水污染防治公眾參與情況研究———以秦皇島市為例

　　摘 要: 環(huán)境法治建設(shè)與水污染治理對(duì)公眾參與提出了現(xiàn)實(shí)需求，水污染治理需要構(gòu)建政府、企業(yè)與社會(huì)的三維關(guān)系，積極引導(dǎo)公眾參與其中，但通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)公眾參與過(guò)程中存在能力與參與意識(shí)欠缺，參與機(jī)制不健全，政府信息公開(kāi)不全面、不及時(shí)等問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題提出了加大水污染防治的宣傳教育，建立健全公眾監(jiān)督水污染渠道、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)環(huán)保 NGO 組織及地方高校參與水污染防治工作等措施。

　　關(guān)鍵詞: 公眾參與; 信息公開(kāi); 民主與法治

　　秦皇島河流眾多，水系縱橫，分屬灤河水系和冀東沿海水系，其中獨(dú)流入海的河流就有 17 條。但是秦皇島也是一座水資源貧乏的城市，全市人均水資源擁有量只有全國(guó)平均水平的四分之一。水資源關(guān)乎每一個(gè)人的切身利益，把水污染治理作為政府的頭等大事，是一個(gè)責(zé)任政府的擔(dān)當(dāng)。“十三五”期間秦皇島市將著力解決河流污染問(wèn)題，大力實(shí)施全市域河流生態(tài)治理，打造碧水清流的水域環(huán)境，促進(jìn)域內(nèi)河流水質(zhì)與環(huán)境穩(wěn)定向好，不讓污水由河入海。提出到 2020 年所有河流水質(zhì)全部穩(wěn)定達(dá)到功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。按照《河北省水功能區(qū)劃》，人造河、新開(kāi)河、飲馬河水質(zhì)目標(biāo)為Ⅳ類(lèi)，洋河、湯河近海河段水質(zhì)目標(biāo)為Ⅲ類(lèi)，湯河、石河、青龍河、戴河的上游河段水質(zhì)目標(biāo)為地表水Ⅱ類(lèi)。但在河流治理過(guò)程中仍不同程度存在著農(nóng)業(yè)面源污染、市區(qū)雨污同流、沿河村莊生活垃圾及生活污水隨意入河等現(xiàn)象。2017 年 4 月主要河流斷面水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測(cè)顯示國(guó)控?cái)嗝嬷械娘嬹R河口斷面水質(zhì)狀況不符合指定水質(zhì)目標(biāo)要求; 市控?cái)嗝嬷械耐醯曜?、歇馬臺(tái)斷面水質(zhì)狀況均不符合功能區(qū)劃要求。

　　秦皇島是河北省最早實(shí)施河長(zhǎng)制的地區(qū)，通過(guò)河長(zhǎng)制凝聚了全社會(huì)治水合力，形成了四級(jí)河長(zhǎng)齊抓共管、全流域管理體系。但在水污染治理過(guò)程中只依賴(lài)作為主要責(zé)任主體的政府和企業(yè)的作為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，企業(yè)的逐利傾向使其難以自我約束，而政府的監(jiān)管存在著漏洞，因此，公眾的積極參與成為了水污染防治中的一支重要力量。“中國(guó)的環(huán)境法治應(yīng)當(dāng)從政府與企業(yè)的二維關(guān)系中擺脫出來(lái)，構(gòu)建政府、企業(yè)與社會(huì)的三維關(guān)系。”我國(guó)“十三五規(guī)劃”也提出了構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。為了提高水污染防治水平，在水污染防治中推進(jìn)有效的公眾參與非常必要。

　　1. 水污染防治中公眾參與的法理學(xué)基礎(chǔ)

　　經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后巨大的能源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境污染給中國(guó)帶來(lái)空前壓力，環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)集中顯現(xiàn)，并呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特點(diǎn)，環(huán)境問(wèn)題的集中爆發(fā)帶來(lái)了公民環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒。這也為公共參與環(huán)境保護(hù)提供了契機(jī)。2015 年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》確立了公眾參與環(huán)境治理的法律地位。公眾參與環(huán)境保護(hù)是民主和法治在環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)中的延伸。所謂公眾參與，是指具有共同利益和興趣的社會(huì)群體對(duì)政府涉及公共利益事務(wù)決策的介入，或者提出意見(jiàn)和建議的活動(dòng)。公眾參與作為直接民主的一種形式，雖然不是純粹意義上的法學(xué)概念，但從中卻可以清楚地看到其所涉及的基本法學(xué)概念———“權(quán)利”與“權(quán)力”。權(quán)利與權(quán)力是公法學(xué)的核心范疇，保護(hù)個(gè)體權(quán)利，限制公共權(quán)力是公眾參與的法理學(xué)基礎(chǔ)。水污染公眾參與是一個(gè)充滿(mǎn)希望卻充斥著各方利益博弈、權(quán)力糾葛、權(quán)力與權(quán)利糾結(jié)的一個(gè)艱難、曲折的過(guò)程。

　　2. 公眾參與水污染多元治理的必要性

　　2. 1 環(huán)境法治建設(shè)對(duì)公眾參與提出了明確要求

　　推動(dòng)公眾依法有序參與環(huán)境保護(hù)，是黨和國(guó)家的明確要求。我國(guó)在推動(dòng)公眾參與方面做了很多嘗試和探索，出臺(tái)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法( 試行) 》等一系列制度。2014 年 4 月 24 日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五條首次把公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的基本原則予以確定，并在第五章專(zhuān)門(mén)設(shè)立了信息公開(kāi)與公眾參與。 2015 年 9 月實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對(duì)切實(shí)保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，暢通了參與渠道，為環(huán)境保護(hù)公眾參與提供了重要的制度保障，明確和突出了公眾參與在環(huán)境保護(hù)工作中的分量和作用。 2018 年 3 月 11 日，將生態(tài)文明正式寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，實(shí)現(xiàn)了黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的高度統(tǒng)一。

　　2. 2 水污染治理工作對(duì)公眾參與提出了現(xiàn)實(shí)需求

　　在水污染防治中，單純通過(guò)公眾的參與、企業(yè)的自覺(jué)和政府的監(jiān)管都不能夠達(dá)到預(yù)期的目的。“在環(huán)境治理理論的框架內(nèi)，環(huán)境問(wèn)題不能僅靠政府管制或市場(chǎng)方式來(lái)解決，因?yàn)槿魏我粋€(gè)機(jī)構(gòu)都不可能擁有足夠的資源獨(dú)自解決所有問(wèn)題。”現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境治理主要由政府作為單一主體開(kāi)展相關(guān)工作，水污染防治以“命令—控制”型管制模式為基礎(chǔ)，但是由于目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)管能力存在執(zhí)法人員不足、執(zhí)法水平較低、執(zhí)法裝備和技術(shù)較為落后等缺陷，政府難以對(duì)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全面監(jiān)督。如果說(shuō)工業(yè)時(shí)代的奧秘是分工，那么互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的奧秘則是融合，是信息互通、資源共享、社會(huì)合作。這就要求我們確立 “合作、互通、共享”理念，打造社會(huì)治理“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的命運(yùn)共同體，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。“雖然公眾參與環(huán)境保護(hù)并不一定成功，但是缺乏有效的公眾參與的環(huán)境保護(hù)制度注定要失敗。”公眾是環(huán)境最大的利益相關(guān)者，治理水污染，公眾是最大的受益者，因此，發(fā)動(dòng)公眾參與不僅必須而且可行。

　　3. 水污染防治公眾參與現(xiàn)實(shí)困境

　　筆者通過(guò)隨機(jī)走訪與調(diào)查，查閱相關(guān)資料與相關(guān)網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，水污染公眾參與還存在以下問(wèn)題:

　　3. 1 公眾環(huán)境意識(shí)和能力欠缺

　　長(zhǎng)期的“政府主導(dǎo)型”環(huán)保工作模式造成了公眾在環(huán)保領(lǐng)域明顯呈“政府依賴(lài)性型”，形成了“政府主動(dòng)、企業(yè)被動(dòng)、公眾不動(dòng)”的格局，公民普遍缺乏參與意識(shí)，即使環(huán)境意識(shí)較高的人，其環(huán)境意識(shí)水平與水污染防治知識(shí)能力也存在較大差異，對(duì)于水污染中一些指標(biāo)或水域功能劃分等知識(shí)公眾普遍不了解，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，人們對(duì)水污染所造成的影響往往見(jiàn)怪不怪。而在水污染方面，恰恰我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的污染問(wèn)題較為嚴(yán)重，是水污染防治工作一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。且公民參與水污染防治工作多流于口頭，見(jiàn)諸于行動(dòng)的參與不夠，對(duì)不是發(fā)生在自己身邊的水污染事件更是抱著“事不關(guān)己”的心態(tài)，自身參與更不積極。

　　3. 2 水污染環(huán)境信息公開(kāi)不健全

　　公眾參與的前提是知情，政府掌握著環(huán)境信息公開(kāi)的主動(dòng)權(quán)，但其公開(kāi)的信息的全面性、及時(shí)性得不到保證，況且其從自身利益出發(fā)，往往僅公布對(duì)自身有利的資料。就水質(zhì)信息而言，有些水域還沒(méi)有系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，部分地方水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)。重點(diǎn)河流地下水水質(zhì)信息仍未見(jiàn)有效公開(kāi)，造成很多社會(huì)疑慮和擔(dān)憂(yōu)。筆者所在地區(qū)就存在主要河流斷面水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測(cè)月報(bào)更新不及時(shí)現(xiàn)象。就企業(yè)信息公開(kāi)而言，強(qiáng)制公開(kāi)的部分，部分企業(yè)已經(jīng)做到了信息公開(kāi)，但仍有相當(dāng)多的企業(yè)不能做到及時(shí)、全面公開(kāi)。

　　3. 3 法律責(zé)任規(guī)定不明確，公眾參與機(jī)制不健全

　　我國(guó)與水污染防治直接相關(guān)的法律如《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等對(duì)公眾參與水污染防治工作僅僅做了原則性描述，在參與形式、參與內(nèi)容、利益訴求機(jī)制等都缺乏具體規(guī)定，這樣就難以有效調(diào)動(dòng)公眾參與水資源環(huán)境污染防治工作的積極性和公眾舉報(bào)權(quán)利的保護(hù)。且相對(duì)于企業(yè)，對(duì)于個(gè)人污染水資源的行為很難監(jiān)管與處罰。

　　4. 公眾參與水污染防治機(jī)制構(gòu)建

　　4. 1 加大水污染防治的宣傳教育

　　新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)宣傳教育方面規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，新聞媒體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳。因此，水污染防治中政府及媒體應(yīng)該利用各種現(xiàn)代化傳媒手段開(kāi)展水污染知識(shí)的傳播和普法宣傳，使公眾了解水污染及其對(duì)我們的危害，了解水污染防治的相關(guān)法規(guī)，呼吁大家支持治水、宣傳治水、參與治水，積極投身于水污染防治工作中來(lái)。依托“法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)”等活動(dòng)，不斷增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)宣傳教育的針對(duì)性和有效性。

　　4. 2 增強(qiáng)水質(zhì)信息公開(kāi)工作

　　黨的十九大報(bào)告提出“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”只有公眾參與的公共決策才能反映公眾利益，這是負(fù)責(zé)任政府的執(zhí)政根基。為健全和完善我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)制度，《環(huán)境保護(hù)法》專(zhuān)設(shè)了信息公開(kāi)與公眾參與一章，為環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)提供了依據(jù)。信息公開(kāi)對(duì)公眾來(lái)說(shuō)是打開(kāi)水污染防治有效參與機(jī)制的大門(mén)，因?yàn)槿缛粜畔⒉还_(kāi)，所謂的參與監(jiān)督就無(wú)從談起的。因此，政府在水污染防治工作中要放下“包袱” 和打開(kāi)“包袱”。所謂放下“包袱”就是轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新工作方式，改變以往“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”信息公開(kāi)模式，對(duì)于一些涉及公眾利益的水污染事件，要做到邊督邊改邊公開(kāi)，滿(mǎn)足了社會(huì)公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利，這樣既能讓排污者遭受巨大的輿論譴責(zé)，又能促進(jìn)社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)的不斷提升。所謂打開(kāi)“包袱”就是對(duì)社會(huì)公眾普遍比較關(guān)注的環(huán)境信息，應(yīng)作為公開(kāi)的重點(diǎn)主動(dòng)公開(kāi)，公開(kāi)了環(huán)境問(wèn)題才能更好地解決環(huán)境問(wèn)題。

　　4. 3 建立健全公眾監(jiān)督水污染渠道、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

　　公眾參與水污染防治在相當(dāng)程度上需要保障公眾監(jiān)督舉報(bào)權(quán)，公眾的舉報(bào)監(jiān)督權(quán)不僅包括對(duì)水污染行為的監(jiān)督，也應(yīng)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管失職行為的監(jiān)督。公眾參與水污染防治的作用是間接的，需要通過(guò)與政府、企業(yè)間的完美配合才能顯現(xiàn)出來(lái)。環(huán)境信訪既是政府洞察生態(tài)環(huán)境、公眾意見(jiàn)的重要窗口，又是衡量普通民眾環(huán)境參與程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。首先健全舉報(bào)制度，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、微信公眾號(hào)和“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線作用，對(duì)群眾舉報(bào)投訴的水污染問(wèn)題，限期辦理，經(jīng)查證屬實(shí)的，給予舉報(bào)人一定獎(jiǎng)勵(lì)。其次可邀請(qǐng)公眾、社會(huì)組織參加重大水污染事件的調(diào)查、監(jiān)督，為公眾、社會(huì)組織提供水污染防治法規(guī)培訓(xùn)和咨詢(xún)。再次對(duì)于群眾舉報(bào)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管失職行為，一定要及時(shí)認(rèn)真查處，對(duì)于確實(shí)存在的要及時(shí)處理，對(duì)于不存在的及時(shí)給予回復(fù)。

　　4. 4 積極引導(dǎo)環(huán)保 NGO 組織及地方高校參與水污染防治工作

　　環(huán)保 NGO 組織日益崛起為環(huán)境保護(hù)的一支重要力量。我國(guó)《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了符合一定條件公益環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟成為了環(huán)保 NGO 組織參與監(jiān)督的有效途徑之一。另外，政府部門(mén)與有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景公益組織協(xié)作，通過(guò)環(huán)保組織可以幫助公眾學(xué)習(xí)更多環(huán)保知識(shí)，引導(dǎo)公眾理性、有序地參與水污染防治工作，發(fā)揮政府與民眾溝通中的橋梁作用。因此，地方政府應(yīng)給予環(huán)保 NGO 組織更多政策及資金支持。地方高等院校是人才的集中地，也是科研發(fā)展的溫床，筆者所在的秦皇島地區(qū)就有河北環(huán)境工程學(xué)院、燕山大學(xué)環(huán)境學(xué)院等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的眾多院校，引導(dǎo)地方高校開(kāi)展符合本地區(qū)特點(diǎn)的科學(xué)研究與環(huán)境宣傳教育工作，對(duì)本地區(qū)的環(huán)境治理意義重大。

　　推薦閱讀：淺析水污染控制規(guī)劃城市建設(shè)

　　摘 要：本文作者介紹了城市環(huán)境與水環(huán)境的概念，分析了城市建設(shè)中的水污染控制規(guī)劃，提出了水污染控制規(guī)劃的方法。

　　水污染治理并不是一蹴而就的，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，需要政府、有關(guān)部門(mén)、社會(huì)公眾等各方主體積極參與其中。“綠水青山，就是金山銀山”，借助普通民眾、專(zhuān)業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)、大眾媒體等公眾力量開(kāi)展水污染防治工作，對(duì)有效解決我國(guó)水環(huán)境污染嚴(yán)重這一棘手問(wèn)題非常必要。

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