改革開放四十年教育對外開放政策變遷的歷史考察

　　摘 要：改革開放以來，我國教育對外開放涵蓋出國留學(xué)教育、來華 留學(xué)教育、中外合作辦學(xué)、境外辦學(xué)、漢語國際推廣、外國專家與外籍教師引進(jìn)等實(shí)踐領(lǐng)域。作為教育對外開放政策的組成部分，以上領(lǐng)域的政策在改革開放四十年中呈現(xiàn)出不同的變遷路徑，經(jīng)歷了若干不同的發(fā)展階段，并逐步走向完善，有效地推動了教育對外開放事業(yè)的發(fā)展，為我國教育乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出重要的貢獻(xiàn)。我國教育對外開放尚存在著諸多短板，在政策的制定與實(shí)施上應(yīng)更加注重政策的科學(xué)性、前瞻性與系統(tǒng)性。

　　關(guān)鍵詞：改革開放;教育對外開放;政策變遷;歷史考察

　　改革開放以來，教育對外開放全面貫徹黨的教育方針以及黨和國家關(guān)于改革開放的總體部署，為提升我國教育質(zhì)量和國際影響力以及推 進(jìn)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)等方面提供了有力支撐，取得了重大成就。系統(tǒng)梳理改革開 放 四 十 年教育對外開放政策的變遷，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在實(shí)踐中，教育對外開放涵蓋出國留學(xué)教育、來華留學(xué)教育、中外合作辦學(xué)、境外辦學(xué)、漢 語 國 際 推廣、外國專家與外籍教師引進(jìn)等諸領(lǐng)域。文 章 擬對以上實(shí)踐領(lǐng)域改革開放以來的政策變遷進(jìn)行歷史考察，對教育對外開放政策的變遷作一透視 和分析。

　　一、出國留學(xué)教育政策

　　十一屆三中全會召開前后，黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)逐步恢復(fù)和發(fā)展，派遣人員出國留學(xué)是當(dāng) 時(shí)我國教 育 對 外 開 放 領(lǐng) 域 率 先 出 臺 的 政 策 之 一。1978年至今，出國留學(xué)教育政策共經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

　　(一)恢復(fù)探索階段(1978—1986年)

　　1978年3月18日，在全國科學(xué)技術(shù)大會開幕式上，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“任何一個(gè)民 族、一 個(gè) 國 家，都需要學(xué)習(xí)別的民族、別的國家的長處，學(xué)習(xí)人家的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)。我們不僅因?yàn)榻裉炜茖W(xué)技術(shù)落后，需要努力向外國學(xué)習(xí)，即使我們的科學(xué)技術(shù)趕上了世界先進(jìn)水平，也還要學(xué)習(xí)人家的長處”[1]。同年6月23日，針對留學(xué)生派出工作，鄧小平指出：“我贊成留學(xué)生數(shù)量增大，主要搞自然科 學(xué)”， “要成千成萬地派，不是只派十個(gè)八個(gè)”，而 且，派出留學(xué)生“要 千 方 百 計(jì) 加 快 步 伐，路 子 要 越 走 越寬”[2]。鄧小平關(guān)于出國留學(xué)的系列指示事實(shí)上確立了加快大規(guī)模派出留學(xué)生的工作方針，以 其為標(biāo)志，出國留學(xué)教育政策進(jìn)入恢復(fù)探索階段。

　　在此階段，黨和國家以擴(kuò)大留學(xué)派出規(guī)模為著力點(diǎn)，以規(guī)范留學(xué)管理和鼓勵(lì)自費(fèi)出國留 學(xué) 為主線，在實(shí) 踐 中 逐 步 恢 復(fù)、探 索 出 國 留 學(xué) 教 育 政策。1978年8月，教 育 部 在 下 發(fā) 的《關(guān) 于 增 選 出國留學(xué)生的通知》中將原500人的出國選拔 計(jì) 劃增選2500人，使 當(dāng) 年 選 拔 的 出 國 留 學(xué) 人 員 總 數(shù)達(dá)3000人[3]。1981年，由教育部等六個(gè)部門提交并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于出國留學(xué)人員管理工作會議情況的報(bào)告》確立了“突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，在保證質(zhì)量的前提下爭取多派一些，并在最近 幾年內(nèi)保持派出數(shù)量相對穩(wěn)定”的 工 作 方 針[4]。同年，由教育部等七個(gè)部門提交并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn) 的《關(guān)于自費(fèi)出國留學(xué)的暫行規(guī)定》明確指出，作為我國出國留學(xué)人員的組成部分，自費(fèi)留學(xué)人員 在政治上與公費(fèi)留學(xué)人員必須獲得同等對待。此項(xiàng)規(guī)定為我國自費(fèi)出國留學(xué)事業(yè)的發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)[5]。之后，經(jīng)過不斷探索，黨和國家對自費(fèi)出國留學(xué)政 策 的 認(rèn) 識 逐 步 深 化。1984年12月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于自費(fèi)出國留學(xué)的暫行規(guī)定》提出，已通過正當(dāng)和合法手續(xù)獲得外匯資助或國 外獎(jiǎng)學(xué)金的我國公民，均可申請到國外自費(fèi)留學(xué)，不受年齡、學(xué)歷和工作年限的限制。該規(guī) 定 對 自 費(fèi)出國留學(xué)的限制進(jìn)一步放寬，釋放出自費(fèi)出國 留學(xué)得到國家鼓勵(lì)和支持的政策信號。

　　以上政策的探索與實(shí)踐為改革開放初期出國留學(xué)教育的恢復(fù)與發(fā)展提供了保障。1979—1986年，出國留學(xué)人員年均達(dá)至3800余人，超過了改革開放 初 期 確 立 的 每 年3000人 的 派 出 目 標(biāo)[5]。1978—1984年，我國自費(fèi)出國留學(xué)規(guī)模約為7000人，而 1985—1988 年，這 一 數(shù) 字 則 達(dá) 至 1.6 萬人[6]227。自1985年起，自費(fèi)出國留學(xué)人數(shù)明顯增長。

　　(二)初創(chuàng)發(fā)展階段(1986—1991年)

　　1986年12月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)原國家教委《關(guān)于出國留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》的通知中將公民出國留學(xué)作為我國對外開放政策的組成部分，指出必須長期堅(jiān)持;同時(shí)，確立“按 需 派 遣，保證質(zhì)量，學(xué)用一致，加強(qiáng)對出國留學(xué)人員的管理和教育，努力創(chuàng)造條件使留學(xué)人員回國能學(xué)以致用，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮積極作用”的出國留學(xué)工作思路。以此為標(biāo)志，出國留學(xué) 教 育 政 策進(jìn)入初創(chuàng)發(fā)展階段。

　　在此階段，出國留學(xué)教育具體政策主要包括國家公派出國留學(xué)選派政策改革、自費(fèi)出國留 學(xué)政策調(diào)整和留學(xué)人員回國政策確立。其 中，有 關(guān)留學(xué)人員回國方面的政策譬如設(shè)立博士后科研流動站、制定留學(xué)回國人員表彰政策、改革留學(xué)回國人員安置方式、設(shè)立留學(xué)回國人員科研啟動經(jīng) 費(fèi)以及成立留學(xué)服務(wù)中心等在出國留學(xué)事業(yè)發(fā)展史上具有開創(chuàng)性的重要意義。出國留學(xué)教育政策在此階段漸趨形成涵蓋自費(fèi)留學(xué)、公派留學(xué)與留 學(xué)回國三部分的政策體系，為其后政策的演進(jìn)奠 定了基本政策框架。此階段，自費(fèi)出國 留 學(xué) 規(guī) 模 迅速擴(kuò)大，逐步發(fā)展成為我國出國留學(xué)教育的主力。1991年，自費(fèi)出國留學(xué)人數(shù)為13670人，占出國留學(xué)總?cè)藬?shù)的比例達(dá)至60.01%[7]。

　　(三)調(diào)整規(guī)范階段(1992—2012年)

　　1992年1月，針 對 留 學(xué) 人 員 回 國 問 題，鄧 小平表示：“希望所有出國學(xué)習(xí)的人回來，不管 他 們過去的政治態(tài)度怎么樣，都可以回來，回來后妥善安排。這個(gè)政策不能變。告訴他們，要做出貢獻(xiàn)，還是回國好”[8]。以鄧小平談話為標(biāo)志，出國留學(xué)教育政策進(jìn)入調(diào)整規(guī)范階段。根據(jù)鄧小平的這一意見，“支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國、來去自由”的出 國 留學(xué)工作方針在1993年11月，召 開 的 中 共 中 央 十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中確立。這 一方針的確立，標(biāo)志著我國出國留學(xué)政策逐漸走向成熟[9]。在這一方針 指 導(dǎo) 下，出 國 留 學(xué) 教 育 在 實(shí)踐和政策層面均發(fā)生了深刻變化。首先是做好國家公派留學(xué)管理工作。1996年6月，國家留學(xué)基金管理委員會成立，其下設(shè)的秘書處具體承 擔(dān) 國家公派留學(xué)基金的管理工作，國家公派出國 留 學(xué)步入規(guī)范化、專業(yè)化管理軌道。其次 是 鼓 勵(lì) 留 學(xué)人員回國工作的提法也隨之發(fā)生了變化。1997年9月，黨的十五大報(bào)告明確指出：“鼓勵(lì)留學(xué)人員回國工作或以適當(dāng)方式為國服 務(wù)。”自 此，出 國留學(xué)教育政策確立了吸引留學(xué)人員“回國工作”和 “為國服務(wù)”并舉的政策思路[10]。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，出國留學(xué)工作方針得到了很好的貫徹，自費(fèi)出國留學(xué)限制被徹底廢除，公派出國留學(xué)政策在培養(yǎng)高層次留學(xué)人才方面持續(xù)發(fā)力，吸引留學(xué)人員尤其是高層次留學(xué)人才回國工作和為國服務(wù)所采取的政策不斷健全，出國留學(xué) 教 育政策體系建設(shè)成效顯著，出國留學(xué)教育效益 極 大增強(qiáng)。2010年7月，《國 家 中 長 期 教 育 改 革 和 發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》就進(jìn)一步完善出國留學(xué)教育政策提出要求：“創(chuàng)新和完善公派出國留學(xué)機(jī)制，在全國公開選拔優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)入國外 高 水平大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。加強(qiáng)對自費(fèi)出國留學(xué)的政策引導(dǎo)，加大對優(yōu)秀自費(fèi)留學(xué)生資助和獎(jiǎng) 勵(lì) 力度。堅(jiān)持‘支 持 留 學(xué)、鼓 勵(lì) 回 國、來 去 自 由’的 方針，提高對留學(xué)人員的服務(wù)和管理水平”。在此階段，出國留 學(xué) 教 育 取 得 了 迅 速 發(fā) 展。1991—2012年，我國年度各類出國留學(xué)人員總數(shù)由2.28萬人增長到39.96 萬 人，各 類 留 學(xué) 回 國 人 員 總 數(shù) 由0.61萬人增長到27.29萬人(見 圖1)，分 別 增 長了16.53倍 和43.74倍[11]。出 國 留 學(xué) 與 留 學(xué) 回國人數(shù)比例則從1991年的3.74∶1下降到2012年的1.46∶1，出國留學(xué)“逆差”顯著縮小。

　　(四)提升完善階段(2012年至今)

　　黨的十八大提出：“堅(jiān)持黨管人才原則 ，把各方面優(yōu) 秀 人 才 集 聚 到黨和國家事業(yè)中來。”以2012年11月 黨 的 十 八 大 召 開 為 標(biāo) 志，出 國 留 學(xué)教育政策進(jìn)入提升完善階段。此階段，發(fā)揮作用、提高質(zhì)量與優(yōu)化服務(wù)的政策導(dǎo)向更加突顯。2013年10月21日，在歐美同學(xué)會 成 立100周 年 慶 祝大會上，習(xí)近平同志提出了“支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國、來去自由、發(fā)揮作用”的新時(shí)期出國留學(xué)工作方針。2014年12月召開的全國留學(xué)工作會議確立了“人 才 培 養(yǎng) 和 發(fā) 揮 作 用、出 國 留 學(xué) 和 來 華 留學(xué)、公費(fèi)留學(xué)和自費(fèi)留學(xué)、規(guī)模和質(zhì)量、依 法 管 理和完善服務(wù)”五個(gè)并重的留學(xué)工作原則。2016年4月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好新時(shí)期教育對外開放工作的若干意見》進(jìn)一步提出“加快留學(xué)事業(yè)發(fā)展，提高留學(xué)教育質(zhì)量”以及 “完善工作機(jī)制，規(guī)范留學(xué)服務(wù)市場，完善全鏈 條留學(xué)人員管理服務(wù)體系，優(yōu)化出國留學(xué)服務(wù)”的具體舉措。

　　黨和國家有關(guān)出國留學(xué)的重大部署和明確要求為出國留學(xué)教育政策在新時(shí)期的制定與完善提供了根本遵循和基本依據(jù)。實(shí)踐證明，此 階 段 的出國留學(xué)教育政策成效顯著。2012—2017年，我國年度各類出國留學(xué)人員總數(shù)由39.96萬人增長到60.84萬 人，各類留學(xué)回國人員總數(shù)由27.29萬人增 長 到 48.09 萬 人 (見 圖 2)，分 別 增 長 了52.25%和76.22%①。而其 中，留學(xué)回國人員總數(shù)增長的比例超過出國留學(xué)人員總數(shù)增長比例約24個(gè)百分點(diǎn)。出國留學(xué)人數(shù)與留學(xué)回國人數(shù)之比由2012年的1.46∶1降至2017年的1.27∶1，留學(xué)“逆差”明顯縮小。

　　改革開放四十年，出國留學(xué)教育事業(yè)獲得了長足發(fā)展，取 得 了 巨 大 成 就，具 體 表 現(xiàn) 為 三 個(gè) 方面。其一，出國留學(xué)總體規(guī)模迅速增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，出國留學(xué)人數(shù)自1978年的860人增長到了2017年的60.84萬人②。截至2017年，我國出國留學(xué)規(guī)模累計(jì)為519.49萬人，目前正在國外進(jìn)行相關(guān)階段的研 究 和 學(xué) 習(xí) 的 為 145.41萬 人[12]。其 二，學(xué)成回國的比率穩(wěn)步增長。廣大留學(xué)人員心系祖國，選擇留學(xué)后回國發(fā)展。特別是黨的 十 八 大 召開以來，在國內(nèi)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢及政策環(huán) 境的驅(qū)動下，選擇回國發(fā)展的海外留學(xué)人員比例 穩(wěn)步增長。根據(jù)教育部2018年3月公布的數(shù)據(jù)顯示，在1978—2017年的各類出國留學(xué)人員 中，選擇在完成學(xué)業(yè)后回國發(fā)展的共計(jì)313.20萬人，占全部已完成學(xué)業(yè)人數(shù)的比例為83.73%，而 這 一比例在2011年時(shí)僅為72.02%[12]。其三，出國留學(xué)效益顯著。出國留學(xué)為我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)提供了強(qiáng)大的人才支撐，做出了卓越貢獻(xiàn)。據(jù) 教 育 部門統(tǒng)計(jì)，在留學(xué)回國人員中，經(jīng)“千人計(jì)劃”引入的海外高層次人才6074人，含創(chuàng)業(yè)人才811人;黨的十八大以來，經(jīng)高校通過“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃” 聘任具有海外學(xué)習(xí)或工作經(jīng)歷的高層次才1094人;當(dāng)前，具有海外工作或?qū)W習(xí)經(jīng)歷的兩院院士占院士總數(shù)的比例為80%以上，高水平大學(xué)校長比例為 70% 以 上，長 江 學(xué) 者 入 選 者 比 例 為 90%以上[13]。

　　適應(yīng)新時(shí)代黨和國家關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的戰(zhàn)略部署以及“一帶一路”倡議等重大開放布局對人才培養(yǎng)提出的新要求，出國留學(xué)教育政策應(yīng)進(jìn) 一步聚焦非通用語種人才、國際組織人才、拔尖創(chuàng)新人才、國別和區(qū)域研究人才等各類人才的培養(yǎng);同時(shí)，還應(yīng)完善留學(xué)人員管理服務(wù)體系，提高服務(wù)質(zhì)量，吸引更多的海外高層次人才回國發(fā)展或以 其他方式為國服務(wù)。

　　二、來華留學(xué)教育政策

　　改革開放以來，基于我國對外交往及經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的需要，來華留學(xué)教育政策漸趨由“封閉” 走向“開放”，其變遷經(jīng)歷了四個(gè)階段。

　　(一)恢復(fù)探索階段(1978—1989年)

　　1979年5月，教育部、外交部、文化部和公安部聯(lián)合頒布 了《外 國 留 學(xué) 生 工 作 試 行 條 例(修 訂稿)》(以下簡稱《條例》)，修正了“文革”時(shí)期的來華留學(xué)教育政策，來華留學(xué)教育“為加速實(shí)現(xiàn)我國的社會主義現(xiàn)代化 建 設(shè) 服 務(wù)”。以《條 例》的 出 臺為標(biāo)志，來華留學(xué)教育政策進(jìn)入恢復(fù)探索階段。

　　自《條例》發(fā)布至1989年的十余年間，來華留學(xué)教育政策歷經(jīng)了一個(gè)逐步探索和創(chuàng)立的過程。1981年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國學(xué)位條例》明 確 規(guī) 定，來 華 留 學(xué) 生 可 依 法 申 請 我 國 學(xué)位，為來華留學(xué)生學(xué)位授 予提供了法規(guī)依據(jù)。1985年10月，經(jīng) 國 務(wù) 院 批 轉(zhuǎn)，原 國 家 教 委、外 交部、文化部、公安部和財(cái)政部聯(lián)合頒布了《外 國 留學(xué)生管理辦法》，強(qiáng)調(diào)來華留學(xué)教育對我國與其他國家開展“教育、科技、文化交流和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作” 的促進(jìn)作用。在此階段，來華留學(xué)教 育 具 體 政 策主要涵蓋試行招收自費(fèi)來華留學(xué)生、試行下 放 留學(xué)生招收審批權(quán)、擴(kuò)大高等學(xué)校留學(xué)生招生 與 管理權(quán)、簡化簽證手續(xù)等方面，政策價(jià)值取向逐步由政治外 交 屬 性 向 教 育 屬 性 回 歸。在 政 策 的 引 導(dǎo)下，來華留學(xué)教育在此階段獲得了一定發(fā)展，自費(fèi)留學(xué)生開始出現(xiàn)，但絕大多數(shù)是短期生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年，在 華 外 國 留 學(xué) 生 人 數(shù) 為 5835 人，是1977年在華留學(xué)生人數(shù)1217人的4.79倍，其中自費(fèi) 留 學(xué) 生 為 1239 人，絕 大 多 數(shù) 為 短 期 留學(xué)生[14]21。

　　(二)適應(yīng)調(diào)整階段(1989—1999年)

　　原國家教委于1989年6月下發(fā)的《關(guān)于招收自費(fèi)外國來華留學(xué)生的有關(guān)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，適應(yīng)了改革開放以來來華留學(xué)教育發(fā) 展 的要求，是來華留學(xué)教育史上具有里程碑意義 的 文件。以《規(guī)定》的發(fā)布為標(biāo)志，來華留學(xué)教育 政 策進(jìn)入適應(yīng)調(diào)整階段。《規(guī)定》將招收自費(fèi)留學(xué)生的審批權(quán)下放至省一級教育行政部門，極大地 擴(kuò) 大了接收來華留學(xué)生高校的范圍，同時(shí)，明確了高校來華留學(xué)生自主招生權(quán)利，為高校自主參與 國 際學(xué)生全球競爭、真正實(shí)現(xiàn)來華留學(xué)教育的發(fā) 展 創(chuàng)造了有利條件。至此，一個(gè)開放的來 華 留 學(xué) 辦 學(xué)體系初步確立，對來華留學(xué)教育的發(fā)展具有 重 要的深遠(yuǎn)意義。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著《中國教育改革和發(fā)展綱要》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》相繼頒布實(shí)施，來華留學(xué)教育政策為適應(yīng)新形勢的需要而不斷調(diào)整，高等學(xué) 校 在來華留 學(xué) 教 育 中 的 主 體 地 位 逐 步 確 立。在 此 階段，來華留學(xué)教育具體政策主要包括下放留 學(xué) 生招收審批權(quán)、賦予高等學(xué)校招生與管理自主權(quán)、出臺經(jīng)費(fèi)管理辦法、實(shí)施中國政府獎(jiǎng)學(xué)金年度 評 審等。通過一系列的政策調(diào)整，來華留 學(xué) 教 育 獲 得了較大發(fā)展，自費(fèi)留學(xué)生成為來華留學(xué)生的主體。1999年，來華留學(xué)生達(dá)至44711人，是1988年來華留學(xué) 生 人 數(shù) 的 7.66 倍，其 中，自 費(fèi) 留 學(xué) 生 為39500人，占比為88.3%。相關(guān)論文推薦：近三十年中國出國留學(xué)政策的理性回顧和法律思考

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《改革開放四十年教育對外開放政策變遷的歷史考察》

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