廣西北部灣地區(qū)一體化進程中地方政府合作的難題及破解

　　摘要：廣西北部灣位于“三圈”核心帶，是連接?xùn)|盟的重要海陸大通道，承載著國際、國內(nèi)及區(qū)域多重戰(zhàn)略任務(wù)。隨著廣西北部灣地區(qū)一體化進程不斷加快，地方政府發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)不一致、區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)缺失、“搭便車”行為與補償不足的矛盾、區(qū)域合作法律保障與績效考評不到位等問題也逐漸凸顯，嚴(yán)重?fù)p害了區(qū)域整體競爭力。調(diào)整區(qū)域行政區(qū)劃，推動區(qū)域協(xié)同立法，設(shè)立區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，構(gòu)建驅(qū)動、運行和保障三大機制，有助于破解廣西北部灣地區(qū)一體化進程中地方政府合作的難題。

　　關(guān)鍵詞：廣西北部灣；地區(qū)一體化；地方政府；行政區(qū)劃；區(qū)域經(jīng)濟

　　一、廣西北部灣地區(qū)一體化發(fā)展概況

　　廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)位于我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左所轄行政區(qū)域組成①。作為華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈和東盟經(jīng)濟圈的結(jié)合部，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是我國西部大開發(fā)和面向東盟開放合作的重點地區(qū)，對于實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和互利共贏的開放戰(zhàn)略具有重要意義。從國際視角來看，隨著－東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的加快推進以及大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作等一系列國際合作的開展，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)已成為“一帶一路”的主要門戶和橋頭堡；從國內(nèi)視角來看，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是我國西部大開發(fā)地區(qū)唯一的沿海區(qū)域，海岸線綿長，擁有豐富的土地、海洋等資源要素，生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)良，環(huán)境承載容量充裕，發(fā)展前景巨大，擁有打造現(xiàn)代化港口群、產(chǎn)業(yè)群和生態(tài)宜居城市的先天優(yōu)勢，是西部大開發(fā)重要戰(zhàn)略的關(guān)鍵著力點；從區(qū)域視角來看，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是典型的邊疆地區(qū)與民族地區(qū)，關(guān)系到中華民族的團結(jié)融合，承擔(dān)著興邊富民的重要使命。

　　建立在廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)基礎(chǔ)之上的廣西北部灣地區(qū)一體化，是由單一區(qū)域經(jīng)濟合作向全面發(fā)展合作轉(zhuǎn)型的升級版。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是和區(qū)域治理的重要工具，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中加強地方政府合作本身就是治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其目的在于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。［1］區(qū)域一體化往往最先從經(jīng)濟合作開始，在互助利好的磨合中逐步擴展到更多領(lǐng)域的合作。從2006年3月22日廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的成立，到2008年1月16日批準(zhǔn)實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，再到2017年1月20日《關(guān)于北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，廣西北部灣逐漸走向政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)全面一體化。

　　新時代，經(jīng)濟全球化在為廣西北部灣地區(qū)提供強勁動能的同時，也帶來了一些新情況新挑戰(zhàn)，如南寧、北海、欽州、防城港（以下簡稱四市）政府作為單一行政主體已無法獨立解決地區(qū)一體化所帶來的多樣且復(fù)雜的環(huán)境污染、社會保障等問題。如何走出政府合作的困境，增強區(qū)域整體競爭力，成為廣西北部灣地區(qū)一體化發(fā)展進程中亟待破解的難題。

　　二、廣西北部灣地區(qū)一體化進程中地方政府合作的難題

　?。ㄒ唬┑胤秸l(fā)展規(guī)劃目標(biāo)不一致

　　區(qū)域經(jīng)濟一體化從本質(zhì)上說是地方政府的博弈過程，其發(fā)展水平也是由地方政府的博弈策略選擇影響和決定的。［2］目前，從總體經(jīng)濟實力來看，廣西北部灣的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化水平較低、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稀少、現(xiàn)代化工業(yè)體系建構(gòu)還不完善、缺乏大型產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)與經(jīng)濟增長極中心的輻射推動。其原因雖然可歸結(jié)到城市規(guī)模、人口體量、生產(chǎn)力水平等諸多方面，但一定程度上也反映出廣西北部灣地區(qū)一體化進程中各地方政府的發(fā)展是不平衡的。以四市為例，2018年，創(chuàng)造GDP第二高的欽州市在人均GDP上卻落到最后，創(chuàng)造GDP最少的防城港人均GDP反倒最高（見下表）。而且，在廣西一直以來的“強首府”政策扶持下，與其余三市屬于同一行政級別的南寧本應(yīng)在廣西北部灣地區(qū)一體化進程中發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，北海、欽州、防城港則充分利用對海經(jīng)濟優(yōu)勢協(xié)同發(fā)展，但實踐中四市在經(jīng)濟發(fā)展中更傾向于“短平快”的項目收益模式，導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。

　?。ǘ﹨^(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)缺失

　　隨著廣西北部灣地區(qū)一體化的不斷推進，四市已逐步形成全面協(xié)同發(fā)展的一個區(qū)域整體。然而，四市政府作為有限理性的“經(jīng)濟人”，往往更偏重于自身經(jīng)濟發(fā)展。目前，廣西壯族自治區(qū)政府雖已設(shè)立北部灣（廣西）經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會，但其作為政府派出機構(gòu)屬于正廳級單位，與四市在行政等級上平等，并不具備直接對四市的空間規(guī)劃、政策制定、產(chǎn)業(yè)布局、利益分配、重大項目、機制創(chuàng)新等重大事項作出決定的權(quán)限。而且，四市的北部灣（廣西）經(jīng)濟區(qū)建設(shè)管理委員會辦公室在行政級別上低于四市政府，對于地區(qū)一體化發(fā)展只有建議權(quán)，沒有主導(dǎo)權(quán)，與廣西北部灣地區(qū)一體化組織協(xié)調(diào)的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。囿于缺乏獨立的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，廣西北部灣的地方政府合作框架遲遲未能形成。

　　三、廣西北部灣地區(qū)一體化進程中加強地方政府合作的相關(guān)建議

　?。ㄒ唬┱{(diào)整行政區(qū)劃

　　地區(qū)一體化進程中，一旦多個地方政府發(fā)展困境相似，極易造成同質(zhì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下惡性競爭的內(nèi)部損耗。在廣西北部灣，與南寧巨大的經(jīng)濟體量相比，北海、欽州、防城港的經(jīng)濟發(fā)展稍顯遜色。由于地理位置與資源稟賦相似，北海、欽州、防城港往往在招商引資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面競爭激烈，且紛紛上馬“投入少、風(fēng)險小、獲益高”的項目，造成了嚴(yán)重的區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)同質(zhì)現(xiàn)象，一定程度上削弱了區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的后勁。另外，廣西一直奉行“強首府”的戰(zhàn)略，力圖打造南寧核心經(jīng)濟圈，發(fā)揮南寧區(qū)域經(jīng)濟增長中心的輻射帶動作用，實現(xiàn)以南寧－新加坡經(jīng)濟走廊為中軸的－東盟“一軸兩翼”區(qū)域經(jīng)濟合作新格局。但在具體實施過程中，囿于北海、欽州、防城港各自為戰(zhàn)且發(fā)展水平參差不齊，在向南寧“輸血”過程中持續(xù)性“失血”。有鑒于此，可以考慮重新調(diào)整廣西北部灣的行政區(qū)劃，將北海、欽州、防城港合并為廣西北部灣市，與南寧成為優(yōu)勢互補的“雙子星”，最大程度利用生產(chǎn)要素、匯聚資源合力，對港口及相關(guān)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)部署，形成產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)1＋1＞2的效益疊加，打破北海、欽州、防城港因行政分割互不統(tǒng)屬而造成的行政壁壘及貿(mào)易孤島。在廣西北部灣構(gòu)建“南寧＋北部灣市”的“1＋1”地方政府合作模式，也利于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成錯位發(fā)展、互補發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局，推進區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、公共服務(wù)、市場要素和體制機制一體化，實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化的目標(biāo)。

　?。ǘ┩苿訁^(qū)域協(xié)同立法

　　2015年《立法法》修改后，282個設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)（省級以下）。［3］地方立法權(quán)的擴充為廣西北部灣區(qū)域協(xié)同立法提供了契機，可以考慮從兩個層面對廣西北部灣地方政府合作予以立法保障。在廣西壯族自治區(qū)層面，由自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會制定《廣西北部灣地方政府合作條例》，明確各地應(yīng)嚴(yán)格遵循平等互惠、協(xié)作雙贏的原則，以廣西北部灣區(qū)域發(fā)展“一盤棋”為前提，整合現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈；允許各地合理利用“搭便車”行為“抄近道”發(fā)展，但需均攤基礎(chǔ)設(shè)施成本及生態(tài)損害補償；立足各地政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面的市情域情，細(xì)化地方政府合作中有關(guān)招商引資、交通運輸、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才流動、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護的細(xì)則條款。在地方層面，各地簽署府際合作協(xié)議。由一個或幾個地方政府起草包含合作目標(biāo)、理念、原則、組織架構(gòu)、體制機制、運行保障在內(nèi)的合作協(xié)議草案并向廣西北部灣區(qū)域內(nèi)其他政府發(fā)出區(qū)域合作的邀約，達(dá)成共識后通過座談會、論證會或聽證會以及向社會公布協(xié)議草案內(nèi)容公開征詢意見和建議等方式對草案內(nèi)容進行討論、修改、補充和完善，形成最終的協(xié)議文本，經(jīng)各地分別審查與備案后公布并實施。相較于《廣西北部灣地方政府合作條例》，地方政府合作協(xié)議更具靈活性。

　　【參考文獻(xiàn)】

　　［1］楊金玲．區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中地方政府利益博弈與角色重構(gòu)［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018，（17）：10－12．

　　［2］王利明．用合憲性審查構(gòu)筑制約權(quán)力的“籠子”［N］．學(xué)習(xí)時報，2017－11－06．

　　尤永盛1，馬海韻2

《廣西北部灣地區(qū)一體化進程中地方政府合作的難題及破解》

上一篇：我國貧困治理體系的三維區(qū)隔化邏輯與整體性思維

下一篇：破解脫貧攻堅工作中痕跡管理異化問題的思考