土地非訴行政事件背后的原因及解決之道

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會之快速發(fā)展，土地效能日益顯現(xiàn)，土地利用與保護(hù)之力度日益加大，土地流轉(zhuǎn)與復(fù)墾之速度日益加快。與此同時(shí)，違法占地之現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。如對皋市人民法院近幾年土地非訴行政審查事件進(jìn)行分析，對非訴行政審查事件之基本情況、特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)歸納，并對存在之問題進(jìn)行分析，探索解決問題之措施與對策，以期解決目前土地非訴事件執(zhí)行難之現(xiàn)狀。

　　《中國行政管理》雜志(月刊)由國務(wù)院辦公廳主管、中國行政管理學(xué)會主辦，是反映政府行政管理理論與實(shí)踐的國家級核心期刊;也是目前我國行政(公共)管理學(xué)科惟一大型綜合性權(quán)威學(xué)術(shù)月刊，位列中國核心期刊“管理學(xué)類”第一位、“中國政治類”第一位。2012年入選國家社科基金學(xué)術(shù)期刊首批資助名單(批準(zhǔn)號12QKA095)。本刊為全國中文核心期刊、中國人文社會科學(xué)核心期刊、中國權(quán)威學(xué)術(shù)期刊(RCCSE)、中國社會科學(xué)引文索引(CSSCI)來源刊、中國期刊全文數(shù)據(jù)庫(CJFD)收錄刊，在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界享有盛譽(yù)。

　　一、土地非訴行政事件之基本情況

　　2007年如皋市人民法院共受理非訴行政審查事件179件，其中，土地類5件，占非訴行政審查事件2.79%;2008年共受理非訴行政審查事件177件，其中，土地類46件，占非訴行政審查事件25.99%;2009年共受理非訴行政審查事件267件，土地類57件，占非訴行政審查事件21.35%;2010年1-6月份已受理非訴行政審查事件194件，土地類135件，占非訴行政審查事件69.59%。

　　土地類非訴行政事件呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是涉案行政相對人相對集中。主要是企業(yè)、公益事業(yè)與農(nóng)村居民;二是被侵占土地性質(zhì)多樣化，以耕地為主;三是事件數(shù)量呈逐年上升趨勢;四是事件執(zhí)行難度較大。申請法院執(zhí)行之非訴土地行政處罰事件，都是通過土地管理部門按程序處理，違法使用土地已成事實(shí)。無論是沒收或者拆除都會遭到企業(yè)、政府、居民之抵制，加之政策、法規(guī)不完善，執(zhí)行力量不足等因素，執(zhí)行難度越來越大。

　　二、土地非訴行政事件增多之原因

　　從非訴行政審查事件所涉內(nèi)容來看，主要有以下幾個(gè)方面之原因：

　　(一)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展加速，對土地之依賴日益加強(qiáng)。隨著招商引資工程、富民安居工程、交通通達(dá)工程、公益發(fā)展工程等日益加快發(fā)展，對土地之需求也日益加大。部分鎮(zhèn)政府與企業(yè)急功近利，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自圈地開發(fā)利用。

　　(二)耕地保護(hù)意識在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)大推動下被弱化。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠二、三產(chǎn)業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之起始主要依靠數(shù)量，企業(yè)、經(jīng)營單位數(shù)量之增加，將會帶來就業(yè)之增加、產(chǎn)值之增加與收入之增多，而企業(yè)、經(jīng)營單位數(shù)量之增多必然需要大量之土地。為此，部分行政機(jī)關(guān)與企業(yè)主在依法保護(hù)耕地與加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展之兩難選擇中，首選加快發(fā)展，依法加快發(fā)展意識不強(qiáng)。

　　(三)國土部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。法律規(guī)定國土部門對土地違法行為只有行政處罰權(quán)，沒有賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)之兩權(quán)分離，使得國土部門在拆除、罰款等行政處罰遇到阻力時(shí)束手無策，只能向法院申請非訴強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致土地非訴執(zhí)行事件數(shù)量增多。

　　三、土地非訴行政事件增多對法院工作帶來之影響

　　一是此類事件執(zhí)行成本高，加劇法院案多人少之矛盾。如要拆除一處違法違章建房，需要耗費(fèi)法院大量之人力物力財(cái)力與精力，首先要做執(zhí)行預(yù)案，要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會與當(dāng)?shù)毓才沙鏊鶞贤ǎ云较?dāng)事人之對抗情緒，防止突發(fā)事件之發(fā)生，還要組織大型之推土機(jī)、挖掘機(jī)等。一次就要出動10-20名干警，浪費(fèi)了大量之審判資源，加劇了法院之工作壓力。

　　二是強(qiáng)制執(zhí)行難度大，容易引發(fā)上訪、纏訴與申訴。按照現(xiàn)行模式，非訴行政執(zhí)行事件皆以法院之名義作出，并由法院組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，這一做法讓法院背上了沉重之包袱。大量之事件因客觀原因得不到有效執(zhí)結(jié)，進(jìn)一步把法院推向了各種矛盾與沖突之風(fēng)口浪尖。

　　四、應(yīng)對土地非訴行政事件“執(zhí)行難”之對策建議

　　一是健全法律法規(guī)，彌補(bǔ)法治漏洞。針對國土部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)修改《土地管理法》，第一，明確行政強(qiáng)制措施，規(guī)定土地行政執(zhí)法部門有強(qiáng)制制止土地違法行為之權(quán)力，可采取拆除、委托代履行義務(wù)等強(qiáng)制措施;第二，修改剛性太強(qiáng)條款，讓規(guī)定切實(shí)可行。應(yīng)對《土地管理法》第七十七條等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，區(qū)別不同情況，增加行政處罰之種類，規(guī)定對違法占地行為，能夠采取改正措施之，應(yīng)責(zé)令其改正，并處以罰款;對違反土地利用規(guī)劃又不能采取改正措施之應(yīng)責(zé)令退還非法占用之土地，限期拆除在非法占用之土地上新建之房屋;對符合土地利用規(guī)劃之用地行為，可以采取補(bǔ)辦審批手續(xù)，并對其不經(jīng)審批違法用地行為處以較重罰款之。

　　二是加強(qiáng)對相關(guān)法律之宣傳教育力度，進(jìn)一步提高依法用地之意識。完善宣傳教育機(jī)制，加大普法力度，使廣大人民群眾，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠充分認(rèn)識到土地是不可再生資源，意識到違法用地之嚴(yán)重性，體會到土地對于人類之重要性，徹底改變既得利益觀念，杜絕短視行為。

　　三是完善法院之審查程序與行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁定之程序。由作出具體行政行為之國土執(zhí)法部門向法院提出執(zhí)行申請，法院接到申請后，經(jīng)審查認(rèn)為具體行政行為合法之，下達(dá)執(zhí)行裁定。土地行政執(zhí)法部門收到裁定后，認(rèn)為自己能夠執(zhí)行之，立即進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，如事件重大，需政府組織執(zhí)行之，將事件材料及法院之準(zhǔn)予執(zhí)行裁定報(bào)政府協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由政府組織有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)行。

　　

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