破解自治困境：住宅小區(qū)業(yè)主自治的實踐邏輯與優(yōu)化

　　摘要：作為城市基層民主發(fā)展的新生力量：業(yè)主自治并沒有在期望中實現(xiàn)快速推進和良性運轉(zhuǎn)?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。現(xiàn)實中，反而面臨著因業(yè)主內(nèi)生動力不足、小區(qū)規(guī)模過大、開發(fā)商、物業(yè)公司抵觸導致的成立難；因形式相對固定、單一，準入資格封閉和程序嚴格冗長導致的備案難?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。此外，業(yè)主自治組織在履職和換屆時也面臨著業(yè)主的廣泛不信任和搭便車心理，業(yè)委會協(xié)商議事精神和專業(yè)素能相對不足等現(xiàn)實困境，能否明晰與物業(yè)公司的定位，實現(xiàn)與社區(qū)治理等基層政權(quán)力量的有機銜接同樣考驗著業(yè)主自治效能的發(fā)揮。破除業(yè)主自治困境，需要借助從“社區(qū)治理”向“小區(qū)治理”縱深拓展的機遇，堅持在自治中融入法治和德治，實現(xiàn)從自治維權(quán)逐步向公共生活的再造過渡，在構(gòu)建小區(qū)共同體的同時實現(xiàn)小區(qū)公共治理。

　　關(guān)鍵詞：住宅小區(qū)；業(yè)主自治；自治困境；自治效能

　　住房制度改革催生下的以封閉式商品房小區(qū)為主的城市居住空間和社會空間是居民生活的主要場域，也是美好生活建構(gòu)的著力點。從現(xiàn)實來看，隨著住房制度的改革過程，生活在封閉式商品房小區(qū)中的業(yè)主物權(quán)意識越來越強，圍繞業(yè)主對私有產(chǎn)權(quán)權(quán)益的關(guān)切與表達，逐漸形成了一股城市治理中的新生力量。[1]不少學者紛紛表示，由于業(yè)主自治具有天然而緊密的利益聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上建立的業(yè)主自治將成為未來城市基層民主發(fā)展的新路徑，是城市治理空間中最主要的社會活動。[2]

　　一、業(yè)主自治的崛起與運行困境

　　業(yè)主自治作為一種新興的社會自組織活動，他的出現(xiàn)被追捧為帶動城市基層民主發(fā)展的新希望。經(jīng)過20多年的發(fā)展，一些業(yè)主自治組織開始釋放出強大的生命力，在政府自上而下的“行政吸納”和業(yè)主自下而上的“認同吸納”的雙向互動過程中，其作用早已超越基層民主范疇。[3]不少業(yè)委會不僅在剛剛過去的疫情防控中發(fā)揮出重要作用，同時在小區(qū)環(huán)境和維保建設(shè)中也充當了十分正面的角色，在有效緩解基層社區(qū)工作壓力的同時，也為構(gòu)建良好的政社關(guān)系示范了典型作用，充分展現(xiàn)了業(yè)主自治作為城市基層治理新生力量的重要作用。然而，與此并行的卻不是業(yè)主自治組織的快速成立、良性運轉(zhuǎn)，反而是成立難、備案難、履職難、換屆難，一些好不容易成立的業(yè)主自治組織也在與物業(yè)公司的爭權(quán)奪利中逐步迷失自我，在和街道、社區(qū)的相互猜忌中漸行漸遠。

　?。ㄒ唬I(yè)主自治組織成立難

　　實現(xiàn)業(yè)主自治，首先就要建立實現(xiàn)業(yè)主權(quán)利的重要組織保障，目前主要形式為業(yè)委會。但從現(xiàn)實來看，卻面臨著種種現(xiàn)實困境，以長沙市開福區(qū)為例：全區(qū)目前共有商業(yè)住宅小區(qū)282個，老舊小區(qū)479個。截止2020年5月24日，成功備案的業(yè)委會僅82個，其中商業(yè)住宅小區(qū)81個，開放式老舊小區(qū)1個。這主要是因為：

　　１.和平狀態(tài)下內(nèi)生動力不足。雖然業(yè)主自治被認為是城市基層民主的新希望，但廣大業(yè)主卻并沒有追求民主的內(nèi)生動力，成立業(yè)主自治組織的原始動力最初往往來自于對物業(yè)公司的制約和監(jiān)督。在走訪住宅小區(qū)時，不少業(yè)主紛紛表示：“我們小區(qū)現(xiàn)在物業(yè)很好，干嘛要成立那個狗屁業(yè)委會”。據(jù)長沙市業(yè)委會聯(lián)合組織漫道社負責人觀察：“當前長沙成立業(yè)委會的多是矛盾突出，問題頻生的小區(qū)，物業(yè)環(huán)境和物業(yè)服務(wù)較好的小區(qū)，基本沒有成立業(yè)委會的內(nèi)生沖動。”

　?。?開發(fā)商、物業(yè)公司的天然抵觸。業(yè)主自治組織的成立是一個涉及規(guī)模龐大，所需信息龐雜，程序較為繁雜的過程。為此，不少省物業(yè)管理條例針對有關(guān)業(yè)主自治組織的成立作出規(guī)定：業(yè)委會籌備資金由建設(shè)單位承擔或由物業(yè)從專項維修資金中劃撥；籌備業(yè)主大會的相關(guān)資料由建設(shè)、規(guī)劃等政府相關(guān)部門免費提供。但在實際過程中，開發(fā)商和物業(yè)公司因為種種原因都并不十分愿意配合，以湖南省為例，雖然有關(guān)省條例規(guī)定的業(yè)主大會成立相關(guān)費用并沒有得到具體執(zhí)行，也沒有規(guī)定當建設(shè)單位不出費用時如何強制執(zhí)行。甚至在調(diào)研時一些項目經(jīng)理不諱言的直接說：“公司有明確指示，誰負責的小區(qū)成立了業(yè)委會，誰就卷鋪蓋走人”。

　?。ǘI(yè)主自治組織備案難

　　按照物業(yè)管理條例規(guī)定，業(yè)委會自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，應(yīng)要向行政主管部門和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）備案，雖然目前有關(guān)業(yè)委會的備案到底是告知型備案還是審查型備案仍各持一詞。但從結(jié)果來看，如果業(yè)委會未通過備案，不僅影響其與物業(yè)公司的合同簽訂，同時也會影響其在小區(qū)履職的正當性。從實際情況來看，好不容易籌備成立通過的業(yè)委會，確實有不少在備案過程中遭遇滑鐵盧，甚至不少因此和行業(yè)主管部門、街道打起了官司，造成了極大的社會反響。

　?。?自治形式相對單一、固定。業(yè)主自治是全體業(yè)主通過自治方式實現(xiàn)自主管理小區(qū)的一系列活動，目前各省物業(yè)管理條例都明確了業(yè)委會作為業(yè)主自治執(zhí)行機構(gòu)的法律地位。毋庸置疑，業(yè)委會成員履行職責的活動屬于業(yè)主自治的一個重要部分，但在具體實踐中，如果簡單將業(yè)主自治等同于業(yè)主委員會自治，就縮小了業(yè)主自治的空間，混淆了局部和整體的關(guān)系。實際上，業(yè)主自治應(yīng)該是一種權(quán)力形式多元化的表現(xiàn)，只要是業(yè)主集中行使權(quán)力的結(jié)果即可?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。實際上，當前在實際工作中基于不同情況業(yè)主自治有著不同的有效形式，法律能否給予不同形式下業(yè)主自治組織的地位認定，并探索不同實現(xiàn)形式所適應(yīng)的功能和運轉(zhuǎn)機制十分重要。

　?。?業(yè)主準入資格的封閉性。業(yè)主自治是房屋所有權(quán)人行使產(chǎn)權(quán)權(quán)益的一種行為，必然是有一定的封閉性和排外性。針對此，在實踐中也經(jīng)常出現(xiàn)由于業(yè)主資格認定等相關(guān)問題造成業(yè)委會備案屢屢難以通過的現(xiàn)象。依照行業(yè)主管部門的解讀，只有在房產(chǎn)證上登記了名字的才能認定為業(yè)主，這就導致即使是配偶、父母、子女，如在房產(chǎn)證登記上沒有名字，也是無法參選業(yè)委會的。這在很大程度上限制了業(yè)委會候選人的來源范圍。實際上，根據(jù)調(diào)查顯示，雖然目前房產(chǎn)登記時由于種種考慮往往更多的為登記1-2人，但實際居住時多為3-4人為一戶。同時考慮業(yè)委會工作的繁雜性和低報酬性，有意愿進入業(yè)委會工作的多為離退休老職工或工作相對沒那么繁忙的家庭成員，基本都不是家庭主要收入來源，往往并不掌握在房產(chǎn)證名字登記上的強勢話語。因此，在實際工作中，有不少業(yè)委會無法通過備案僅僅是因為其成員中有未在房產(chǎn)證上登記但實際擁有房屋所有權(quán)的個人。

　　二、業(yè)主自治生成與效能的再思考

　　黨的十九屆四中全會指出：社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。當前城市社區(qū)已然逐步形成了各級政府、各職能部門、街道、社工、志愿者、非盈利組織等多元主體合力參與共建共享格局。然而在此之外，2017年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中首次將業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)這兩大小區(qū)治理主體納入社區(qū)治理體系中：要求加強社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會對業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導和監(jiān)督，建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)議事協(xié)調(diào)機制。這表明完善基層治理能力現(xiàn)代化，需要從“社區(qū)治理”向“小區(qū)治理”進行縱深拓展。正如李克強總理指出的“建設(shè)宜居城市首先要建設(shè)宜居小區(qū)，重視和發(fā)展小區(qū)提質(zhì)改造，不僅是民生工程，也可以成為培育國內(nèi)市場拓展內(nèi)需的重要抓手”。

　　三、業(yè)主自治的機制設(shè)計與建設(shè)路徑

　　基層群眾自治制度作為我國的四項基本政治制度之一，是基層治理能力現(xiàn)代化的有力支撐，在化解基層社會矛盾，回應(yīng)群眾對美好生活向往中具有獨特作用。業(yè)主自治表現(xiàn)出來的天然利益連結(jié)性、高學歷性、重權(quán)力性等都使其區(qū)別于居民自治和村民自治。一方面，需要借鑒我們在推進居（村）民自治過程中積攢的經(jīng)驗助推業(yè)主自治的規(guī)范化和常態(tài)化。另一方面也需要適應(yīng)業(yè)主自治本身的特性，調(diào)整黨建引領(lǐng)和行政吸納理念、方式和手段。

　?。ㄒ唬I(yè)主自治的制度支撐

　　1.重視黨建引領(lǐng)，著力打造公益心強、責任心重、能力過硬的自治隊伍。針對當前業(yè)委會責任心不強、進入對象復(fù)雜、業(yè)主不信任等問題，積極發(fā)揮社區(qū)黨建的“主體補位”作用，發(fā)揮黨建在社會建構(gòu)和資源統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢。一方面重視組織建設(shè)，積極推進小區(qū)黨支部和黨小組建設(shè)工作，通過入戶走訪、微信群、QQ群交流等形式找出小區(qū)各類入住黨員，根據(jù)小區(qū)黨員結(jié)構(gòu)和治理實際靈活組建黨支部，發(fā)揮對小區(qū)治理的政治引領(lǐng)作用。另一方面，也要發(fā)揮黨組織的輻射作用，重視“人”的作用，具體既要重視對不合格人員的審查和排除，也要重視挖掘和培養(yǎng)業(yè)主自治“帶頭人”。通過座談交流、個別訪談、項目展示評比等形式，重點挖掘社區(qū)組織“帶頭人”、關(guān)心小區(qū)的“熱心人”、關(guān)心小區(qū)發(fā)展的機關(guān)單位退休干部，盡可能鼓勵其參與小區(qū)治理，為其參與小區(qū)治理創(chuàng)造條件、搭建平臺。

　　2.理清居民自治與業(yè)主自治關(guān)系，推進交叉任職與自治聯(lián)動。居民自治與業(yè)主自治是當前基層治理中的兩種主要自治形式。由于產(chǎn)生機理和運轉(zhuǎn)機制的差異，兩者目前在社區(qū)治理中有著各自的作用空間和行為邏輯。但作為基層民主的自治形式，兩者在治理目標和對象上是有著緊密的關(guān)系和鏈接的。具體從兩者治理對象來講，居民自治比業(yè)主自治更具有包容性，不僅包含擁有私有物權(quán)的業(yè)主，還包括居住在社區(qū)的其他市民，在參與對象上居民自治比業(yè)主自治更為包容、開放?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。在治理區(qū)域上，居民自治往往是建立在多個住宅小區(qū)聯(lián)合的基礎(chǔ)上。因此，兩者既有在橫向上的包含與被包含關(guān)系，也有在縱向上的整體與局部關(guān)系。這說明居民自治擁有對業(yè)主自治制約和約束的權(quán)力基礎(chǔ)，業(yè)主自治也有發(fā)揮對居民自治支撐與補充的責任義務(wù)?？煞e極探索吸納業(yè)主自治組織成員進入居委會任職，或在居委會下設(shè)業(yè)委會聯(lián)盟，居委會委員列席業(yè)主大會、業(yè)主代表大會和業(yè)委會常務(wù)會等機制。

　?。ǘI(yè)主自治的賦權(quán)賦能

　　1.引入信息化技術(shù)，助力選舉決策議事。業(yè)主自治的核心是民主，收集和體現(xiàn)民意是其應(yīng)有之意，但在繁忙的城市生活中，如何發(fā)動和組織規(guī)模龐大的業(yè)主議事是重大考驗。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息安全的成熟，信息使用的普及，在業(yè)主自治中引入信息化技術(shù)，推動建立網(wǎng)絡(luò)及新媒體等虛擬空間的業(yè)主大會平臺，允許實名認證的業(yè)主在網(wǎng)絡(luò)平臺直接行使業(yè)主權(quán)利。實際上現(xiàn)代信息技術(shù)的去中心化、不可篡改性，以及可追溯性和高可靠性等都可和業(yè)主自治選舉決策所需的民主、公正、公開、高效所需要的特征相適應(yīng)。

　　2.組建專業(yè)力量，提供專業(yè)技術(shù)指導。作為業(yè)主自治組織，業(yè)委會的主要職責是監(jiān)督物業(yè)公司的管理服務(wù)工作、負責各種經(jīng)費管理等事務(wù)，這些事務(wù)涉及到房屋產(chǎn)權(quán)、物業(yè)管理、城市規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等相關(guān)政策法規(guī)以及房屋維修、公用設(shè)備保養(yǎng)乃至會計等專業(yè)知識。此外，業(yè)委會還要與開發(fā)商、物業(yè)公司、政府機構(gòu)和業(yè)主等方方面面打交道。這些日趨繁雜的管理事務(wù)對其參與者的知識儲備和管理能力提出了越來越高的要求。要做到有效參與, 必須通曉相關(guān)的、層出不窮的新政策和新知識。針對此，可以探索成立區(qū)級業(yè)委會孵化中心，為籌備業(yè)委會、選舉業(yè)委會、換屆業(yè)委會提供程序性指導和針對性培訓。搭建業(yè)委會沙龍，圍繞業(yè)委會運作中好的做法以及難點、痛點、堵點進行交流溝通，提升業(yè)委會能力。組建物業(yè)管理事務(wù)決策咨詢顧問團，在業(yè)主自治推進中圍繞具體事務(wù)提供專業(yè)型咨詢和指導。

　　參考文獻：

　　[1] 郭于華,沈原,等.居住的政治:當代都市的業(yè)主維權(quán)和社區(qū)建設(shè)[M].桂林：廣西師范大學出版社,2014:12.

　　[2] 陳鵬.從“產(chǎn)權(quán)”走向“公民權(quán)”:當前中國城市業(yè)主維權(quán)研究[J].開放時代,2009(4):126-139.

　　[3] 盛智明.制度如何傳遞?以A市業(yè)主自治的“體制化”現(xiàn)象為例[J].社會學研究,2019(6):139-163.

　　袁　青

《破解自治困境：住宅小區(qū)業(yè)主自治的實踐邏輯與優(yōu)化》

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