新時代中國推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實踐探索與展望

　?。壅萦行е卫砉I(yè)化、城市化快速推進(jìn)帶來的跨區(qū)域大氣污染問題，是新時代打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、深化區(qū)域合作機(jī)制以及推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。黨的十八大以來，通過完善協(xié)同治理理念、創(chuàng)新協(xié)同治理的體制機(jī)制以及加強(qiáng)重點區(qū)域的實踐探索，我國在推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染治理方面取得顯著成效，但也同時存在對協(xié)同治理理念認(rèn)識不足、協(xié)同治理法律不完善、協(xié)同治理機(jī)制不健全、多元主體協(xié)同參與治理的積極性不夠等問題?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。“十四五”時期，需要繼續(xù)強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念、健全跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)、完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理信息共享機(jī)制和共享平臺建設(shè)以及建構(gòu)多方參與的跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理格局?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。

　　［關(guān)鍵詞］大氣污染聯(lián)防聯(lián)控；區(qū)域協(xié)同治理；跨區(qū)域；新時代

　　一、引言

　　中國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，資源能源消耗持續(xù)增長，對大氣環(huán)境造成巨大壓力。同時，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，區(qū)域內(nèi)城市連片發(fā)展，受大氣環(huán)流及大氣化學(xué)的雙重作用，城市間大氣污染相互影響明顯，相鄰城市間污染傳輸影響也極為突出。[1]P703尤其在京津冀、長三角和珠三角等重點區(qū)域內(nèi)，城市大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域內(nèi)空氣重污染現(xiàn)象大范圍同時出現(xiàn)的頻次日益增多，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活的正常運(yùn)行造成不利影響。以2013年的空氣污染為例，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市共74個城市中僅?？凇⒅凵胶屠_3個城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占4 1%；超標(biāo)城市比例為95 9%。該年全國平均霾日數(shù)為35 9天，為1961年以來最多。尤其在1月和12月，我國中東部地區(qū)發(fā)生了2次較大范圍區(qū)域性灰霾污染。兩次灰霾污染過程均呈現(xiàn)出污染范圍廣、持續(xù)時間長、污染程度嚴(yán)重、污染物濃度累積迅速等特點。[2]

　　面對日益“外溢化”和“區(qū)域化”的大氣污染問題，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個地區(qū)污染防治的傳統(tǒng)屬地管理模式難以適應(yīng)區(qū)域大氣污染防治的要求，解決日益嚴(yán)重的跨區(qū)域大氣污染問題，需要統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃，引入?yún)f(xié)同治理理念，探索建立一套全新的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理體系。關(guān)于協(xié)同理念，德國科學(xué)家哈肯指出，所有系統(tǒng)都是由許許多多子系統(tǒng)構(gòu)成的，這些子系統(tǒng)彼此之間通過信息、能量物質(zhì)交換協(xié)同工作。子系統(tǒng)的這種協(xié)同工作將使整個系統(tǒng)產(chǎn)生某種總體效應(yīng)。[3]P10這種總體效應(yīng)的含義可以理解為：在一個系統(tǒng)內(nèi)，若系統(tǒng)中各子系統(tǒng)能很好配合、協(xié)同，那么多種力量就能集聚成一個總力量，形成大大超越原各自功能總和的新功能。[4]P3關(guān)于治理理念，治理強(qiáng)調(diào)的是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。全球治理委員會1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中指出，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。報告認(rèn)為治理的特征是：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[5]P4-6將協(xié)同理念引入治理的全過程，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)組織上的跨部門，地理上的跨區(qū)域，通過多元主體之間的協(xié)作提升治理的成效。將協(xié)同治理理念運(yùn)用到環(huán)境治理領(lǐng)域，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的內(nèi)涵是：以“跨域合作、污染共治、多方參與”為宗旨，通過整合地方政府、企業(yè)、環(huán)保組織、社會公眾等相關(guān)主體的力量，各區(qū)域、各組織采取協(xié)作互動模式，試圖打破各個城市“各自為戰(zhàn)”的地方保護(hù)主義和本位主義的束縛，化解區(qū)域內(nèi)各組織之間的集體行動困境，從而有效提升整個區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量。

　　跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的成效和完成與新時代打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、深化區(qū)域合作機(jī)制以及推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)密切相關(guān)。黨的十八大以來，習(xí)近平同志從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野出發(fā)，從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，強(qiáng)調(diào)“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，我國通過完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念，以及構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，有力有序推動了日益突出的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題的解決，我國已成為世界上治理大氣污染速度最快的國家。2019年全國重點城市PM2 5和二氧化硫平均濃度，分別比2013年下降43%和73%，重污染天數(shù)下降81%。2019年全國平均霾日數(shù)25 7天，較近5年(2014—2018年)平均減少10 7天。[6]當(dāng)前，藍(lán)天白云的好天氣正在成為常態(tài)。2020年1—9月，全國337個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為87 2%，同比上升5 7個百分點；PM2 5濃度為30微克/立方米，同比下降11 8%；PM10濃度為51微克/立方米，同比下降15 0%；O3濃度為142微克/立方米，同比下降6 6%；SO2濃度為10微克/立方米，同比下降9 1%。[7]盡管我國空氣質(zhì)量改善取得明顯成效，但大氣污染問題仍然十分突出，繼續(xù)創(chuàng)新完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理相關(guān)體制機(jī)制，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，依然是“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的重點和難點任務(wù)?；诖?，本文系統(tǒng)回顧了新時代我國推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念、政策體系和體制機(jī)制的完善過程以及在重點區(qū)域的實踐探索與成效，并通過分析“十四五”時期我國深入推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理還存在的諸多困境，從提升協(xié)同治理理念、創(chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制、提高多元主體協(xié)同參與治理的積極性等方面提出了相關(guān)對策建議。

　　二、從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控到跨區(qū)域協(xié)同治理：新時代跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念的完善

　　黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控到跨區(qū)域協(xié)同治理，我國跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念逐步完善。

　　(一)建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治

　　2013年，我國大氣污染形勢異常嚴(yán)峻，以可吸入顆粒物(PM10)、細(xì)顆粒物(PM2 5)為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出。2013年9月，國務(wù)院頒布了全國大氣污染防治工作的行動指南——《大氣污染防治行動計劃》。《行動計劃》中提出要建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。建立環(huán)渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點大城市PM2 5治理，構(gòu)建對各省(區(qū)、市)的大氣環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任考核體系。2013年12月，針對各地霧霾天氣多發(fā)頻發(fā)、空氣嚴(yán)重污染的天數(shù)增加等環(huán)境問題，習(xí)近平同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要加大環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)工作力度、投資力度、政策力度，加強(qiáng)污染物減排特別是大氣污染防治，推進(jìn)重點行業(yè)、重點區(qū)域大氣污染治理，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，把已經(jīng)出臺的大氣污染防治十條措施真正落到實處。[8]P862014年1月，環(huán)保部代表國務(wù)院先后與全國31個省(自治區(qū)、直轄市)分別簽署《大氣污染目標(biāo)責(zé)任書》，明確規(guī)定各省的具體目標(biāo)任務(wù)。2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》。新的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條明確規(guī)定，國家要建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。2015年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出，要健全跨區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，加快解決人民群眾反映強(qiáng)烈的大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題。2015年8月，新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》在第五章對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治進(jìn)行了專門部署，指出國家要建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)要完善京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制。2016年，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)頒布新修訂的《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，對重點區(qū)域聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對等內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定。2016年11月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中指出，要全面深化京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立常態(tài)化區(qū)域協(xié)作機(jī)制，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治。

　　(二)強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應(yīng)對，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)

　　2017年5月，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時的講話中強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)實施大氣污染防治行動計劃，全面深化京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，逐步減少并消除重污染天氣，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。[8]P762018年5月，習(xí)近平同志在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話中指出，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染空氣，還老百姓藍(lán)天白云，繁星閃爍。[9]P3682018年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，強(qiáng)調(diào)要編制實施打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年作戰(zhàn)計劃，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等重點區(qū)域為主戰(zhàn)場，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應(yīng)對，進(jìn)一步明顯降低PM2 5濃度，明顯減少重污染天數(shù)，明顯改善大氣環(huán)境質(zhì)量，明顯增強(qiáng)人民的藍(lán)天幸福感。[10]P5122018年7月，國務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中指出，要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)施策，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益多贏。

　　三、新時代跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理政策體系和體制機(jī)制的完善

　　大氣資源所具有的公共物品屬性導(dǎo)致空氣污染往往呈現(xiàn)跨區(qū)域的典型特征，加之不同省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和利益訴求均存在差異，導(dǎo)致各省份在環(huán)境治理目標(biāo)、執(zhí)法尺度等方面難以統(tǒng)一。因此，需要建立跨區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)以及完善跨區(qū)域數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制、監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)，以便各區(qū)域、各組織來協(xié)同處理跨區(qū)域大氣污染問題。黨的十八大以來，在完善區(qū)域協(xié)同治理理念的同時，我國還形成了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”的大氣污染防治區(qū)域聯(lián)動治理機(jī)制，跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)、數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)、協(xié)同監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急機(jī)制建設(shè)、協(xié)同執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)等跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理政策體系與體制機(jī)制日益完善，為推動跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理提供了良好的制度基礎(chǔ)。

　　(一)推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)

　　在跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，盡管近年來我國逐步明確了建立重點區(qū)域環(huán)境管理的法律法規(guī)和管理要求、推動實行了體現(xiàn)區(qū)域特點的環(huán)境管理模式并構(gòu)建完善了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，但尚缺乏一個權(quán)威機(jī)構(gòu)對一些跨區(qū)域的環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境管理還存在協(xié)調(diào)機(jī)制比較松散和協(xié)作力度不足、職責(zé)關(guān)系和事權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確以及環(huán)境保護(hù)全局性不夠等諸多問題。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。2016年3月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出，“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。2017年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議審議通過《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點方案》，會議指出，在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點，要圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問題，理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。

　　(二)推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染治理數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)

　　在跨區(qū)域大氣污染治理數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)方面，我國在生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)測、分析與應(yīng)用等方面的發(fā)展已具備一定基礎(chǔ)，但也存在數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享不足、數(shù)據(jù)資源整合能力不強(qiáng)、缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃等問題。2014年4月，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出，要統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站(點)的設(shè)置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。2015年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，要加快推進(jìn)對能源、礦產(chǎn)資源、水、大氣等的統(tǒng)計監(jiān)測核算能力建設(shè)，提高準(zhǔn)確性、及時性，實現(xiàn)信息共享。2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，明確提出要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)集成共享與統(tǒng)一發(fā)布。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，加快推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域也大力響應(yīng)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，出臺了一系列政策文件，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享。2016年3月，環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，強(qiáng)調(diào)要利用跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)資源，支撐大氣、水和土壤三大行動計劃實施和工作會商，服務(wù)京津冀等重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，支撐區(qū)域化環(huán)境管理與創(chuàng)新。2016年9月，國家發(fā)改委、環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場主體的意見》，提出要構(gòu)建跨地域、跨部門的開放式環(huán)保數(shù)據(jù)平臺，開展環(huán)境大數(shù)據(jù)分析。2018年10月，新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》指出，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立國家大氣污染防治重點區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)測等相關(guān)信息共享機(jī)制。

　　四、新時代我國重點區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實踐與成效

　　在跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念的指引下，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的政策法規(guī)體系日趨完善，協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制逐步健全，促進(jìn)了區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的整體改善。

　　(一)京津冀區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的實踐與成效

　　京津冀區(qū)域在完善區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)動立法、聯(lián)合應(yīng)對重污染天氣等多方面深入合作，大氣污染協(xié)同治理取得明顯成效。2019年，京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市優(yōu)良天數(shù)比例范圍為41 1%—65 8%，平均為531%，其中，16個城市優(yōu)良天數(shù)比例在50%—80%之間。[13]2014—2019年，京津冀區(qū)域PM2 5年均濃度下降46%，其中北京市從2014年的859微克/立方米降至2019年的42微克/立方米、下降51%。近年來，京津冀區(qū)域主要從以下方面進(jìn)行了探索：一是完善區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)設(shè)置。2013年底，由北京市牽頭，天津、河北、山西、內(nèi)蒙、山東六省區(qū)市和國家發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、工信部等七部委共同成立了京津冀及周邊大氣污染防治協(xié)作小組。2015年5月，河南省、交通運(yùn)輸部加入?yún)f(xié)作小組。2018年，協(xié)作小組升級為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化了區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的頂層設(shè)計。二是推動區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃的實施。2015年由京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組辦公室組織開展的《京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染控制中長期規(guī)劃》的編制工作于2018年完成，該研究項目首次建立了京津冀及周邊七省(區(qū)、市)大氣污染物排放清單，并分析了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染源排放特征和大氣污染傳輸影響，在推動京津冀區(qū)域重污染過程分析預(yù)報與預(yù)警、秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動等方面提供了有力支撐?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。三是實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。2016年以來，京津冀三地陸續(xù)統(tǒng)一了機(jī)動車國五排放標(biāo)準(zhǔn)和油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、煤質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)等，對有效減少污染物排放發(fā)揮了重要作用。四是推動區(qū)域聯(lián)動立法。2015年3月和11月，分別建立了京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動車排放控制協(xié)作機(jī)制和京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制。從2018年開始，機(jī)動車污染防治立法成為京津冀立法協(xié)同的首選項目。2020年4月，京津冀共同發(fā)布三地的《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》，三地在核心條款、基本標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵舉措上保持一致，成為京津冀立法工作協(xié)同的標(biāo)志性成果。五是聯(lián)合應(yīng)對空氣重污染。2016年，京津冀三地統(tǒng)一了空氣重污染應(yīng)急預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，修訂了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。自2017—2018秋冬季起，生態(tài)環(huán)境部等十部委、北京市等六省市連續(xù)三年聯(lián)合印發(fā)京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案，加大重點區(qū)域和重點領(lǐng)域治理力度，改善了區(qū)域秋冬季大氣環(huán)境質(zhì)量。

　　(二)長三角區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的實踐與成效

　　大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重點領(lǐng)域，也是長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展中探索最深入的領(lǐng)域之一。[14]P1近年來，長三角區(qū)域主要從以下方面進(jìn)行了實踐探索：一是成立大氣污染防治協(xié)作小組。2014年1月，由長三角三省一市和國家八部委組成的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組成立。目前，協(xié)作小組已召開九次工作會議，并相繼通過了《長三角區(qū)域空氣質(zhì)量改善深化治理方案(2017—2020年)》《長三角區(qū)域柴油貨車污染協(xié)同治理行動方案(2018—2020年)》《長三角地區(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》《長三角地區(qū)2019—2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等一系列政策文件，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理提供了制度保障，促進(jìn)了區(qū)域空氣質(zhì)量的明顯改善。2019年，長三角地區(qū)41個城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例范圍為56 5%—98 1%，平均為76 5%，其中，15個城市優(yōu)良天數(shù)比例在80%—100%之間。[13]2019—2020年秋冬季，長三角區(qū)域PM25平均濃度較2017—2018年秋冬季下降22%，重污染天數(shù)下降79%。二是加強(qiáng)立法協(xié)同。2014年，上海市發(fā)布的《上海市大氣污染防治條例》專設(shè)一章對長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作工作進(jìn)行重點部署。隨后的兩年間，安徽省、江蘇省和浙江省分別通過大氣污染防治地方立法，對區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置專門章節(jié)。三是搭建信息共享平臺。2018年，包括區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報數(shù)據(jù)共享與綜合觀測應(yīng)用系統(tǒng)、污染源和排放清單管理系統(tǒng)等應(yīng)用子系統(tǒng)以及區(qū)域預(yù)測預(yù)報業(yè)務(wù)集成平臺在內(nèi)的長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)已建設(shè)完成。2015—2018年，長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報中心完成1460份長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報專報，組織開展160余次可視化預(yù)報會商，并對區(qū)域內(nèi)多個重大活動提供大氣污染防控保障。四是通過科技創(chuàng)新助力區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。依托上海市環(huán)境科學(xué)研究院建立的國家環(huán)境保護(hù)城市大氣復(fù)合污染成因與防治重點實驗室，圍繞臭氧污染形成機(jī)制、大氣污染來源與控制對策等領(lǐng)域開展研究和平臺建設(shè)，有力支撐了城市及區(qū)域大氣復(fù)合污染防治工作。同時，由上海市科學(xué)技術(shù)委員會組織實施的“長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控支撐技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用”項目緊密依托長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，已完成大氣污染成因、跨界傳輸、動態(tài)源解析、預(yù)警預(yù)報等七大研究任務(wù)，為長三角區(qū)域空氣質(zhì)量的改善提供了技術(shù)支持。

　　五、深入推進(jìn)“十四五”時期跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的對策建議

　　當(dāng)前，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然十分突出?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題。習(xí)近平同志在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說明中明確強(qiáng)調(diào)，新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。這就要求我們必須把發(fā)展質(zhì)量問題擺在更為突出的位置，著力提升發(fā)展質(zhì)量和效益。[17]習(xí)近平同志還強(qiáng)調(diào)，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國發(fā)展的外部環(huán)境日趨復(fù)雜。防范化解各類風(fēng)險隱患，積極應(yīng)對外部環(huán)境變化帶來的沖擊挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　“十四五”時期是污染防治攻堅戰(zhàn)取得階段性勝利、繼續(xù)推進(jìn)美麗中國建設(shè)的關(guān)鍵期。在大氣污染治理方面，盡管我國跨區(qū)域大氣污染防治取得顯著進(jìn)展，但大氣污染形勢依然十分嚴(yán)峻。2019年，全國337個地級及以上城市有180個城市環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，占比53 4%，同時我國在推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染治理方面依然存在對協(xié)同治理理念認(rèn)識不足、協(xié)同治理法律不完善、協(xié)同治理機(jī)制不健全、多元主體協(xié)同參與治理的積極性不夠等問題。”十四五”時期，要完成“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步”的發(fā)展目標(biāo)任務(wù)；實現(xiàn)與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)；有效解決以PM2 5和臭氧為代表的區(qū)域性復(fù)合型污染問題；推進(jìn)大氣環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建議從強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念、健全跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)、完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理信息共享機(jī)制和共享平臺建設(shè)、建構(gòu)多方參與的跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理格局等方面進(jìn)行突破和深入推進(jìn)。

　　(一)強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念

　　受傳統(tǒng)行政區(qū)劃和屬地管理模式的束縛，一些地方政府在生態(tài)環(huán)境治理方面的協(xié)作意識不強(qiáng)，治理模式較為封閉和僵化。另外，受“GDP”至上的政績考核制度的影響，為了追求本地經(jīng)濟(jì)效益最大化，各區(qū)域往往不惜以犧牲環(huán)境為代價，這也導(dǎo)致了區(qū)域之間無法形成“協(xié)同共治、共享共贏”的整體治理思維?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。當(dāng)前隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的加速，面對具有擴(kuò)散性、流動性和整體性特征的大氣污染問題，建議一方面要加強(qiáng)對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)，使他們充分認(rèn)識到本位主義及區(qū)域分割等因素帶來的傳統(tǒng)治理模式的弊端，充分意識到本地區(qū)大氣環(huán)境的改善有賴于周邊地區(qū)的貢獻(xiàn)和支持，引導(dǎo)他們增強(qiáng)協(xié)作治理意識，秉持“跨域合作、污染共治、成效共享、多方共贏”的治理理念，在協(xié)同規(guī)劃、協(xié)同立法、協(xié)同預(yù)警、協(xié)同執(zhí)法等方面進(jìn)行探索實踐。另一方面，建議政府在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的過程中，在區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定上要重視社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的互動融合發(fā)展；在政績考核體制建設(shè)方面，要推進(jìn)以生態(tài)環(huán)境改善為核心理念的綠色GDP績效評價體系的深入實施；在溝通協(xié)商制度和約束激勵制度建設(shè)方面，要充分考慮多元主體的利益訴求，通過協(xié)同合作實現(xiàn)區(qū)域大氣污染治理效益的最大化。

　　(二)健全跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)

　　在跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)方面，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)起步較早，并頒布了較為完善的大氣保護(hù)法律法規(guī)來推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)控聯(lián)控工作。如美國1990年修訂的《清潔空氣法案》提出要劃定臭氧等大氣污染物傳輸區(qū)域，對大氣污染物排放實施區(qū)域化管理；歐盟1979年頒布的《遠(yuǎn)程跨國界空氣污染條約》對控制、削減和防止遠(yuǎn)距離跨國界空氣污染制定了行動框架；日本1968年頒布的《大氣污染防治法》提出對大氣污染嚴(yán)重地區(qū)實行嚴(yán)格的特別排放標(biāo)準(zhǔn)。和發(fā)達(dá)國家相比，近年來我國修訂的《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》等雖然明確提出要建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但這些法律法規(guī)還不完善，提出的戰(zhàn)略方向、原則和要求可操作性不強(qiáng)，對大氣污染治理主體的保障機(jī)制、權(quán)利義務(wù)、考察責(zé)任追究等事項尚未作出具體和明確的規(guī)定，很難有效規(guī)范地方政府協(xié)同治理大氣污染的行為。同時，我國還缺乏大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的專門立法，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的法律體系還需要不斷完善。“十四五”時期，需要建構(gòu)權(quán)責(zé)明晰、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)來提升跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的法治化水平。第一，建議完善《地方組織法》《立法法》等有關(guān)法律，明確規(guī)定跨區(qū)域大氣污染治理的主體資格、權(quán)限范圍、法律效力等，從國家層面為跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理立法提供法律依據(jù)。第二，建議對跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理進(jìn)行專門立法，對區(qū)域大氣污染協(xié)同立法的立法主體、立法原則以及區(qū)域大氣污染治理的協(xié)同機(jī)制、運(yùn)行方式和程序、保障措施、各方的權(quán)利和義務(wù)等具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，將跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過程納入法制化軌道。第三，建議在新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》中對跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理作出更為細(xì)致的規(guī)定，明確區(qū)域內(nèi)地方政府的責(zé)任分擔(dān)和權(quán)力配置，規(guī)定大氣污染治理主體的法律責(zé)任。

　?。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］

　　[1]環(huán)境保護(hù)部辦公廳.環(huán)境保護(hù)文件選編：2012下[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2015.

　　[2]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.2013年中國環(huán)境狀況公報［EB/OL］.生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站

　　[3]〔德〕H.哈肯.協(xié)同學(xué)：理論與應(yīng)用[M].楊炳奕，譯.北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，1990.

　　段娟

《新時代中國推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實踐探索與展望》

上一篇：以暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局

下一篇：新時代數(shù)字技術(shù)、數(shù)字轉(zhuǎn)型與數(shù)字治理