關于海關“三權銜接”機制的思考

　　摘 要：海關是我國的進出關境監(jiān)督管理機關，為維護國家的主權和利益，《海關法》賦予了其廣泛而重要的監(jiān)管、查緝權力?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。為規(guī)范海關權力的有效運行，在海關監(jiān)管權、行政處罰權和刑事司法權之間建立有效銜接，是推進海關治理現(xiàn)代化的必由之路?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。海關“三權銜接”問題，涉及的層面和部門較多，為有效規(guī)范權力運行，需要從法律制度、治理結構、銜接程序、自由裁量權、外部監(jiān)督等方面入手，不斷完善?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。

　　關鍵詞：海關；三權；銜接；思考

　　一、一般意義上“兩法銜接”機制分析

　　黨的十八大以來，我國初步構建起中國特色社會主義法律體系。對于危害社會的各種違法行為，根據(jù)情節(jié)輕重和社會危害程度，我國一般實行“行政處罰”與“刑事制裁”并行的雙軌機制。對于行政違法行為，一般由行政執(zhí)法機關予以行政處罰，追究行為人的行政責任；對于涉嫌構成犯罪的行為，則一般由公安機關立案偵查，進入刑事司法程序，依法追究違法者的刑事責任。

　?。ㄒ唬┬姓?zhí)法機關移送案件的程序不夠完善

　　雖然各行政執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中查辦的違法案件的數(shù)量較多，但是向刑事司法機關比如公安機關移送案件線索的數(shù)量很少。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，在于行政機關與刑事司法機關之間案件的移送程序還不夠完善，相關法律幾乎都沒有做出具有可操作性的規(guī)定。“實踐中，行政機關與刑事司法機關之間的案件移送存在很大的隨意性，涉及移送程序的很多具體問題都于法無據(jù)，比如移送的具體條件、移送的期限、受移送的機關、不依法移送和不依法接受移送的法律責任等都沒有可操作性的規(guī)定。”[ 唐文娟：《反思與推進：我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制芻議》，載《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》2016年第4期，第81頁、第82頁。]

　?。ǘ?ldquo;兩法銜接”機制立法的層級較低權威性不夠

　　規(guī)定“兩法銜接”機制的法律依據(jù)主要是“一部行政法規(guī)、四部規(guī)范性文件”[ 一部行政法規(guī)：《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務院令第310號令），四部規(guī)范性文件：《人民檢察院辦理行政機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（高檢法釋字[2001]4號）、《關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（高檢會[2004]1號）、《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會[2006]2號）、《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號）。]。實踐中為進一步細化相關的程序和操作，許多地方政府出臺地方性規(guī)范對“兩法銜接”機制予以規(guī)定，人民檢察院與公安機關、行政執(zhí)法機關也聯(lián)合制定相應規(guī)范性文件進行規(guī)范。上述規(guī)范存在立法位階不高，規(guī)范之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一等問題，導致存在有案難移、立案率低等現(xiàn)象。“政策層面高、法治層級較低，制度剛性不足、權威性還不夠，尤其是可供具體操作和執(zhí)行的法治層面的依據(jù)難尋蹤跡，實際成效大打折扣”。[ 四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組：《促進行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接須由全國人大常委會立法解決》，載《中國檢察官》2011年第21期，第3頁。]

　　二、海關“三權銜接”機制分析

　　海關“三權銜接”與一般意義上的“兩法銜接”相比，既有共性又有特性。海關“三權銜接”既包括一般意義上的行政執(zhí)法和刑事司法的“兩法銜接”，還包括監(jiān)管權和行政處罰權、監(jiān)管權與刑事司法權之間的銜接，同時還包括海關內(nèi)部行政處罰權和刑事司法權之間的銜接。根據(jù)上文的分析，“兩法銜接”機制的運行還不太如人意，執(zhí)法實踐中仍然存在“以罰代刑”“以罰抵刑”等現(xiàn)象，海關的“三權銜接”機制同樣面臨這樣的社會責難。上述“兩法銜接”機制的特點和存在問題，在海關“三權銜接”中照樣存在。同時，海關“三權銜接”又有著自身的特點和運行要求，與一般意義上的“兩法銜接”存在較大差異。目前學界對海關“三權銜接”機制缺乏系統(tǒng)的研究，導致一些基礎理論的研究不夠清晰。

　?。ㄒ唬┖ｊP“三權”運行的演變

　　根據(jù)我國現(xiàn)行《海關法》規(guī)定，海關作為國家進出境監(jiān)督管理機關，同時擁有進出境監(jiān)管權、行政處罰權和刑事司法權，這些權力分別由海關內(nèi)部不同部門行使。隨著形勢的發(fā)展變化和機構改革的深化推進，海關“三權”的行使也發(fā)生著相應的演變。

　　1. 無刑事司法權的階段（1999年1月之前）?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。在組建海關緝私警察隊伍之前，海關只有監(jiān)管權、行政處罰權，并無刑事司法權。海關各業(yè)務現(xiàn)場等監(jiān)管部門行使著進出境監(jiān)管權，海關調(diào)查部門負責對違反海關法的走私違法活動行使行政處罰權。對于涉嫌走私犯罪案件，海關無管轄權，由海關調(diào)查部門移送地方公安部門管轄。在這一階段，發(fā)生在進出境環(huán)節(jié)的走私違法犯罪活動的“兩法銜接”工作，以海關和地方公安部門為主。

　　2. 有刑事司法權階段，緝私警察專門管轄走私犯罪案件（1999年1月至今）。1998年7月，全國打私工作會議決定改革海關緝私體制，組建海關緝私警察隊伍。1999年1月5日，正式成立海關總署走私犯罪偵查局。根據(jù)1998年7月9日的《國務院關于緝私警察隊伍設置方案的批復》（國函[1998]53號）規(guī)定，國務院決定建立走私犯罪偵查局，設在海關總署，受海關總署和公安部雙重領導，以海關領導為主。走私犯罪偵查局負責對走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕和預審工作。該批復同時就兩法銜接原則予以明確規(guī)定：一方面緝私警察不承擔維護社會治安、打擊其他刑事犯罪的職責；另一方面，海關查緝的走私案件，不構成走私罪的，由海關依法處理；涉嫌走私罪的，交由緝私警察偵查。緝私警察查緝的不構成犯罪的走私案件，以及海關調(diào)查機構交由緝私警察偵查、經(jīng)偵查不構成犯罪的走私案件，交由海關依法處理。2001年1月1日正式實施的新《海關法》在法律層面明確了緝私警察的刑事司法主體資格。

　?。ǘ┖ｊP“三權銜接”機制的現(xiàn)狀分析

　　海關“三權銜接”機制現(xiàn)狀可以從不同的視角和緯度進行分析，既有外部的銜接、也有內(nèi)部銜接，但更多、更重要的是內(nèi)部銜接，因為走私違法犯罪等案件的辦案主體是海關自身，如何規(guī)范海關自身的權力運行、保障當事人權益顯得至關重要。

　　1. 現(xiàn)行緝私新體制下的海關與其他執(zhí)法部門的“兩法銜接”情形。根據(jù)現(xiàn)行《海關法》的規(guī)定，目前我國實行“聯(lián)合緝私、統(tǒng)一處理、綜合治理”的緝私體制。海關與其他執(zhí)法部門的執(zhí)法銜接一般原則為：各行政執(zhí)法部門查獲的走私案件統(tǒng)一移送海關依法處理，對于涉嫌走私犯罪的，由海關緝私部門和地方公安按照刑事案件程序規(guī)定的管轄權予以辦理。[ 我國《海關法》第5條第2款規(guī)定：國家實行聯(lián)合緝私、統(tǒng)一處理、綜合治理的緝私體制。海關負責組織、協(xié)調(diào)、管理查緝走私工作。各有關行政執(zhí)法部門查獲的走私案件，應當給予行政處罰的，移送海關依法處理；涉嫌犯罪的，應當移送海關偵查走私犯罪公安機構、地方公安機關依據(jù)案件管轄分工和法定程序辦理。]關于海關緝私部門對走私犯罪案件的管轄范圍，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》（公安部令127號）第27條規(guī)定，海關緝私部門負責管轄的走私犯罪案件包括兩種類型：一是管轄中華人民共和國關境內(nèi)發(fā)生的涉稅走私犯罪案件；二是管轄發(fā)生在海關監(jiān)管區(qū)內(nèi)的非涉稅走私犯罪案件。

　　現(xiàn)行的緝私體制規(guī)定了走私行政案件由海關統(tǒng)一處理，各執(zhí)法部門包括工商、稅務、煙草專賣、地方公安等在執(zhí)法過程中，如發(fā)現(xiàn)行政相對人存在走私的嫌疑，在經(jīng)過初步查實后，應將案件線索移交海關緝私部門依法進行處理。如果各有關執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)涉嫌走私犯罪線索的，應根據(jù)相關案件管轄分工分別移送海關緝私部門和地方公安辦理。因為根據(jù)上述《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》關于海關緝私部門和地方公安的管轄分工來看，發(fā)生在海關監(jiān)管區(qū)外的非涉稅走私犯罪案件，如走私毒品罪、走私珍貴動物及其制品罪等屬于地方公安管轄的案件范圍，其余的走私犯罪案件，應該統(tǒng)一移交給海關緝私部門偵辦。

　　在執(zhí)法實踐中，其他行政機關移送的案件數(shù)量占比偏低，不是海關案件的主要來源。比如，2016年廣州海關緝私局共查獲各類走私違規(guī)案件4015宗，其中600宗來源于其他行政機關移送，占比僅達14%。[ 翟東堂、李旺、胡恩佳：《海關緝私兩法銜接機制若干問題研究》，載《石家莊學院學報》2017年第5期，第136頁。]

　　2. 海關內(nèi)部之間的“三權銜接”情形。海關是查辦走私犯罪案件的主體，自身也是案件的主要查獲來源渠道。包括兩個方面：一方面是海關監(jiān)管權與行政處罰權、刑事司法權之間的銜接。海關的通關、稽查、檢驗檢疫、企業(yè)管理等監(jiān)管部門，在日常的進出境監(jiān)管和業(yè)務辦理中發(fā)現(xiàn)的涉嫌走私違法線索和走私犯罪線索，移交給海關緝私部門處理；例如，2018年廣州海關緝私局查辦走私違法犯罪案件（包括行政處罰案件和走私犯罪案件）共4326宗，其中海關各部門移交緝私案件線索為1605條，占查發(fā)案件的37%。[ 此數(shù)據(jù)為筆者在海關實務工作中搜集而來。]另一方面是海關行政處罰權和刑事司法權的銜接即“兩法銜接”。海關緝私內(nèi)設情報、偵查、査私等部門通過自偵、自查發(fā)現(xiàn)走私違法犯罪線索，從而由相應部門予以行政立案或刑事立案辦理。以2018年廣州海關緝私局查辦走私犯罪案件情況為例，2018年共查辦走私犯罪案件269宗，其中海關緝私部門自查的案件136宗，占比50.66%?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[ 此數(shù)據(jù)為筆者在海關實務工作中搜集而來。]

　　緝私內(nèi)設機構存在對案件的不同分工管轄，既負責辦理行政案件，又行使刑事司法權，這是導致海關“兩法銜接”的主要根源。緝私內(nèi)設査私部門負責對走私違規(guī)行政案件的立案、調(diào)查工作，偵查部門負責對走私犯罪案件的立案、偵查工作。對于其他執(zhí)法部門、海關其他部門移送的案件線索或自身查發(fā)的線索予以行政立案后，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)涉嫌走私犯罪的，則由査私部門撤銷行政立案移送偵查部門予以刑事立案處理。另一方面，偵查部門對于刑事立案偵辦的案件經(jīng)偵查后發(fā)現(xiàn)不構成走私犯罪的，如需予以行政處理，則刑事撤案移交査私部門予以行政立案辦理。

　　三、海關“三權銜接”機制存在問題分析

　　海關“三權銜接”涉及的層面和部門較多，既涉及海關內(nèi)部不同部門之間以及海關緝私內(nèi)設部門之間的銜接問題，又涉及與其他行政執(zhí)法機關之間的銜接問題，還涉及海關緝私部門與地方公安機關、檢察院、法院等刑事司法機關之間的銜接問題。在實踐中，“三權銜接”機制還存在諸多問題，有待進一步理順和不斷完善。

　　（一）海關系統(tǒng)內(nèi)部銜接存在的問題

　　1. 案件線索移交比率不高。實踐中，緝私部門查辦的案件，相當大一部分來自于海關各業(yè)務部門的線索移送，涉及到海關稽查、監(jiān)管、通關、檢驗檢疫等業(yè)務部門與緝私部門之間的執(zhí)法銜接存在的問題，即監(jiān)管權與行政處罰權、刑事司法權之間的銜接問題。但在“三權銜接”當中，存在的主要問題在于，對于部分符合立案條件的案件線索，海關各業(yè)務部門通過采取監(jiān)管措施等方式，不予移交緝私部門立案查處。這種執(zhí)法風險和問題在一定程度上存在，比如為了服務地方經(jīng)濟、保護地方知名企業(yè)，或者為了完成稅收或補稅任務，對于企業(yè)的涉嫌走私或違規(guī)行為，往往會采取補稅、稽查作業(yè)、刪改單等形式予以處理，而不作為案件線索移交。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：“2018年全國海關稽查部門查發(fā)問題的稽查作業(yè)5393起，其中稽查移交緝私部門涉嫌走私違規(guī)線索2091起，移交比率為38.8%；2018年全國海關稽查部門查發(fā)問題的保稅常規(guī)核查作業(yè)3151起，其中移交緝私部門案件線索389條，移交比率為12.3%。”[ 此數(shù)據(jù)為筆者在海關實務工作中搜集而來。]

　　2. 緝私內(nèi)部“兩法銜接”工作缺乏完善制度的規(guī)制。海關緝私部門擁有行政處罰案件和走私犯罪案件的立案查處管轄權，由此產(chǎn)生了緝私內(nèi)部查私部門和偵查部門之間的行政執(zhí)法與刑事司法的程序銜接問題，也即一般意義上“兩法銜接”問題。主要表現(xiàn)在以下方面：

　　（1）銜接轉換手續(xù)的不完善。查私部門立案查處的行政案件涉嫌構成走私犯罪的，或者偵查部門立案偵辦的刑事案件不構成走私犯罪需要行政處理的，就涉及兩種執(zhí)法程序的轉換問題。實踐中，對立案手續(xù)的轉換、證據(jù)固定方式的轉換、強制措施手續(xù)的轉換等問題，缺乏完善的規(guī)定，常常由于轉換手續(xù)的欠缺或不完善而引起執(zhí)法風險或執(zhí)法隱患。比如，在行政案件向刑事案件的轉換過程中，行政扣留手續(xù)未及時轉換為刑事扣押手續(xù)，以行政強制手段取代刑事強制手續(xù)，從而引發(fā)不必要的法律糾紛。

　?。?）存在一定的以罰代刑的執(zhí)法風險。海關緝私部門由于擁有雙重的權力，在執(zhí)法實踐中難免會出現(xiàn)以罰代刑的現(xiàn)象。例如，辦案人員責任心不強、辦案水平不高、執(zhí)法腐敗、地方保護主義等等各種因素交織在一起，對已達到刑事案件立案標準的案件，不予移交刑事立案偵辦，而是采取行政處罰方式予以處理，從而規(guī)避刑事責任。

　?。ǘ┚兯讲块T與人民檢察院之間“兩法銜接”存在的問題，即不起訴情形引發(fā)的行政處理問題

　　緝私部門依法將偵查終結的走私犯罪案件移送檢察院審查起訴后，檢察院經(jīng)審查，對于依照《刑法》規(guī)定屬于犯罪情節(jié)輕微、不需要判處刑罰或者免于刑罰的，可以做出不起訴決定，也即相對不起訴情形；對于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的或不認為是犯罪情形的，應當做出不起訴決定，此即絕對不起訴情形；如果人民檢察院認為經(jīng)過補充偵查仍然證據(jù)不足、不符合起訴條件的，可以做出不起訴決定，也即存疑不起訴情形。在上述情形下，案件會退回給海關緝私部門，由海關緝私部門予以行政處理?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：“2013-2017年期間，全國海關緝私部門累計向檢察機關移送審查起訴15500人，增長32.5%，檢察機關對其中的14142人提起公訴，起訴率91.24%，高于全國經(jīng)濟犯罪案件平均值90.23%。”[ 此數(shù)據(jù)為筆者在海關實務工作中搜集而來。]因此，海關緝私部門移送檢察院審查起訴的走私犯罪案件，接近9%的嫌疑人會被檢察院做出不予起訴決定從而退回海關緝私部門。在海關緝私部門與檢察院的“兩法銜接”過程中，存在的主要問題在于，檢察院不予起訴退回的案件，海關緝私部門是否都可以予以行政立案做出行政處罰呢？

　　四、完善海關“三權銜接”機制的路徑選擇

　?。ㄒ唬┩晟品芍贫?，從源頭進行規(guī)范

　　應進一步完善《海關法》《海關稽查條例》《海關行政處罰實施條例》等海關系統(tǒng)的法律法規(guī)規(guī)章，從源頭上規(guī)范海關“三權銜接”工作機制。首先，從《海關法》層面規(guī)范“三權銜接”機制?！逗ｊP法》是海關執(zhí)法的根本法，海關要利用修改《海關法》的契機，將海關“三權銜接”機制的基本原則寫入《海關法》，從源頭進行規(guī)范。其次，從海關的法規(guī)規(guī)章層面細化“三權銜接”機制。在《海關法》原則性規(guī)定基礎上，《海關稽查條例》《海關行政處罰實施條例》以及進出境檢驗檢疫相關條例、進出境監(jiān)管規(guī)定等海關法規(guī)規(guī)章，在稽查、處罰、檢驗檢疫、監(jiān)管等執(zhí)法領域?qū)?ldquo;三權銜接”機制作進一步細化，形成健全的制度體系，從制度上進行規(guī)范。最后，建立責任追究制度。在規(guī)范機制基礎上，要從《海關法》及海關法規(guī)規(guī)章層面建立完善海關“三權銜接”機制的責任追究制度，明確海關“三權銜接”工作中相關部門和人員的責任，明確責任追究的內(nèi)容，詳細規(guī)定問責程序，對該移不移、該立不立、以罰代刑等行為追究相關人員的責任，使責任追究具有可操作性，真正將責任追究落到實處。

　　（二）推進海關內(nèi)部治理，加強監(jiān)督制約

　　一直以來，海關的機構設置和管理呈現(xiàn)出橄欖形特征，即兩頭小中間大。作為全國海關指揮中樞的海關總署，人員編制過少，作為中間層級的直屬海關顯得過于龐大和臃腫，因而導致海關的治理體現(xiàn)在監(jiān)督上一個顯著特點就是監(jiān)督乏力：海關總署的監(jiān)督太遠，難以有效指揮監(jiān)控全國海關的運作。同時由于管理的垂直性，地方政府對海關的管理基本沒有發(fā)言權，導致同級監(jiān)督幾乎缺失。在此種現(xiàn)狀下，應進一步完善海關內(nèi)部治理結構，加強對權力的監(jiān)督，以規(guī)范海關“三權銜接”工作。我們認為，推進海關內(nèi)部治理，最重要的是要充分發(fā)揮海關總署的首腦作用。

　　“海關自上而下實行垂直管理，海關總署的集權化程度很高，海關各項業(yè)務管理、組織管理、人事管理、財務管理的決策權集中在海關總署，各直屬海關和基層海關只是執(zhí)行海關總署的各項管理決策。同時，海關總署對全國海關的執(zhí)行狀況進行監(jiān)督控制。但是，受國家行政管理體制的影響，海關總署作為全國海關系統(tǒng)的首腦機關，其擁有的機構規(guī)模和能力與其所承擔的管理責任極不相稱。弱小的首腦機關，制約了海關總署的領導和管理能力。”[ 高融昆：《中國海關管理：一個管理學的個案分析》，中國社會科學院研究生院2001年博士學位論文，第33頁。]在2018年國務院機構改革前，海關總署人員編制為251人，管理著全國近5萬余人的海關隊伍，海關總署的人數(shù)占全國海關總人數(shù)的0.5%左右。“而同期美國海關共有18000人，其海關總部就有1800人，占比為10%；英國海關共有25000人，但總部有5000人，占比為25%。”[ 同上，第34頁。]2018年國務院機構改革后，海關總署的三定方案確定的行政編制為847人，占全國海關（包括原進出境檢驗檢疫部門）總人數(shù)不到1%。因此，要進一步壯大海關總署干部隊伍，完善執(zhí)法和監(jiān)控機構，加強對全國海關作業(yè)的指揮和監(jiān)控，尤其是對全國海關各業(yè)務現(xiàn)場查發(fā)的違法犯罪線索的移交情況，加強監(jiān)控，監(jiān)督海關權力的規(guī)范運行。

　　秦前紅 ，張 鵬

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