員最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,但有關(guān)“突出矛盾和問題” 、“最關(guān)心 、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”的技術(shù)性闡述鮮有問世 。在海歸人員特別是人文社會科學(xué)領(lǐng)域的海歸人員的職稱評定 、職務(wù)晉升中,如何認(rèn)定或評價其在國外發(fā)表的論文 、著作,需要更多技術(shù)性強(qiáng)的管理文件 。另外,目前相關(guān)出國留學(xué)政策文件中經(jīng)常使用非法律語言 ,也在一定程度上沖淡了政策的法律含義,并不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大了執(zhí)行人員的自由裁量權(quán) 。推薦閱讀：留學(xué)英文論文準(zhǔn)備經(jīng)驗技巧

　　四 、解決出國留學(xué)政策立法問題的可能方法

　　(一)加大出國留學(xué)工作的法學(xué)研究

　　(二)建立以《國際教育法》為核心的出國留學(xué)法律體系

　　(三)制定出國留學(xué)法律文件要注重制度化 、技術(shù)化以及法律語言

　　(四)發(fā)揮市場作用

　　(五)公開出國留學(xué)管理文件和相關(guān)科研成果

　　(六)規(guī)劃出國留學(xué)管理改革

　　[ 參 考 文 獻(xiàn)]

　　[ 1 ] 曹國興、姜乃強(qiáng)、汪瑞林:《留學(xué)服務(wù)要讓消費(fèi)者滿意:關(guān)于自費(fèi)留學(xué)中介與市場管理的對話》 , 《中國教育報》2003 年 9 月 17 日, 第 5 版。[ Cao Guox ing , Jiang Naiqiang & Wang Ruilin,″Study Abro ad Se rvice Must Satisfy Clients:The Dialo gue betw een Self-financed Study Abr oad Intermedia ry Agency w ith Market Management ,″China E ducation Dai ly , 2003-09-17, p.5.]

　　[ 2 ] 徐妍:《教育對外開放 30 年成就顯著》 , 《神州學(xué)人》 2008 年第 11 期, 第 13-14 頁。[ Xu Yan,″The Great Achievements Resulted from Refo rm and Opening Policy in Educatio n ov er La st Three Decades,″China S cholars Abroad , No.11(2008), pp.13-14.]

　　[ 3 ] 孟禛:《留學(xué)潮涌:30 年留學(xué)規(guī)模擴(kuò)大 168 倍》 , 《人民日報(海外版)》 2008 年 10 月 31 日, 第 6 版。[ Meng Zhen ,″Study Abroad :The Size of Chinese Study Abroad Expanded 168 Time s ov er Last Three Decades,″ Peop les Daily (Overseas Edition), 2008-10-31 , p .6 .]

　　[ 4 ] 唐偉杰:《中國留學(xué)生僅四分之一回國效力 人數(shù)上升比率低》 , 《華聲報》 2006 年 3 月 17 日, 第 6 版。[ Tang Weijie , ″One Quarter Chinese Study Abroad S tudents Return to China:The Returnee Is I ncreasing and Retur ned Rate Is Low ,″Huasheng Dai ly , 2006-03-17 , p.6.]

　　[ 5 ] 劉大家:《教育部官員在漢檢討對自費(fèi)留學(xué)生關(guān)心不夠》 , 《楚天金報》 2008 年 11 月 14 日, 第 21 版。[ Liu Dajia ,″Ministry of Education Office r Thinks in Wuhan that the Conce rn o n Self-financed Study Abro ad Students Is No t Eno ug h ,″Chutianjin Dai ly , 2008-11-14, p.21 .]

　　[ 6 ] 王暉余、李楠:《寫在公派留學(xué) 30 年》 ,《人民日報(海外版)》 2008 年 3 月 27 日, 第 6 版。[ Wang Huiy u & Li Nan ,″The 30 Years o f State-financed Study Abroad,″Peoples Daily (Overseas Edition), 2008-12-02, p.6 .]

　　[ 7 ] 江麗萍、王春麗:《國家優(yōu)秀自費(fèi)留學(xué)生獎學(xué)金新變化》 ,《人民日報(海外版)》 2007 年 9 月 29 日, 第 6 版。 [ Jiang Liping & Wang Chunli,″The Chang es of Natio nal Outstanding Self-financed Study Abroad Students Scho la rship,″Peop les Dai ly (Overseas Edition), 2007-09-29 , p .6 .]

　　[ 8 ] 張冬冬:《中國出國留學(xué)人員和來華留學(xué)生均突破 120 萬人》 , 2008 年 10 月 7 日, http:// ww w .chinanew s . com .cn/ edu/Ko ng/ new s/2008/ 10-07/1403669.shtml , 2009 年 4 月 17 日。[ Zhang Do ng do ng , ″Chinese Study Abr oad Students and Foreign Students in China Break throug h 1.2 Million ,″2008-10-07, http :/ / w ww .chinanew s .com .cn/ edu/Kong/ news/2008/ 10-07/ 1403669.shtm l, 2009-04-17.]

　　[ 9 ] Li Cheng ,″The S tatus and Characteristics o f Foreign-Educated Returnees in the Chine se Leadership ,″China Leadership Monitor, No.16(2005), p.4.

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