糧食安全視角下耕地“非糧化”問題研究

　　摘要：的農(nóng)業(yè)資源非常稀缺，耕地“非糧化”問題在很多地區(qū)依然突出。如果不加以干預(yù)，將損害的糧食生產(chǎn)能力，從而威脅糧食安全。本研究根據(jù)2013—2019年31個省份的糧食統(tǒng)計數(shù)據(jù)，引入泰爾指數(shù)，將31個省份劃分成華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北這7個區(qū)域。并分析了這7個地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的差異，得出2013—2019年的糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)有顯著上升趨勢。這顯示了地區(qū)間糧食播種面積的均衡性和公平性的降低，同時，分析了影響“非糧化”的因素，如橫向政府和幾個部門的利益關(guān)系，對農(nóng)民的成本和糧食效率的考慮，土地流轉(zhuǎn)制度和糧食補貼制度的不完善，農(nóng)村人口老齡化等。本研究提出了糧食安全省長責任制，構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，采取通過精準的糧食補貼防控“非糧化”的對策。

　　關(guān)鍵詞：非糧化；泰爾指數(shù)；利益導(dǎo)向；差異性

　　1主要糧食作物播種面積比重和產(chǎn)量的現(xiàn)狀

　　五大糧食作物分別是水稻、小麥、玉米、大豆、土豆，2013—2019年五大糧食作物播種面積占總播種面積的比重和產(chǎn)量的變化如下。糧食作物播種面積比重從之前的69.9%上升到71.4%，糧食產(chǎn)量從6.638億噸下降到6.304億噸；玉米播種面積比重從25.39%下降至22.44%，玉米產(chǎn)量從2.607億噸下降到2.485億噸；稻谷播種面積占比排第二位，稻谷播種面積比重從18.2%變?yōu)?8.4%，變化不大，稻谷產(chǎn)量從2.096億噸下降到2.063億噸；小麥播種面積比重從14.63%變?yōu)?4.65%，比重的變化不大，比較穩(wěn)定，小麥產(chǎn)量從1.336億噸下降到1.236億噸；大豆播種面積占總播種面積的比重從5.1%下降到4.1%，同樣地，大豆的產(chǎn)量從0.2132億噸下降到0.1542億噸；馬鈴薯播種面積占總播種面積的比重從2.8%上升到3.4%，馬鈴薯的產(chǎn)量從0.2883億噸下降到0.2855億噸?？傮w來看，五大糧食作物播種面積比重以及產(chǎn)量都呈現(xiàn)下降趨勢。

　　2研究方法及數(shù)據(jù)來源

　　2.1泰爾指數(shù)研究方法

　　泰爾指數(shù)是測定某個地區(qū)社會各種資源分配平衡性評價的重要指標，泰爾指數(shù)的值越低，則這個地區(qū)的社會資源分配的平衡性越好?？梢杂锰栔笖?shù)測定糧食作物播種面積的均衡性、整體均衡性、不同地區(qū)的播種面積的平衡。且泰爾指數(shù)越小，區(qū)域的不均衡度越小[1]。

　　2.2數(shù)據(jù)來源

　　本研究的數(shù)據(jù)主要來源于《HBN嘉博環(huán)球數(shù)據(jù)庫》（2013—2019年）。研究選取2013—2019年全國31個省的糧食作物播種面積數(shù)據(jù)，來反映區(qū)域糧食播種面積的差異。研究進一步按照全國31個省地理空間布局的不同，分為華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北7個區(qū)域進行比較[2]。

　　3七大區(qū)域差異泰爾指數(shù)測度分析

　　表1中的1、2、3、4、5、6、7個區(qū)域分別代表了華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北地區(qū)。

　　3.1整體泰爾指數(shù)的均衡性變化

　　全國31個省糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)地域差異整體呈現(xiàn)均衡發(fā)展趨勢，7個地理區(qū)域內(nèi)部平衡又有所不同。其中，華北都市群和華東都市群的不平衡引人注目。原因是華北有北京，華東有上海，這兩個城市作為的特大城市，和其他省份的差距較大。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)，從2013到2019年，全國31個省的糧食播種面積的總泰爾指數(shù)從0.5065上升到0.62641，2013年以來的泰爾指數(shù)有顯著上升趨勢。這顯示了地區(qū)間糧食播種面積的均衡性和公平性降低。

　　3.2不同區(qū)域泰爾指數(shù)的均衡性變化

　　均衡性的變化主要是由于糧食種植面積的減少，華東和華南等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于工業(yè)的發(fā)展和糧食種植收益降低等原因，農(nóng)民的糧食種植熱情下降，糧食作物播種面積的差異增大，誘導(dǎo)泰爾指數(shù)增大。種植作為農(nóng)民收入的重要來源，經(jīng)營性收入的變化會影響到農(nóng)民的種植積極性。所以通過發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營來提高經(jīng)營效率和邊際收益率，對于推進種植業(yè)的發(fā)展和提高糧食供給來說是至關(guān)重要的。根據(jù)7個地域內(nèi)泰爾指數(shù)的分析結(jié)果，華北、東北、華中地區(qū)的糧食播種面積的泰爾指數(shù)整體呈穩(wěn)步上升趨勢，糧食播種面積的差異正在逐漸增大。這些地區(qū)種植糧食的大省數(shù)量較多，擁有廣闊而豐富的土地，但是隨著經(jīng)濟作物的收入比糧食作物的收入大得多，很多農(nóng)民會減少耕地面積，提高經(jīng)濟作物的種植面積。這帶來了泰爾指數(shù)的增加。西南地區(qū)糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)有下降趨勢，說明地區(qū)間差異變小，區(qū)域間均衡性增加。原因是四川省農(nóng)村勞動力總數(shù)居全國第二位且勞動力流動性很高。由于勞動力大量外流，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)低，農(nóng)村勞動力減少，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力下降，近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少。而西北地區(qū)的糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)變化較小，但總體呈現(xiàn)較低的泰爾指數(shù)水平。這是因為西北地區(qū)地廣人稀，從事糧食作物耕種的農(nóng)民較少，因此差異性較小，并且內(nèi)蒙古自治區(qū)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要產(chǎn)區(qū)，是主要的糧食生產(chǎn)基地之一。雖然提高了獎勵和補償農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，但該地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還是較為粗放，并且灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)水平比較差。導(dǎo)致糧食生產(chǎn)效率較低。因此，糧食作物的泰爾指數(shù)較小，區(qū)域差距也較小。

　　4耕地“非糧化”產(chǎn)生的原因

　　4.1糧食種植效益低

　　種植大米的經(jīng)濟效益低是耕地“非糧化”的根本原因。農(nóng)民的糧食種植成本越來越高，糧食收購價格卻比較低[3]。相比之下，非糧食作物的栽培雖然投資成本高，但收益也高。特別是林業(yè)作物的栽培，不需要投入大量的勞動力來處理。另外，可以解放勞動力，讓外出打工的勞動者獲得多余的收入。因此，農(nóng)民會選擇種植經(jīng)濟效益高的經(jīng)濟作物[4]。

　　4.2不同地方政府間利益誘導(dǎo)的驅(qū)動

　　地方政府官員為了森林面積覆蓋率、綠化率、城市建設(shè)等政績，各地方為了爭取最大化各項指標，導(dǎo)致了農(nóng)田的偽生態(tài)化更加嚴重。橫向的地方政府之間的GDP競賽、財政競爭、地方政府相關(guān)人員之間的橫向晉升競爭加劇了農(nóng)田機能的流出。一些地方政府看到土地“非糧化”非常嚴重，也視而不見，不采取相應(yīng)措施。這助長了自然人和許多承包商種植經(jīng)濟作物的勢頭，造成了越來越嚴重的耕地“非糧化”[5-6]。

　　4.3“農(nóng)村空心化”導(dǎo)致無人種糧

　　大量青壯年農(nóng)村勞動力流入到城市中，留下來的多是留守老人和小孩，而他們卻是沒有勞動力的弱勢群體，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地無人耕種的現(xiàn)象。無人耕種導(dǎo)致“非糧化”的現(xiàn)象愈加嚴重，越是經(jīng)濟水平落后的地方，土地閑置現(xiàn)象越是嚴重，成為當前農(nóng)村面臨的極為嚴峻的現(xiàn)實問題之一[7]。

　　4.4耕地相關(guān)制度的不完善

　　在土地的流動中，流通的土地大量流入了農(nóng)業(yè)的大戶手中。例如在專業(yè)種植農(nóng)戶手中，他們從更多利益的角度，栽培高收益的農(nóng)產(chǎn)品，引起了土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”現(xiàn)象[8]。有關(guān)法律法規(guī)對流轉(zhuǎn)后土地用途的規(guī)定很模糊。地方政府在傳達和實施政策法規(guī)時，為了追求業(yè)績，一味重視流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量，忽視土地流轉(zhuǎn)的流向問題。因此，很多承包商在拿到土地后，會根據(jù)自己的需要擅自種植經(jīng)濟作物或開發(fā)觀光樂園。從這些現(xiàn)象可以看出法律法規(guī)沒有配套，特別是對土地流通后的用途沒有明確規(guī)定[9]。糧食補貼政策沒有發(fā)揮作用。糧食補貼政策滯后，支付的各項糧食補貼仍由原土地農(nóng)戶享受，流入地農(nóng)戶和種植專業(yè)合作社無法享受。的糧食補貼政策沒有降低他們的種植成本，所以糧食補貼政策沒有有效地促進糧食種植規(guī)模的擴大[10]。

　　5耕地“非糧化”的對策

　　5.1推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展

　　第一，各地區(qū)要根據(jù)土地情況，鼓勵勞動節(jié)約型的環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和普及，加強技術(shù)培訓力量，促進農(nóng)戶便利、快速采用勞動節(jié)約型的環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)

　　。第二，充實要素市場建設(shè)，利用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)和交通等，打破農(nóng)戶肥料等勞動密集型環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)存的供應(yīng)限制。

　　第三，提高耕地保護的基礎(chǔ)政策推廣，增強農(nóng)民對耕地保護的觀念，鼓勵在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中選擇親環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)[11]。

　　5.2構(gòu)建農(nóng)村土地流通平臺

　　第一，充實當前的農(nóng)田流通市場，促進耕地流通市場合理化發(fā)展。可以構(gòu)建農(nóng)業(yè)用地的流動文件，切實地與相關(guān)組織進行協(xié)調(diào)工作。

　　第二，完善耕地流通政策，降低交易成本。合理的制度配置可以有效減少土地流轉(zhuǎn)過程中的摩擦，方便農(nóng)田流轉(zhuǎn)行為的順利發(fā)展。

　　第三，推進農(nóng)田保護宣傳活動。當?shù)卣块T切實加強耕地保護宣傳活動，村委發(fā)布宣傳冊、定期召開農(nóng)田保護研討會等，可以提高農(nóng)民的耕地保護意識，促進耕地保護行為[12]。

　　5.3細化農(nóng)糧功能區(qū)，規(guī)范耕地用途

　　提出了在糧食主產(chǎn)地進一步詳細劃分糧食功能區(qū)、規(guī)范農(nóng)地用途的措施。

　　第一，以縣為單位，政府部門根據(jù)各地土壤種類、降雨量、基礎(chǔ)設(shè)施、實際生產(chǎn)糧食量、耕地面積和勞動力等各方面因素，建立百畝、千畝、萬畝標準良田進行編號。

　　第二，有效制定農(nóng)地目標，規(guī)范農(nóng)地用途，明確規(guī)定糧食農(nóng)地和非糧作物的耕地，適當調(diào)整比例，優(yōu)化耕地種植結(jié)構(gòu)，保證糧食種植面積，防止“非糧化”情況蔓延。

　　第三，根據(jù)各地實際情況分配土地，切實履行土地權(quán)利政策，在農(nóng)戶和承包商之間根據(jù)自己的需要自行流動，保證糧食產(chǎn)量，并限制“非糧化”現(xiàn)象[13]。

　　5.4采用精確補貼，切實保護糧食農(nóng)戶的利益

　　第一，實施準確的補助金制度，進一步健全糧食補貼制度，按照土地經(jīng)營權(quán)協(xié)議實行補貼政策，對實際糧食生產(chǎn)者進行補貼，實現(xiàn)“誰插秧，誰受益”。同時，調(diào)整糧食直接補貼政策，按實際糧食面積進行補貼，并適當增加補貼，進一步提高從耕地轉(zhuǎn)入家庭的糧食積極性。

　　第二，建立糧食價格動態(tài)調(diào)整機制，將最低收入價格政策從通常流通階段的“暗補”改為糧食生產(chǎn)階段的“明補”，加強糧食生產(chǎn)的激勵效果，并將糧食的最低收購價格與CPI相結(jié)合，提高農(nóng)民的糧食生產(chǎn)熱情。

　　5.5落實糧食安全省長責任制，完善糧食生產(chǎn)支持政策

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要高度重視保障本地區(qū)糧食安全，強化政府的主要責任，守住耕地種植紅線，將糧食生產(chǎn)目標分解到更低的行政區(qū)劃，例如市縣。嚴格督查，加強成果效應(yīng)，表彰各省的優(yōu)秀成果，通報不稱職省份，將耕地面積與資金支持掛鉤。在糧食生產(chǎn)地區(qū)實行激勵政策，完善主要糧食生產(chǎn)地區(qū)的利潤補償機制，讓地方政府重視糧食生產(chǎn)，保護和動員農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)[14-15]。

　　參考文獻：

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　　[2]羅海平，艾主河，何志文.我國糧食安全保障效能的空間差異及演化趨勢的實證研究[J].云南財經(jīng)大學學報，2020，36(5)：3-14.

　　[3]薛選登，王迪，彭柳婷，等.河南省耕地非糧化現(xiàn)狀及對策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2017，28(15)：23-25.

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　　[5]曹慧，趙凱.農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)、耕地保護政策認知與親環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)選擇：基于產(chǎn)糧大縣1422份調(diào)研數(shù)據(jù)[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2019(5)：52-65

　　朱雪瑞，段瑞君

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