破解脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化問題的思考

　　摘要：痕跡管理在基層脫貧攻堅(jiān)工作中發(fā)揮了一定的積極作用，但隨著時(shí)間的推移，這種管理模式發(fā)生了異化，不僅產(chǎn)生了一定程度的負(fù)面影響，也衍生成了新的形式主義。本文基于實(shí)地調(diào)研和訪談結(jié)果，對脫貧攻堅(jiān)工作中過分強(qiáng)調(diào)痕跡管理的表現(xiàn)、負(fù)面影響和原因進(jìn)行了梳理分析，進(jìn)而提出破解脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化問題的路徑，以期為基層治理現(xiàn)代化提供借鑒。

　　關(guān)鍵詞：基層治理現(xiàn)代化；基層治理創(chuàng)新；脫貧攻堅(jiān)；痕跡管理；績效管理

　　黨的十八大以來，我國減貧事業(yè)取得了巨大成就，為人類減貧事業(yè)提供了經(jīng)驗(yàn)。［1］作為從以結(jié)果為重向以過程為重轉(zhuǎn)化的管理新模式，痕跡管理在基層脫貧攻堅(jiān)工作中發(fā)揮著提高工作效率和質(zhì)量、激發(fā)扶貧工作者工作積極性的重要作用，是基層治理模式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。［2］但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)工作中唯“痕跡至上”的現(xiàn)象日漸凸顯，導(dǎo)致痕跡管理異化，在某些地區(qū)已呈現(xiàn)出新形式主義的趨勢，一定程度上影響了扶貧工作者謀事干事的主動(dòng)性和創(chuàng)新性。部分地區(qū)的扶貧工作者為痕跡管理異化所累，卻又成為其中的積極參與者。盡管相關(guān)部門都在自查自改，但過分強(qiáng)調(diào)痕跡管理的問題仍然比較突出。本文基于實(shí)地調(diào)研結(jié)果，分析脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化產(chǎn)生的原因進(jìn)而提出破解之道，旨在為基層治理現(xiàn)代化提供新思路。

　　一、痕跡管理及其在脫貧攻堅(jiān)工作中的實(shí)踐價(jià)值

　?。ㄒ唬┖圹E管理的基本內(nèi)涵

　　痕跡管理是一種地方管理新模式，是由政府管理體制、管理思維、管理方法、管理體系轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的，體現(xiàn)了從以結(jié)果為導(dǎo)向到以過程為導(dǎo)向的過渡。［3］痕跡管理解決了傳統(tǒng)管理模式下以考核結(jié)果為主導(dǎo)致的工作滯后性問題，有利于及時(shí)修正偏差，在推動(dòng)工作開展、嚴(yán)格管理扶貧工作者、改變基層治理模式等方面發(fā)揮了重要作用。

　?。ǘ┖圹E管理的主要特征

　　痕跡管理在脫貧攻堅(jiān)工作中主要有以下三個(gè)特征：一是橋接性。痕跡管理體現(xiàn)了對目標(biāo)任務(wù)的預(yù)設(shè)路徑，在關(guān)鍵領(lǐng)域的重點(diǎn)元素和必經(jīng)環(huán)節(jié)中提前預(yù)設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作和規(guī)定動(dòng)作，發(fā)揮了短期目標(biāo)與中長期目標(biāo)的橋接作用。二是記錄性?，F(xiàn)代化的各種科技手段被廣泛應(yīng)用于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)落實(shí)過程中，用以記錄工作全過程，留痕記賬，便于留檔備查。這種以文字、聲音、圖片或影像為展現(xiàn)形式的資料體現(xiàn)了痕跡管理的記錄功能。三是階段性。痕跡管理是一種過程化管理手段，即利用階段性檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，利用階段性考核要求加快工作進(jìn)度，通過控制過程進(jìn)而控制結(jié)果。四是再現(xiàn)性。資料是痕跡管理信息記賬的產(chǎn)物，為工作再現(xiàn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，為后續(xù)工作提供了堅(jiān)實(shí)的材料基礎(chǔ)，具備復(fù)原再現(xiàn)歷史原貌的功能。既可以作為脫貧攻堅(jiān)具體工作落實(shí)的證明，又可以為其他工作提供依據(jù)。

　　二、脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化的外在表現(xiàn)及負(fù)面影響

　　痕跡管理是公共組織績效管理發(fā)展的產(chǎn)物，具有一定的科學(xué)性和積極作用，但隨著痕跡管理在脫貧攻堅(jiān)工作中的全面推廣應(yīng)用，有的地區(qū)過分強(qiáng)調(diào)痕跡管理導(dǎo)致痕跡不再自然地產(chǎn)生于工作的落實(shí)過程，而是為了留痕而造痕，逐漸演變成“痕跡主義”。有的扶貧工作者為了迎接上級部門的檢查，將更多的精力放在填寫臺(tái)賬、撰寫文字材料等痕跡制造上，從而使經(jīng)過反復(fù)修改的材料和臺(tái)賬不能真實(shí)體現(xiàn)扶貧工作實(shí)際情況，與脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理的初衷相背離。

　?。ㄒ唬┟撠毠?jiān)工作中痕跡管理異化的外在表現(xiàn)

　　⒈虛假造痕。虛假造痕是痕跡管理異化最為突出的表現(xiàn)。在上級相關(guān)部門督查檢查時(shí)，有些基層單位利用突擊的虛假造痕方式迎接檢查，即“工作不夠，材料來湊”。［6］一些被檢查單位由于種種原因沒有按照上級部門統(tǒng)一安排部署落實(shí)工作任務(wù)，或者工作拖拉未按時(shí)完成，在檢查組到來之前，利用幾天時(shí)間突擊“搞材料”“做文檔”“修圖片”，以避免受到上級督查檢查部門的批評，降低因?yàn)楣ぷ魅蝿?wù)落實(shí)不到位而產(chǎn)生的不良影響。即虛假造痕是部分扶貧工作者為了避免被追責(zé)、考評扣分等后果作出的被動(dòng)行為。

　?、沧餍阍旌邸Ｅc虛假造痕不同，作秀造痕不是為了應(yīng)付檢查，而是有些愛做表面功夫的工作人員的主動(dòng)行為。有的扶貧工作者認(rèn)為“痕跡就是成績”，為了體現(xiàn)自己的工作成績，主動(dòng)追求時(shí)時(shí)留痕、事事留痕、處處留痕，未將全部精力放在推動(dòng)工作落實(shí)方面，而是重點(diǎn)關(guān)注痕跡材料。無論是開會(huì)、開展活動(dòng)還是走訪貧困戶，首先拍照是第一要?jiǎng)?wù)，拍好照片就等于完成任務(wù)；其次是寫好文字材料，寫好材料就等于開展活動(dòng)。［7］如在脫貧攻堅(jiān)工作中，有的基層干部或幫扶責(zé)任人的工作重心就是與貧困戶合影，對扶貧工作的落實(shí)跟進(jìn)情況并不關(guān)心，對幫扶貧困戶的實(shí)際生活困難、脫貧措施并不在意。作秀造痕從本質(zhì)上講是上述人員的主動(dòng)行為，在扶貧工作開展、基層治理、干部選拔等方面造成了一定程度的不良影響。

　?。ǘ┟撠毠?jiān)工作中痕跡管理異化的負(fù)面影響

　　痕跡管理異化不僅沒有提升工作效率，反而影響了實(shí)際工作進(jìn)度。痕跡管理異化導(dǎo)致脫貧攻堅(jiān)工作從務(wù)實(shí)轉(zhuǎn)向務(wù)虛，工作主體的關(guān)注重點(diǎn)變成以痕跡為中心。筆者在實(shí)地調(diào)研過程中聽到有村干部說“這半年啥也沒干，就翻來覆去地做展板、弄材料。”這從側(cè)面反映了痕跡管理異化對于扶貧工作產(chǎn)生的消極作用。痕跡管理異化的負(fù)面影響可以概括為以下三個(gè)方面：

　?、贝?ldquo;痕”不存“績”。只注重短期評價(jià)和階段性評價(jià)不能為取得工作實(shí)際性進(jìn)展提供助力。［9］從實(shí)踐檢驗(yàn)來看，痕跡管理異化導(dǎo)致了新的形式主義。脫貧攻堅(jiān)工作不是在迎接檢查時(shí)拿出令人滿意的文字材料就能實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的，未將關(guān)注點(diǎn)放在脫貧攻堅(jiān)工作本身的落實(shí)和跟進(jìn)上，而是將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)移到文字材料的修改上，上下一心弄材料，只注重過程而忽視結(jié)果，“痕”增加了，“績”卻沒有提升。

　?、仓?ldquo;形式”不重“內(nèi)容”。在開展實(shí)際工作過程中，上級部門檢查時(shí)重“形式”不重“內(nèi)容”現(xiàn)象較為明顯。有的上級部門一味地向扶貧工作者要匯報(bào)和整改進(jìn)程總結(jié)，導(dǎo)致扶貧工作者只能讓上級“發(fā)現(xiàn)”可以“解決”的問題，而那些真正棘手的、群眾關(guān)注的難題則被“掩蓋”起來，恰恰這些問題才是扶貧工作需要開展和推進(jìn)的。痕跡管理異化導(dǎo)致工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移了，為了考核而考核，為了整改而整改，形式替代內(nèi)容，不僅加重了形式主義趨勢，也容易引起群眾的反感。

　　三、脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化的原因

　?。ㄒ唬┑胤秸冃Ч芾砣狈茖W(xué)性、系統(tǒng)性

　　扶貧工作者為“痕跡主義”所累，卻又積極參與其中，從公共管理角度看，績效管理理論為我們提供了一個(gè)合理的分析視角。［10］績效管理作為重要的管理舉措之一，在不斷發(fā)展的過程中與時(shí)代所需的科學(xué)性不完全匹配。［11－13］筆者認(rèn)為，痕跡管理異化是地方政府績效管理缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性的體現(xiàn)。各級政府要推進(jìn)工作就必須建設(shè)一支克己奉公的工作隊(duì)伍來推動(dòng)政策落地、確保任務(wù)落實(shí)，特別是設(shè)計(jì)考核評價(jià)制度方面，既要全面考核評價(jià)又要追求有效便捷，這必然增加管理要求的復(fù)雜度以及上級對下級監(jiān)督考核的絕對話語權(quán)。［14］一是將督查力度、檢查次數(shù)和下級執(zhí)行、績效水平簡單地看作正比關(guān)系。在實(shí)際工作中，扶貧工作者不僅受工作本身的影響，還受到群眾是否配合、項(xiàng)目運(yùn)營是否順利、政策宏觀調(diào)控等一系列因素的影響，上級部門督查檢查只能起到督促作用，對于其他方面影響不大，因此對推動(dòng)實(shí)際工作難以產(chǎn)生明顯效果。二是考核制度的強(qiáng)激勵(lì)功能助燃“痕跡主義”。通過考核評價(jià)的方式激勵(lì)被管理者在基層治理中具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用，但如果運(yùn)用不當(dāng)則會(huì)產(chǎn)生不利影響。如在痕跡管理中，有的扶貧工作者因?yàn)楹圹E材料做得好被肯定，變相地促使其他扶貧工作者橫向?qū)W習(xí)這種留痕、造痕的工作方式，從而放松了對實(shí)際工作的推動(dòng)。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，其真正原因是現(xiàn)行的績效管理缺乏科學(xué)性。三是實(shí)踐與理論相脫離。痕跡來自于實(shí)踐，而有些實(shí)踐過程無法留下可查可用的痕跡，但為了滿足考核評價(jià)要求，有的扶貧工作者放棄了原本要做卻不能留痕的工作，更多地去做些留痕、造痕卻缺乏成效的工作。

　?。ǘ┕芾碚邔Ρ还芾碚叩谋O(jiān)督管理流于形式

　　為了真扶貧和扶真貧，需要嚴(yán)格控制和管理精準(zhǔn)扶貧工作過程。［15］但實(shí)踐中有的上級部門在檢查時(shí)只看重材料，不進(jìn)入實(shí)地走訪調(diào)研。一是檔案類材料填寫方面，有的上級部門在檢查時(shí)只看檔案是否規(guī)整、材料是否足夠厚度，對于是否是貧困戶本人填寫等在檢查時(shí)卻不夠認(rèn)真。如C省將檔案是否規(guī)范作為重要的督查檢查指標(biāo)，D村不得不按照縣扶貧辦的要求參照檔案局標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檔案分類和裝訂，“所有檔案禁止涂改”，有些貧困戶連字都寫不好，扶貧工作者不得不完成原本應(yīng)由貧困戶填寫的檔案。二是考核手段過于單一。雖然管理者積極推進(jìn)對扶貧工作者的考核評價(jià)工作，但考核辦法局限于口頭談話和材料檢查，考核結(jié)果運(yùn)用并不科學(xué)，由此導(dǎo)致監(jiān)督管理流于形式。

　　四、破解脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化問題的路徑

　?。ㄒ唬┗舅悸?/p>

　　筆者認(rèn)為，解決痕跡管理異化問題的關(guān)鍵在于理順督查檢查和考核評價(jià)的關(guān)系，對脫貧攻堅(jiān)工作中的組織或個(gè)人的監(jiān)督管理，可以采取衡量企業(yè)員工工作方法和產(chǎn)出結(jié)果的考核評價(jià)方法。一要去偽存真、追求工作實(shí)效。綜合全面地看待脫貧攻堅(jiān)工作，增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)工作的務(wù)實(shí)性，要“痕”又要“績”，充分調(diào)動(dòng)扶貧工作者的積極性，以解決實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，既要真管嚴(yán)管，又要做到減負(fù)減“形”。二要開拓進(jìn)取，追求管理方式創(chuàng)新。找準(zhǔn)問題根源進(jìn)行監(jiān)督考核評價(jià)，充分信任扶貧工作者，貼合工作實(shí)際，剎住材料填寫上互相攀比的不良風(fēng)氣，營造謀事干事的氛圍。三要立足民生，使干群關(guān)系更加和諧。樹立扶貧工作者扎實(shí)肯干的形象，通過選樹典型等正面激勵(lì)和宣傳教育，降低扶貧工作者的倦怠感，在做好扶貧工作的同時(shí)做好服務(wù)，營造和諧的黨群、干群工作氛圍。

　?。ǘ┚唧w措施

　　⒈完善地方政府績效管理體系。根據(jù)公共組織績效管理的相關(guān)理論，需建立健全并完善績效管理體系。通常情況下指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與績效考核的結(jié)果是互相影響的，科學(xué)性不足的績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果。［16］因此，需要做好以下兩方面工作：第一，探索建立切實(shí)可行的績效管理制度。在制定考核辦法過程中面向基層征求意見和建議，盡可能實(shí)現(xiàn)差異化績效考核，在保證公平公正的前提下充分考慮績效管理在基層推廣存在的困難，分情況、分地區(qū)、分項(xiàng)目地制定考核目標(biāo)。第二，針對痕跡管理中存在的結(jié)果漏洞，將技術(shù)性考核納入痕跡管理過程中，使工作結(jié)果與工作行為并重。降低可視化材料在績效考核中的占比，將目標(biāo)考核與痕跡管理結(jié)合起來，尤其是那些見效慢的項(xiàng)目，要把科學(xué)化管理與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合，科學(xué)設(shè)計(jì)考核程序?？梢韵冉缍ǚ鲐毠ぷ髡叩膷徫宦氊?zé)，然后制定關(guān)鍵績效指標(biāo)和關(guān)鍵行為指標(biāo)，以抓大放小為基本原則，扭住關(guān)鍵點(diǎn)、合并同類項(xiàng)，讓可視化材料少一點(diǎn)，讓求真務(wù)實(shí)多一點(diǎn)。［17］［18］第三，加大對借痕跡管理之名行形式主義、官僚主義和浮夸作風(fēng)之實(shí)的整治力度，不斷完善痕跡管理考核、獎(jiǎng)懲制度體系。

　　⒉澄清不正確認(rèn)識。第一，堅(jiān)持以“以人為本”，把痕跡管理作為基層治理的一種手段，發(fā)揮其服務(wù)性、引導(dǎo)性和橋接性作用。將群眾是否滿意作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將群眾是否認(rèn)可納入痕跡管理的考核評價(jià)范圍，加強(qiáng)上下級之間的溝通，引入柔性管理思維，踐行人本管理理念，將理解人、尊重人體現(xiàn)到痕跡管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，使管理主客體雙方都能從管理活動(dòng)中體驗(yàn)樂趣、分享成果、收獲成長。第二，開展對痕跡管理的理論研究。沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐往往難以走遠(yuǎn)。新時(shí)代的痕跡管理覆蓋領(lǐng)域很廣，但缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的理論指導(dǎo)，長此以往痕跡管理很可能迷失方向。因此，應(yīng)以理論創(chuàng)新的責(zé)任擔(dān)當(dāng)探索發(fā)現(xiàn)痕跡管理的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律，豐富和完善痕跡管理的科學(xué)內(nèi)涵并運(yùn)用到管理實(shí)踐中。第三，注重痕跡管理知識培訓(xùn)。運(yùn)用痕跡管理必須對管理主體進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)管理主體說實(shí)話、干實(shí)事、求實(shí)效和為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的職業(yè)操守；加強(qiáng)職業(yè)能力培訓(xùn)，讓管理主體對痕跡管理“是什么”“管什么”“怎么管”等有比較全面系統(tǒng)的了解，特別是針對可能出現(xiàn)問題的高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)制定防范措施，從思想上鏟除滋生形式主義的土壤。

　　【參考文獻(xiàn)】

　　［1］張曉山．鞏固脫貧攻堅(jiān)成果應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)［J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2018，（10）．

　?。?］向紅遠(yuǎn)．“痕跡管理”不能一質(zhì)疑就否定［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2019，（9）．

　?。?］盛明科，陳廷棟．“痕跡主義”的產(chǎn)生機(jī)理與防治對策——以行政責(zé)任為視角［J］．行政論壇，2019，（4）．

　　［4］文豐安．構(gòu)建科學(xué)有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制研究［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（6）．

　　［5］趙君，廖建橋，文鵬．績效考核目的的維度與影響效果［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（196）．

　　楊柳1，王婧怡2

《破解脫貧攻堅(jiān)工作中痕跡管理異化問題的思考》

上一篇：廣西北部灣地區(qū)一體化進(jìn)程中地方政府合作的難題及破解

下一篇：脫貧攻堅(jiān)中特殊困難群體幫扶問題研究——以吉林省為例