大氣污染區(qū)域協(xié)同治理研究———以京津冀為例

　　摘 要:隨著我國城市化和工業(yè)化進程的不斷推進以及經(jīng)濟的快速發(fā)展，伴隨而來的環(huán)境污染問題也日益嚴重，近幾年在京津冀以及周邊地區(qū)的霧霾污染最為嚴重，長時間的霧霾天氣嚴重影響了廣大人民的生產生活，大氣污染問題已經(jīng)成為我國發(fā)展進程中一個無法回避的問題，大氣污染問題使得我們迫切的尋求有效的辦法去治理大氣污染。京津冀協(xié)同治理大氣污染成為當前最迫切的問題。探討京津冀協(xié)同發(fā)展下的大氣污染研究，不僅有利于改善京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境大氣環(huán)境而且為三地的持續(xù)發(fā)展提供了保障，為人們的生產生活提供良好的環(huán)境。本文對協(xié)同區(qū)域發(fā)展進行概述，分析了京津冀協(xié)同治理大氣污染中面臨的問題和困難，進一步深化大氣污染治理的研究，提出一些合理化建議，希望可以彌補現(xiàn)行制度的不足。

　　關鍵詞:協(xié)同治理; 大氣污染; 合作機制

　　一、京津冀大氣污染協(xié)同治理概述

　　( 一) 協(xié)同治理的基本內涵

　　協(xié)同治理是指政府，公民，第三組織等主體之間為解決某一問題，共同達成治理目標，制定相關的政策規(guī)則進行集體行動的過程。① 經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化工業(yè)化進程的加快，社會的各個方面都與之前相比有著巨大的進步，在發(fā)展的同時隨之而來的是經(jīng)濟背后帶來的負荷，環(huán)境問題，人口問題等日益嚴重，這使得人類不得不反思自己，對自己的行為負責，對造成的環(huán)境污染大氣污染負責。在尋求解決治理辦法的過程中，合作共贏無疑是最適合的，政府組織之間相互合作，相互依存共同致力于環(huán)境的治理。協(xié)同治理是多元主體解決共同的問題所嘗試的探索，共同行動來彌補單一主體行動的不足。② 我國提出的京津冀協(xié)同發(fā)展，是讓三地聯(lián)合起來共同實現(xiàn)偉大復興的中國夢，為三地人民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境提高生活質量。在協(xié)同治理的過程中也要結合協(xié)同發(fā)展，在發(fā)展中治理，把存在的問題治理好才會有更好的發(fā)展，兩者是相輔相成的。一般來講，一個地區(qū)的環(huán)境治理不僅僅是一地造成的，尤其是大氣污染，具有很強的流動性和不可控制性，這就需要具有關聯(lián)關系的地區(qū)一起來治理污染，京津冀這三個地區(qū)有著不同的發(fā)展重心，北京是中國的政治中心，天津是環(huán)渤海的經(jīng)濟中心，而河北在地理位置上臨天津和北京，河北這種有著特殊地理位置，在經(jīng)濟發(fā)展中北京天津在給予河北支持的同時也把一些重污染企業(yè)遷址到河北，這使得河北的環(huán)境污染大氣污染遠遠高于北京天津，所以說，京津冀協(xié)同治理環(huán)境污染是十分必要的，不能再想以往那樣進行簡單的搬遷轉移，而更應該深層次的考慮到三地的長遠發(fā)展。

　　( 二) 協(xié)同治理的基本理論

　　協(xié)同治理理論的產生是基于協(xié)同優(yōu)勢的概念，是在西方眾多學者的不斷完善和發(fā)展中最終得出的，在產生原因方面主要有，資源的稀缺性，因為資源是稀缺的，所以組織之間才更加傾向于合作來對資源進行優(yōu)化配置。還有就是有著共同的目標，因為有共同的利益追求共同的目標，才能真正的在一起合作，協(xié)同發(fā)展。這是因為目標的一致性使得合作更容易實現(xiàn)，并且在合作之后效率也會大大的提高。還有就是當前的治理模式下存在缺陷，沒有辦法滿足對環(huán)境的對治理的需求，才導致不同區(qū)域的主體積極的參加進來。這是存在的現(xiàn)實原因。

　　( 三) 京津冀大氣污染協(xié)同治理的意義

　　隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家治理層面，受到越來越多人的關注。北京天津河北的發(fā)展離不開之間的相互合作，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭到了不同程度的破壞，自冬季以來，霧霾頻繁，空氣質量影響了人們的生活，對身體健康造成了威脅。這一系列問題都迫切尋求一條解決之路。河北相對于北京天津來講經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，還有發(fā)展空間，環(huán)境承載量也比北京天津大。北京城市化程度高，是我國的經(jīng)濟政治中心，吸引著人才資金技術等都投入到北京，這也引發(fā)了許多的問題，例如，人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲、資源緊張等大城市病問題③。天津是中國的老工業(yè)基地，經(jīng)濟發(fā)展迅速，這么多年的發(fā)展給當?shù)氐沫h(huán)境也不同程度的造成了破壞。三地都有著各自的優(yōu)勢和不足。三地的協(xié)同治理共同發(fā)展才是唯一的出路。只有合作才能共贏，在治理協(xié)同發(fā)展的過程中，河北天津可以利用北京先進的技術來解決空氣污染治理過程中遇到的技術問題④。河北的地理位置可以吸納北京周邊的部分人口，緩解北京的人口壓力⑤。

　　二、京津冀大氣污染協(xié)同治理狀況及分析

　　( 一) 京津冀大氣污染協(xié)同治理的必要性和可行性分析

　　從政府和民眾的關系角度出發(fā)，政府要更加現(xiàn)實地為人民服務。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人類對自然資源的利用，環(huán)境污染大氣污染越來越嚴重，霧霾天氣對人們的生活、出行、身體健康產生許多不利的影響。與其他方面相比，京津冀地區(qū)的大氣污染尤為嚴重，大氣不可能清晰劃分轄區(qū)界限，大氣的擴散有很強的流動性、區(qū)域性使得廢氣的排放會隨著地形、空氣濕度、風向的變化而變化，大氣污染治理的分割不像行政區(qū)劃那么清晰，也不能完全重合，隨著大氣的流動污染也會被隨風帶過去，大氣污染的治理不能單單靠一個地區(qū)⑥。京津冀三地要聯(lián)合起來協(xié)同治理大氣污染，在治理的過程中應該考慮到三方彼此的優(yōu)勢，利用各自的優(yōu)勢克服困難共同治理。

　　京津冀地區(qū)的大氣污染問題是長期以來該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中所帶來的。由于京津冀地區(qū)產業(yè)結構不同，氣體排放也不同，造成了不同程度的污染⑦。治理污染所耗用成本高，所以相對于經(jīng)濟投入來說政府減少了對環(huán)境保護的投入。以往用過產業(yè)轉移這種辦法來治理環(huán)境帶來了許多不利的影響，污染轉移并不能根治大氣污染，三地應該通過有效的溝通和交流，各地政府之間加強合作，使得三地環(huán)境都能有所改善。

　　( 二) 京津冀大氣污染協(xié)同治理現(xiàn)狀及其問題

　　空氣污染嚴重危害人們的生產和生活。給生態(tài)平衡造成了破壞，對人們的身體健康造成了危害。京津冀地區(qū)已經(jīng)成為我國環(huán)境治理的重點區(qū)域。京津冀產業(yè)結構不同，大氣污染的排放也不盡相同。北京第三產業(yè)占很大比例，第二產業(yè)所占比例有所下降⑧。天津和河北的第二產業(yè)比重較大，尤其是河北重污染企業(yè)較多。天津是中國的老工業(yè)基地，第二產業(yè)比重也相當之大。所以說這三地的產業(yè)結構的不同，所排放的污染也不同，北京多數(shù)是汽車尾氣所排放的氣體還有燃煤所排放的廢氣，交通的擁堵也造成了汽車尾氣的大量排放，天津老工業(yè)基地排放主要為二氧化硫等，北京在產業(yè)轉移的過程中把一些重污染的老工業(yè)轉移到了河北，加上之前河北本身存在的大型污染企業(yè)，工業(yè)燃煤量之多，使得河北工業(yè)污染的排放量劇增⑨。還有農作物污染燃燒秸稈造成的空氣污染，加之冬季的到來，居民取暖用煤量的加大，二氧化硫的排放量也隨之上升?；蛟S一個地區(qū)的污染原本沒有那么嚴重，但是空氣是流動的，隨著風向、空氣濕度的變化大氣不斷的流動，周邊地區(qū)的污染相互疊加，污染加劇⑩。通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在京津冀空氣污染中，河北的污染問題較多。只有三地從全局利益出發(fā)，協(xié)同治理才能解決大氣污染問題。

　　京津冀協(xié)同治理大氣污染過程中仍存在許多問題。首先，協(xié)同治理缺乏統(tǒng)一和完善的法律制度保障，各省市根據(jù)自身的實際情況制定相應的規(guī)章制度，用來解決當?shù)禺a生的大氣污染問題。但是對于京津冀大區(qū)域之間相互合作治理大氣污染的法律條文非常的少，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也沒有這方面的規(guī)定。如果沒有一部關于大區(qū)域環(huán)境治理的法律來保障三地環(huán)境的協(xié)同治理，就會出現(xiàn)治理的動力不足，治理混亂。不同省份根據(jù)自身的情況制定出來的規(guī)章制度也存在差別，在京津冀協(xié)同治理過程中就會存在標準不一樣的問題，例如責任認定問題還有處罰標準三地都存在著差別。對于大氣污染的防止目前是由環(huán)境部統(tǒng)籌負責，其他部門相互配合環(huán)境部共同完成環(huán)境治理的工作○11 。在京津冀跨區(qū)域的合作中缺乏有效的協(xié)作合作組織機制來統(tǒng)籌部署，以往合作都是運動式的，比如 2008 年奧約會，2014 年的亞太經(jīng)合組織會議和 2015 年“9. 3”閱兵等都是在中央政府的直接干預下進行合作，尚未形成長期合作機制，因此治理效果有效但是非常短暫。

　　其次，協(xié)同治理大氣污染缺乏有效的利益補償機制，京津冀三地協(xié)同治理大氣污染，協(xié)調好各省市之間的利益對工作的正常展開有著重要的意義○12 。隨著大氣污染治理工作的展開，為了整個京津冀地區(qū)空氣質量達標，淘汰落后產能企業(yè)，關閉高消耗高排放的企業(yè)，這勢必會對該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、人民就業(yè)產生影響，這就需要一個利益補償機制來補償所受的損失，雖然京津冀地區(qū)簽訂過一些政策性協(xié)議，缺乏約束力和執(zhí)行力，補償標準缺乏動態(tài)的調整機制，沒有形成長效機制隨意性比較大，所以迫切的需要建立一個可行有效的利益補償機制○13 。

　　從經(jīng)濟發(fā)展程度上來看，經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)可能沒有更多的資金來投入到大氣環(huán)境治理上，而是更多的資金投入到經(jīng)濟發(fā)展上，為了刺激當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展引入可以迅速帶來經(jīng)濟增長的企業(yè)，可能就忽視了環(huán)境這一方面。例如，北京天津的一部分淘汰的高消耗高排放的企業(yè)被轉移到了河北，產業(yè)轉移對河北經(jīng)濟的發(fā)展技術的進步起到了一定的推動作用，但是也帶來了環(huán)境破壞，使得經(jīng)濟發(fā)展和保護環(huán)境之間的矛盾更加的尖銳○14 。正是因為經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，導致了環(huán)境治理投入承受力不足動力不足。在治理的過程中還存在搭便車的現(xiàn)象，由于大氣是流動的，各地政府都想讓其他地方對大氣污染進行治理，本地區(qū)就可以坐享其成○15 。這也使得治理的積極性偏低。

　　三、對完善京津冀大氣污染協(xié)同治理的建議

　　( 一) 加快法律保障體系建設

　　目前對于區(qū)域立法模式我國的主流觀點有兩種，第一種是成立區(qū)域立法委員會，經(jīng)全國權力機關授權，對京津冀大氣污染協(xié)同治理進行專門的立法○16 。另一種模式是區(qū)域內各個地區(qū)對共同事項進行商議，然后達成協(xié)議，使得行政區(qū)域內法律的統(tǒng)一，這種模式的優(yōu)點是高效率更加容易達成協(xié)議，弊端就是沒有強制力的保障○17 。筆者認為對于京津冀大氣污染協(xié)同治理立法采用區(qū)域立法委員會這種模式，區(qū)域立法委員會要比行政協(xié)議等級更高更規(guī)范。對于立法委員會的組成人員可以吸收民間組織，環(huán)保機構，學者專家，區(qū)域企業(yè)代表等參與到立法過程中，使得這個立法能夠兼顧各方利益。在區(qū)域立法完成之后，還應該對統(tǒng)一執(zhí)法作出規(guī)定，加強執(zhí)法主體的協(xié)同，落實統(tǒng)一監(jiān)管。政策只有通過執(zhí)行才能真正的落實下去，在執(zhí)行過程中對污染排放企業(yè)進行查處，對于污染標準、排放標準三地應該有統(tǒng)一的規(guī)定，這樣便于統(tǒng)一執(zhí)法。加強對污染企業(yè)的監(jiān)控，嚴格控制排放量，在監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)沒有按規(guī)定的量排放、超排、偷排等應強制對其進行整治，加強監(jiān)管的力度，建立統(tǒng)一有效合理的懲罰制度。

　　( 二) 完善生態(tài)補償機制

　　對于生態(tài)補償?shù)亩x曹明德教授認為，所謂生態(tài)補償，是指生態(tài)系統(tǒng)服務功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務功能的提供者支付費用○18 。例如在前幾年北京為了治理環(huán)境把一些高污染高消耗高排放的產能轉移到了河北，北京就是在這個生態(tài)服務系統(tǒng)中充當了受益者，環(huán)境得到了治理，人們的居住環(huán)境得到了改善。而河北就是生態(tài)服務系統(tǒng)的提供者，這些企業(yè)轉移到河北之后，給河北的生態(tài)環(huán)境造成了破壞。這時北京就應該給予河北一定的經(jīng)濟補償和技術補償。在協(xié)同治理的過程中三方應該顧全大局，從整體的利益出發(fā)，積極的投入到治理工作中來，補償方法可以采用技術補償也可以采用經(jīng)濟補償。在協(xié)同治理大氣污染的過程中不能像以往用那種單純的轉嫁污染，產業(yè)轉移的方法去治理，現(xiàn)在可以在產業(yè)轉移的基礎上進行技術共享技術補償，提供先進的治理技術來補償生態(tài)系統(tǒng)服務功能的提供者○19 。這樣不僅可以使受益者收益，更重要的是可以使提供者減少環(huán)境污染，一舉兩得。企業(yè)停產所造成的經(jīng)濟損失對員工造成的損失都應該有一個補償機制來對其進行補償。完善協(xié)同治理補償機制對治理大氣污染有意義重大。

　　( 三) 建立京津冀大氣質量檢測制度

　　區(qū)域空氣質量檢測制度能夠保障區(qū)域內空氣質量得到真實的反饋，為工作提供依據(jù)。京津冀空氣污染治理應采取具體措施，加大污染源排放源，提高管理水平。例如化工企業(yè)排放物有異味對周邊人們的生活環(huán)境造成困擾，應該對石化行業(yè)，高污染排放行業(yè)進行全面識別和管控，利用先進紅外設備技術監(jiān)控檢測泄漏排放點，對所有大氣污染的排放源進行一一識別，一一監(jiān)控，進行排查，做到每一個污染源都能得到排查，制定嚴格的治理措施和管控制度，確保污染物從源頭是減少排放。污染源的監(jiān)控還有利于方便迅速的找到污染源對其進行治理○20 ?？茖W技術為京津冀大氣污染協(xié)同治理提供了核心支持，還應當對檢測設備進行及時的更新?lián)Q代，防止新的污染物得不到監(jiān)控。創(chuàng)設一個長效的監(jiān)控網(wǎng)絡系統(tǒng)，對污染排放進行及時的監(jiān)控，從源頭上減少污染的排放。

　　四、結語

　　隨著京津冀一體化的發(fā)展，已經(jīng)上升到國家治理水平，京津冀地區(qū)要加大生態(tài)文明建設力度，全面深化改革。在京津冀不斷發(fā)展的同時，環(huán)境問題也日益顯著，嚴重的影響了人們的生活質量，區(qū)域之間協(xié)同治理大氣污染有著現(xiàn)實的必要性和緊迫性。本文分析了京津冀大氣污染治理的現(xiàn)狀，三地產業(yè)結構的差異以及經(jīng)濟發(fā)展程度。政府各方利益的協(xié)調問題等都在不同程度上阻礙了協(xié)同治理。要有效解決三地的大氣污染問題，必須實行京津冀協(xié)同治理之路，通過區(qū)域協(xié)同立法，確保完善生態(tài)補償機制，對大氣污染進行實時監(jiān)測，從源頭上治理大氣污染，完善監(jiān)督機制使良好的環(huán)境可以保持下去。協(xié)同治理大氣污染讓多方主體參與進來，協(xié)調好三方的利益，從整體利益出發(fā)來共同治理環(huán)境。目前在區(qū)域合作治理方面我們還有很大的發(fā)展空間，隨著技術的不斷進步，研究的更加深入，法律的不斷完善，必定會為京津冀協(xié)同治理大氣污染提供合理的合作路徑。

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