地下空間確權(quán)登記探索

　　在地方政府和不動產(chǎn)登記機構(gòu)的推動下，地下空間確權(quán)登記取得了長足進步。不動產(chǎn)登記機構(gòu)從類型化地下建筑物、宗地確定、登簿表達(dá)三方面著手，尋求將建設(shè)用地使 用 權(quán) 分 層 設(shè) 權(quán) 的 落 地 路 徑 。 但是，基于二維平面的登記技術(shù)仍不能適應(yīng)立體土地開發(fā)的現(xiàn)代化趨勢。為了滿足實踐發(fā)展需要，筆者建議民法典物權(quán)編將空間利用權(quán)利與建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)分開來，并在用益物權(quán)編修訂稿中用以囊括地下空間的其他利用關(guān)系。

　　實踐現(xiàn)狀及疑難問題在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，地下空間確權(quán)登記實踐較少，上位法依據(jù)不足。無論是《土地登記辦法》還是《房屋登記辦法》都主要是針對平面土地和房屋之上的權(quán)利登記進行規(guī)定，缺少針對地上地下空間和建(構(gòu))筑物登記的具體規(guī)則。雖然地方不動產(chǎn)登記機構(gòu)在實踐發(fā)展的倒逼下紛紛開展地下空間登記方案，但統(tǒng)一規(guī)則的缺失增加了地方登記機構(gòu)的工作難度。不同登記機構(gòu)也產(chǎn)生了分化，土地登記機構(gòu)基本沒有開展地下空間確權(quán)登記的工作，房屋登記機構(gòu)則對地下建筑物的登記發(fā)證進行了探索。為了協(xié)調(diào)部門關(guān)系，解決登記前端的規(guī)劃、土地出讓和建筑工程管理等問題，各地方立法機關(guān)和政府紛紛出臺了相應(yīng)的地下空間開發(fā)、利用、管理和保護的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他效力層級較低的規(guī)范性文件。這些地方性法律法規(guī)為登記機構(gòu)探索地下空間提供了直接的法律依據(jù)，掃清了部分制度性障礙有力地推動1地下空間確權(quán)登記的實踐探索。

　　經(jīng)過多年的不斷摸索，登記機構(gòu)在地下空間確權(quán)登記領(lǐng)域取得了一些成績：其一，基本規(guī)范了地下空間的權(quán)利稱謂。目前普遍將地下地上空間權(quán)利稱為建設(shè)用地使用權(quán)(地下)、建設(shè)用地使用權(quán)(地上);其二，以垂直投影和豎向高程三要素來共同確定地下空間范圍和權(quán)利邊界;其三，地下空間和地下建(構(gòu))筑物的申請審核要件基本參照地表土地和地表建筑物的申請審核要件;其四，登記機構(gòu)普遍認(rèn)為只有實現(xiàn)立體規(guī)劃和三維地籍，才能根本解決地下空間確權(quán)登記難題。

　　雖然取得了進步，但目前地下空間確權(quán)登記仍處于探索階段，尚且存在不少問題。

　　第一，目前最大的問題是登記實踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于開發(fā)利用現(xiàn)狀。近年來，城市立體開發(fā)進程加快，地下空間的深度越來越深，利用類型越來越復(fù)雜，不同開發(fā)層次的空間疊加越來越多，而地下空間登記仍未能全面鋪開，關(guān)鍵性的制度和技術(shù)問題仍處于擱置狀態(tài)。

　　第二，缺乏普適性的登記操作規(guī)范。統(tǒng)一登記之前，《土地登記辦法》與《房屋登記辦法》僅以特定空間參照已有規(guī)范執(zhí)行一言概括之。統(tǒng)一登記之后，《不動產(chǎn)登記暫行條例》及其實施細(xì)則和《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范(試行)》限于立法成本，仍未徹底解決這一問題。時至今日，地下空間登記仍舊缺乏適用于全國的統(tǒng)一操作規(guī)范。

　　第三，地下空間確權(quán)登記的輔助制度和支撐性技術(shù)付之闕如。地下空間的范圍確定需要規(guī)劃和土地管理部門的規(guī)范文件及出讓合同來共同確定，但是目前地下空間的規(guī)劃和出讓規(guī)則尚未建立，諸多基礎(chǔ)性制度和技術(shù)缺位直接限制了登記實踐的發(fā)展。

　　地方探索經(jīng)驗梳理

　　地方不動產(chǎn)登記機構(gòu)在探索地下空間登記時，主要從登記技術(shù)著手，因此筆者遵循實踐邏輯思路先重點闡釋登記技術(shù)方面的經(jīng)驗，再就地下空間的權(quán)利制度展開討論。

　　1單建和結(jié)建的類型劃分

　　《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》是較早將單建、結(jié)建的分類標(biāo)準(zhǔn)引人地下空間管理和登記的地方性規(guī)范文件。及至今日，單建、結(jié)建的劃分已經(jīng)成為地下空間確權(quán)登記的基本分類標(biāo)準(zhǔn)。地方在出臺地下空間利用管理辦法時，普遍將地下建筑物分為單建和結(jié)建，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建地下空間的利用、管理和登記制度。以2017年出臺的《成都市人民政府關(guān)于印發(fā)成都市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法(試行)》為例，該辦法第3條第2款建立了地下空間單建、結(jié)建的分類標(biāo)準(zhǔn)，明確了二者的概念和外延。所謂結(jié)建建筑是指連同地表建筑物一并開發(fā)建設(shè)的地下建筑物;單建是指不與地表建筑物相連，獨立進行開發(fā)建設(shè)的地下建筑物。在單建和結(jié)建分類標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展過程中，單建地下建筑物的外延在不斷擴大。如在上海的試行規(guī)定中，單建是指獨立開發(fā)建設(shè)的地下工程。當(dāng)時的單建地下建筑僅指住宅、商業(yè)用地地表之下地下工程，而如今，單建地下工程還包括利用市政道路、公共綠地、公共廣告等公共用地開發(fā)的地下建筑物。

　　單建和結(jié)建的分類標(biāo)準(zhǔn)有助于解決存量地下工程的登記問題，相關(guān)部門還以此為基礎(chǔ)建立起地下空間的規(guī)劃、出讓和管理制度，為登記掃清了基本障礙。但是，此分類標(biāo)準(zhǔn)也存在一些問題：一是單建和結(jié)建本是建筑分類標(biāo)準(zhǔn)，將其用來區(qū)分地下空間，混淆了空間和建筑物的差別。二是單建和結(jié)建概念的模糊很難為登記機構(gòu)提供切實的指導(dǎo)。在實踐中，人們更傾向于用地下空間是否單獨出讓作為劃分單建結(jié)建的依據(jù)，而如此界定似有架屋疊床之嫌。三是隨著土地利用方式的復(fù)雜化，單建和結(jié)建的簡單區(qū)分已經(jīng)不能滿足地下空間利用、管理和登記的需要。

　　2宗地的確定

　　宗地確定是不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)宗地劃分均是以平面地表為基準(zhǔn)，未曾考慮到空間分層的問題。為了實現(xiàn)地下空間的確權(quán)登記，不動產(chǎn)登記機構(gòu)首先需要解決地下空間的宗地歸屬問題。由是，原《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》都通過擴大宗地概念的方式，承認(rèn)宗地包括特定空間，為地方不動產(chǎn)登記機構(gòu)實踐地下空間登記奠定了基礎(chǔ)。但是，這些規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足登記業(yè)務(wù)的需要。

　　為了滿足實際工作需要，地方政府在法律法規(guī)或者其他規(guī)范性文件當(dāng)中將“特定空間”予以了細(xì)化。細(xì)化方式大概包括兩種：第，直接在法律文件中對宗地予以明確，如深圳、青島等地。《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》第26條第4款規(guī)定，“地下建設(shè)使用權(quán)登記以宗地為基本單位，并通過水平投影坐標(biāo)、堅向高程和水平投影最大面積確定其權(quán)屬范圍"。《青島市國土資源和房屋管理局地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》甚至還規(guī)定，地下每一層均可作為獨立宗地進行登記。第二，法律文件中未明言地下空間的宗地問題，而是要求地下空間的規(guī)劃文件必須明確地下空間的范圍，如鄭州、寧波等地。規(guī)劃文件明確地下空間的要素包括豎向高程(亦或水平高度、起止深度)、建筑面積、水平投影面積，還有些地方要求規(guī)劃文件中明確連通方式、分層要求等嬰素。

　　3.登簿技術(shù)的表達(dá)在二維技術(shù)條件下，地方不動產(chǎn)登記機構(gòu)在進行地下空間確權(quán)登記時，可選擇的登簿技術(shù)并不多?？偨Y(jié)現(xiàn)有登記實踐經(jīng)驗，登簿表達(dá)主要分為兩種。

　　第一，平面投影登記模式。平面投影登記模式主要是指，登記機構(gòu)將地下空間抑或是地下建(構(gòu))筑物在不同空間層次的最大平面投影記載于不動產(chǎn)登記簿上，同時加以高程標(biāo)記。從登記實踐來看，平面投影登記模式通常包括三項要素，水平投影坐標(biāo)、豎向高程以及水平投影最大面積。

　　第二，參照地表登記模式。參照地表登記模式是指地下空間參考地表土地或者建(構(gòu))筑物來確定宗地，并以地下空間、地下建(構(gòu))筑物在地表的投影坐標(biāo)和面積來確定登記范圍。地表登記模式在登記簿上會與地表土地、建(構(gòu))筑物重疊，而登記機構(gòu)為了將二者區(qū)分，通常會以虛線來表達(dá)地下空間的四至，輔以文字說明來表述地下空間的深度等要素。

　　立法反思：基于登記實踐

　　從以上分析來看，大多敷不動產(chǎn)登記機構(gòu)在登記地下空間時，主要利用了二維登記技術(shù)，缺乏立體意義上的地下空間，而且主要針對商服用地和住宅用地當(dāng)中較為成熟、社會關(guān)注度較高的地塊。總之，地下空間確權(quán)登記在社會中尚未普及開來。究其原因，筆者認(rèn)為這些問題的產(chǎn)生與我國《物權(quán)法》

　　立法息息相關(guān)。

　　1.《物權(quán)法》第136條的局限與不足我國《物權(quán)法》第136條是關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定.是地上地下空間設(shè)權(quán)的法律依據(jù)。有關(guān)空間權(quán)的立法爭論，學(xué)界已多有介紹，現(xiàn)僅從登記實踐角度來探討《物權(quán)圈》136條的不足，以求拋磚引玉。

　　《物權(quán)法》第136條的立法局限首先在于它將地下空間設(shè)權(quán)限定在國有建設(shè)用地。第136條在《物權(quán)法》第12章“建設(shè)用地使用權(quán)”-

　　章中，條文表述亦明言建設(shè)用地可以在地表、地上、地下分別設(shè)立。然則，面積更大的集體土地同樣存在地下、地上空間開發(fā)利用的情況。由于不能適用136條的規(guī)定，集體所有土地的立體開發(fā)中地下、地上建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定面臨沒有法律依據(jù)的尷尬境地。建設(shè)用地使用權(quán)強調(diào)“建設(shè)"。《物權(quán)法》第136條著重強調(diào)對建筑物、構(gòu)筑物的權(quán)利保護，而容易忽視地下空間這一基礎(chǔ)載體。我們可以從立法者的釋義中找到端倪。立法者列舉地上的空中走廊、天橋，地下的商場、車庫等建(構(gòu))筑物，以闡述第136條的立法緊迫性。從登記實踐來看，單獨進行地下空間登記的案例幾乎沒有，現(xiàn)有地下空間無不是與建(構(gòu))筑物一同登記。筆者認(rèn)為，這也是單建、結(jié)建成為地下空間確權(quán)登記基礎(chǔ)分類標(biāo)準(zhǔn)的重要制度原因。

　　《物權(quán)法》第136條獨木難成林，不能滿足實踐中發(fā)生的所有空間利用關(guān)系。在地方出臺的諸多法律文件中，我們可以輕易找到地下建筑物與地下通道連接、地下空間不同層次之間的連通以及出入口位置等相關(guān)規(guī)定。但是，這些空間層次利用關(guān)系很難用建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立來囊括。

　　2正確處理建設(shè)用地使用權(quán)和空間權(quán)的關(guān)系

　　要想彌補《物權(quán)法》第136條的不足，滿足地下空間開發(fā)實踐對法律的需求，首先需要處理好建設(shè)用地使用權(quán)和空間權(quán)的關(guān)系。在《物權(quán)法》立法之初，就是否在《物權(quán)法》中單獨創(chuàng)設(shè)空間權(quán)，學(xué)界產(chǎn)生了極大爭議。無論空間權(quán)是否能成為實定法中一項單獨權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)和空間權(quán)的關(guān)系都值得學(xué)者深究。

　　此外，空間權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)有諸多相似之處，例如二者都涉及特定空間、土地的利用關(guān)系，所指向的對象具有共同之處。但是.我們不能將二者完全等同。空間權(quán)所指向的空間利用范疇要大于建設(shè)用地使用權(quán)。正如上文所言，地下建(構(gòu))筑物與地下通道連接以及不同層次的連通關(guān)系都不是建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立所能囊括的。

　　雖然建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立是空間利用關(guān)系的主要內(nèi)容，但是我們?nèi)孕枰獙ζ渌臻g利用關(guān)系進行立法表達(dá)。

　　3民法典物權(quán)編的完善建議

　　當(dāng)前正值民法典編纂的關(guān)鍵時期，構(gòu)建完善的空間利用的權(quán)利體系需要從多方面卷手。

　　第一，明確我國《物權(quán)法》中的土地含義，即土地不僅包括地表土地，還包括地上、地下空間。將地下空間提升到與土地平等的法律地位，才能督促自然資源管理部門盡快推動地下空間的統(tǒng)一規(guī)劃、出讓和管理。

　　第二，將空間利用從建設(shè)用地使用權(quán)中剝離出來。建議修改《物權(quán)法》第136條的表述，不再套用建設(shè)用地使用權(quán)的表述，也不再將該條規(guī)定在“建設(shè)用地使用權(quán)”章。

　　第三，在用益物權(quán)一編中，將地下空間的連接、連通關(guān)系明確下來，作為地下空間建設(shè)條文的補充。

　　地下空間確權(quán)登記是一項系統(tǒng)工程，完善的制度和先進的技術(shù)需要各部門協(xié)同配合才能發(fā)揮應(yīng)有的效用。按照新一輪機構(gòu)改革的要求，規(guī)劃職能已納入自然資源部統(tǒng)一管理并將實現(xiàn)多規(guī)合一。因此，自然資源部應(yīng)當(dāng)盡快做好地下空間規(guī)劃，為了降低成本不妨采用一事一議的方法，處理好新出讓土地和新開發(fā)地下空間的規(guī)劃問題。同時，各相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)加緊研究地下空間的出讓和管理問題，將地下空間與現(xiàn)有地籍管理制度有機結(jié)合起來。

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《地下空間確權(quán)登記探索》

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