“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇

　　摘要：在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”等現(xiàn)象日益突出，已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的“新三農(nóng)”問題。“新三農(nóng)”問題的衍生有深刻的時(shí)代背景、內(nèi)在動力和制度根源。破解“新三農(nóng)”問題必須著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口和資源的自由流動及公共服務(wù)的均衡分配。如果說改革以來破除城鄉(xiāng)二元體制改革的重點(diǎn)在城市，當(dāng)前改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)則在農(nóng)村，尤其是破除農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的封閉性。為此，必須進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，實(shí)行“政經(jīng)分開”“戶產(chǎn)分離”，鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”，為農(nóng)村發(fā)展提供人力支持；“管住規(guī)劃、放開市場”，允許“資本下鄉(xiāng)”，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資源支持；“守住底線、多元供給”，通過“服務(wù)下鄉(xiāng)”，為農(nóng)民提供基本的社會保障。通過政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，在改革和發(fā)展中逐步化解“新三農(nóng)”問題。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村空心化農(nóng)業(yè)邊緣化農(nóng)民老齡化

　　一、問題的提出

　　2015年，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模已超過農(nóng)村人口規(guī)模①?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》②明確提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，預(yù)計(jì)從2014年到2020年將有1億左右農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)安居落戶。在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受到了前所未有的沖擊，關(guān)于農(nóng)村人才流失、農(nóng)地荒蕪、“道德沉淪”、環(huán)境破壞以及“秩序崩塌”等現(xiàn)象的描述和評論常見報(bào)端，為人們勾畫出鄉(xiāng)村“一片衰敗”的悲觀景象，甚至引發(fā)了人們對當(dāng)前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正當(dāng)性的質(zhì)疑。在諸多討論中，“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”“農(nóng)民老齡化”三大問題最為突出，可稱之為新時(shí)期的“新三農(nóng)”問題。如何科學(xué)評估當(dāng)前農(nóng)村的狀況，正確認(rèn)識“新三農(nóng)”問題的根源，準(zhǔn)確把握農(nóng)村發(fā)展的走向并提出化解“三農(nóng)”問題之策，是事關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重大議題。

　　二、新時(shí)期的“新三農(nóng)”問題

　　在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中如何妥善處理工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的難題之一。20世紀(jì)初現(xiàn)代工商業(yè)和城市發(fā)展開始對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生重大沖擊時(shí)，鄉(xiāng)村社會“衰敗論”和“拯救鄉(xiāng)村”就成為了社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。梁漱溟（1990）指出：“我們?nèi)绻砸涣粜?，就可以看到許多雜志都在大出其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專號，開頭沒有不談農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)的。……救濟(jì)農(nóng)村已成為普遍的呼聲，聲浪一天一天的高上去。”這也是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動興起的時(shí)代背景。新成立后，雖然黨和政府一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性作用，毛澤東1956年在《論十大關(guān)系》中也首先強(qiáng)調(diào)要處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系①，但受重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略以及城鄉(xiāng)二元制度的制約，工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問題長期存在。20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革的率先突破和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起雖然曾一度縮小了城鄉(xiāng)差距，但并未從根本上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并糾正城鄉(xiāng)失衡狀態(tài)。隨著此后改革重心從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距開始重新拉大，城鄉(xiāng)失衡以及鄉(xiāng)村衰落問題日益突出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題依然是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題。

　　三、沒落：“新三農(nóng)”問題的悲觀預(yù)期

　　鑒于當(dāng)前“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”日益突出，不少人對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的未來發(fā)展表現(xiàn)出深深的憂慮，甚至對農(nóng)村的未來作出悲觀的判斷。例如，賀雪峰（2015）就認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村“人情惡性競爭、住房無序攀比、人際關(guān)系變得冷漠、賭博愈益普遍、地下宗教泛濫……幾乎涉及農(nóng)村社會生產(chǎn)生活的各個(gè)層面”，對以上問題的解決“短期不抱太大希望”。李昌平（2014）也認(rèn)為，“有10%的村莊最終會成為城市的一部分，60%的村莊會逐漸凋敝，最終只剩下30%的中心村。”有些人甚至認(rèn)為，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，未來農(nóng)村將消逝，農(nóng)業(yè)將衰落，農(nóng)民將消失。

　　四、發(fā)展：“新三農(nóng)”問題的樂觀判斷

　　對“新三農(nóng)”問題的解決及未來農(nóng)村發(fā)展，黨國英（2016）、劉守英（2013）和韓長賦（2017）等則持“謹(jǐn)慎樂觀”的態(tài)度，認(rèn)為隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，“新三農(nóng)”問題在表面危機(jī)的背后其實(shí)孕育著難得的發(fā)展契機(jī)。他們將當(dāng)前所面臨的“新三農(nóng)”問題視為難得的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇，認(rèn)為許多長期困擾“三農(nóng)”發(fā)展的問題可趁此機(jī)會走出困境。黨國英（2016）對學(xué)術(shù)界和媒體所渲染的鄉(xiāng)村發(fā)展悲觀論進(jìn)行了直率的批評，認(rèn)為對于“鄉(xiāng)村觀察不能只是悲情敘事”，改革開放以來農(nóng)村的面貌已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，未來農(nóng)村仍然會在深化改革的過程中獲得新的發(fā)展。劉守英（2013）認(rèn)為，在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式和制度安排均在發(fā)生重大變化，對未來農(nóng)村發(fā)展的前景不宜過于悲觀。韓長賦（2017）則認(rèn)為，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入進(jìn)行和信息化農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，農(nóng)業(yè)從業(yè)主體也將面臨新的變革，未來“大家會渴求當(dāng)農(nóng)民，農(nóng)村將成為稀缺之地”。當(dāng)前對“新三農(nóng)”問題發(fā)展持樂觀態(tài)度者認(rèn)為，未來新農(nóng)村建設(shè)將提速，新型農(nóng)業(yè)將轉(zhuǎn)型升級，新型農(nóng)民將應(yīng)運(yùn)而生。

　　五、化解“新三農(nóng)”問題的政策選擇

　　學(xué)界關(guān)于“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源、農(nóng)村發(fā)展的前景和未來的對策存在嚴(yán)重的認(rèn)識分歧，從而形成了對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化改革的不同認(rèn)識和政策選擇。城鎮(zhèn)化對“新三農(nóng)”問題的產(chǎn)生和影響具有客觀性和必然性，但其發(fā)展也存在“天花板”現(xiàn)象。魏后凱（2014）指出：“2050年，的城鎮(zhèn)化率可能會超過80%。……我國城鎮(zhèn)化率基本就接近這個(gè)天花板，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定下來，我國就基本完成城鎮(zhèn)化了。”城鎮(zhèn)化的完成會使“新三農(nóng)”問題得到緩解，也是解決“新三農(nóng)”問題的希望。劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型中的工農(nóng)均衡和城鄉(xiāng)均衡假設(shè)實(shí)際上是建立在城鄉(xiāng)勞動力和資本自由流動的市場經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)之上的。這一模型沒有注意到一些發(fā)展家所缺乏的恰恰是成熟的市場經(jīng)濟(jì)以及有制度保障的勞動力和資本的自由流動，也忽視了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展本身受制于特定的經(jīng)濟(jì)、社會和政治制度，從而難以解釋這些發(fā)展家工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)失衡長期存續(xù)的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)二元制度和政策阻礙了城鄉(xiāng)人口和資本的自由流動，不僅使農(nóng)民失去了平等的發(fā)展機(jī)會，也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)二元化制度造成了大量農(nóng)村人口滯留鄉(xiāng)村，損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高和農(nóng)民收入增長，助長了農(nóng)民兼業(yè)、土地拋荒和“農(nóng)業(yè)邊緣化”現(xiàn)象；由于對“市民下鄉(xiāng)”和“資本下鄉(xiāng)”諸多限制，農(nóng)村人口和資本從農(nóng)村向城市單向流動，加劇了“農(nóng)民老齡化”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)二元體制下形成的非均衡養(yǎng)老體制也使農(nóng)村面臨更大的老齡化養(yǎng)老壓力。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)了破除城鄉(xiāng)二元體制并建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制的重要性。習(xí)總書記等黨和領(lǐng)導(dǎo)人也多次強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制是社會主義的內(nèi)在要求，要求“在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力”①。從目前來看，城鄉(xiāng)二元體制改革任務(wù)并沒有完成，需要一系列重大的制度創(chuàng)新和突破。從實(shí)踐來看，改革開放以來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)二元體制改革的重心在城市，致力于打破城市的封閉性，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城并推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。在當(dāng)前及未來一段時(shí)期內(nèi)改革的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，著力破除農(nóng)村的封閉性，推動城市人口、資本、技術(shù)和公共服務(wù)下鄉(xiāng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間發(fā)展要素的自由流動和公共資源的均衡配置，促進(jìn)工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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　　項(xiàng)繼權(quán)周長友

《“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇》

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