德國(guó)農(nóng)村建設(shè)對(duì)我國(guó)宅基地置換的啟示

　　摘要：我國(guó)各地開展的宅基地置換事關(guān)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的成敗，涉及到農(nóng)戶住宅的拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾及集中安置區(qū)規(guī)劃建設(shè)等問題，德國(guó)農(nóng)村建設(shè)中所體現(xiàn)的保護(hù)農(nóng)戶利益及古村落歷史文化遺產(chǎn)的考慮值得我國(guó)借鑒。文章主要運(yùn)用文獻(xiàn)研究及問卷調(diào)查等具體研究方法，通過闡述德國(guó)在農(nóng)村建設(shè)中“將土地整理與村莊更新有機(jī)結(jié)合、以完善的法律法規(guī)與科學(xué)規(guī)劃為依據(jù)、依托公眾的有效參與”等經(jīng)驗(yàn)做法，反思我國(guó)宅基地置換中“地方政府片面追求宅基地的節(jié)約集約利用、缺乏立法支持與規(guī)范、缺少公眾有效參與”等不足，進(jìn)而得到“要在提高農(nóng)民生活質(zhì)量和保護(hù)古村落的前提下開展宅基地置換、完善立法以規(guī)范宅基地置換的開展及保障公眾有效參與”等啟示。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)；土地整理；村莊更新；宅基地置換

　　一、引言

　　土地整理指人類對(duì)土地進(jìn)行建設(shè)及重新配置的過程，是國(guó)土資源管理的重要內(nèi)容，土地整理分為城市土地整理和農(nóng)村土地整理，由于研究?jī)?nèi)容所限，文章中“土地整理”專指農(nóng)村土地整理，指為了有效合理地利用農(nóng)村土地資源，改善農(nóng)村環(huán)境，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地以及建設(shè)用地進(jìn)行的規(guī)劃、整理。村莊更新是為了改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)差距，對(duì)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的聚居點(diǎn)進(jìn)行的整治。

　　二、德國(guó)農(nóng)村建設(shè)的主要做法

　　在二戰(zhàn)結(jié)束以后，由于德國(guó)城市發(fā)展與農(nóng)村建設(shè)的不同步，城鄉(xiāng)差距加大，農(nóng)民紛紛涌入城市，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)凋敝而城市人口趨于飽和的瓶頸問題。德國(guó)政府為了使農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村，安心發(fā)展農(nóng)業(yè)，解決大城市人口膨脹下的就業(yè)、社會(huì)治安、生存環(huán)境、生活質(zhì)量等問題，緩解城鄉(xiāng)矛盾，1950年，德國(guó)賽德爾基金會(huì)開始倡導(dǎo)“城鄉(xiāng)等值化”試驗(yàn)（張勇，2011）[3]，秉承這一理念，依托國(guó)家和地方政府的大力支持和農(nóng)民的積極參與，德國(guó)的村鎮(zhèn)建設(shè)成效顯著，目前，德國(guó)“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。

　　1.土地馨理與村莊更新相結(jié)合

　　在“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展理念的指引下，德國(guó)在建設(shè)村鎮(zhèn)的過程中，始終堅(jiān)持土地整理與村莊更新相結(jié)合、同步協(xié)調(diào)開展的原則。在德國(guó)，土地整理指對(duì)農(nóng)村土地重新進(jìn)行調(diào)整及用途規(guī)劃，其目的主要包括：一是改善農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)條件及生活環(huán)境；二是合理開發(fā)農(nóng)村土地資源。通過合并小塊土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高。通過土地置換，將優(yōu)質(zhì)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、劣質(zhì)土地用于非農(nóng)建設(shè)。一般認(rèn)為，現(xiàn)代土地整理最初來自于德國(guó)在16世紀(jì)開展的農(nóng)村土地合并、農(nóng)村村莊的遷移以及農(nóng)村河道改造等工作。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)70年代中期，土地整理內(nèi)容側(cè)重于優(yōu)化農(nóng)田結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共福利、建設(shè)農(nóng)村居民點(diǎn)等，通過改變農(nóng)村衰敗面貌，提高農(nóng)村吸引力，減緩農(nóng)民流入城市。20世紀(jì)70年代中期以來，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，村莊更新、保持生態(tài)平衡和維護(hù)景觀環(huán)境、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等成為土地整理的主要內(nèi)容。對(duì)于涉及村鎮(zhèn)改造的村莊用地進(jìn)行整理時(shí)，主要做法包括：改善和增設(shè)如綠地、街心花園、體育設(shè)施、娛樂及慶典活動(dòng)場(chǎng)所等村內(nèi)公共設(shè)施，修建人行道、步行區(qū)等村內(nèi)交通設(shè)施，對(duì)閑置的舊房屋進(jìn)行修繕和利用，保護(hù)與塑造農(nóng)村的自然景觀。經(jīng)過對(duì)村莊用地的整理，極大地改善了鄉(xiāng)村的生態(tài)自然環(huán)境和農(nóng)民的生產(chǎn)條件。德國(guó)有“環(huán)境保護(hù)第一大國(guó)”之稱，森林覆蓋率達(dá)33%。在開展土地整理以及村莊更新過程中，首先考慮的問題是自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，任何項(xiàng)目都要在保證綠地總量平衡的前提下進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)厲禁止以犧牲環(huán)境為代價(jià)去建設(shè)某個(gè)項(xiàng)目。居民點(diǎn)的布局，有的依山就勢(shì)，有的伴水構(gòu)筑，與自然環(huán)境高度融合。建筑物的更新改造在遵循傳統(tǒng)風(fēng)格的前提下融入了現(xiàn)代景觀元素，新建筑要與傳統(tǒng)建筑的排列方式、屋頂形狀及高度、墻面色彩等相協(xié)調(diào)，使建筑物形態(tài)多樣且富有特色，空間面貌豐富活潑。同時(shí)，德國(guó)撥付專款用于修繕和保護(hù)具有200年以上歷史的建筑（方明、劉軍，2006）[4]，重視村莊歷史脈絡(luò)的存留和傳承，避免了地域文化特色的流失。此外，從1980年開始，德國(guó)建筑界與規(guī)劃界、環(huán)保團(tuán)體、大學(xué)科研機(jī)構(gòu)通力合作，進(jìn)行生態(tài)村建設(shè)的探索與試驗(yàn)。在這些生態(tài)村里，在物質(zhì)和能源得到節(jié)約利用的同時(shí)，孕育出自然質(zhì)樸、優(yōu)美生態(tài)的生活環(huán)境，人們?cè)谶@里過著健康文明而又怡然自得的生活。

　　2.堅(jiān)持以法律為依據(jù)，以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)

　　為了使土地整理及村莊更新規(guī)范、有序地展開，德國(guó)制定了完善的法律和科學(xué)的規(guī)劃。巴伐利亞國(guó)王路德維希二世在1886年簽署了世界上第一部土地整理法—《巴伐利亞王國(guó)土地整理法》。1953年7月，為適應(yīng)二戰(zhàn)后土地利用關(guān)系的變化，聯(lián)邦德國(guó)以附津形式頒布了聯(lián)邦德國(guó)的第一部《土地整理法》，后來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在1976年和1982年又對(duì)其進(jìn)行了兩次修訂完善。同時(shí)，德國(guó)在進(jìn)行村莊建設(shè)過程中，能夠因地制宜，依法實(shí)行科學(xué)規(guī)劃，并夠能切實(shí)按照規(guī)劃逐步落實(shí)到村莊的建設(shè)實(shí)踐中，德國(guó)土地整理和村莊更新的核心法規(guī)如表1所示。

　　三、對(duì)我國(guó)開展宅基地置換的反思

　　德國(guó)農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法中所體現(xiàn)的保護(hù)與增進(jìn)農(nóng)戶利益、保護(hù)村落歷史文化遺產(chǎn)的考慮，以及“城鄉(xiāng)等值化”的發(fā)展目標(biāo)值得我國(guó)借鑒與參考。對(duì)我國(guó)開展宅基地置換過程中涉及到農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地整理、農(nóng)戶住宅的拆遷補(bǔ)償及集中安置區(qū)規(guī)劃建設(shè)等問題，都值得我們反思。

　　1.地方政府片面追求名基地的節(jié)約集約利用

　　在我國(guó)農(nóng)村宅基地置換實(shí)踐中，為獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)以及增加土地財(cái)政收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在宅基地整理復(fù)墾中，一些地方政府往往關(guān)注更多的是整理出的耕地面積，而輕視整理出的耕地質(zhì)量，在城鎮(zhèn)附近，卻往往通過征收優(yōu)質(zhì)的耕地來增加建設(shè)用地，耕地資源在“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況下，會(huì)危及到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給難以滿足日益增長(zhǎng)的剛性需求，國(guó)家的糧食安全將無法得到保障。此外，節(jié)約下來的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后帶來了巨大的增值收益，但這些收益也往往沒有按照國(guó)家要求全部返還農(nóng)村用于支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民改善生活條件，在一些地區(qū)的宅基地置換中，集中安置區(qū)房?jī)r(jià)遠(yuǎn)高于舊房補(bǔ)償價(jià)，農(nóng)民在置換中承擔(dān)著極大的經(jīng)濟(jì)壓力，且置換后農(nóng)民生活成本增加，同時(shí)，沒有了庭院收入，沒有了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房及農(nóng)作物曬場(chǎng)等，給農(nóng)民生產(chǎn)帶來極大不便，農(nóng)民的生活質(zhì)量沒有得到提高。據(jù)學(xué)者對(duì)余姚市姚江花園失地農(nóng)戶調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集中居住后，日常生活支出從戶均11617元增加到15706元，增幅35.2%。甚至在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、土地級(jí)差收益低，即使全部返還農(nóng)村也無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活生產(chǎn)環(huán)境改善的地區(qū)，地方政府只為獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)而未經(jīng)中央政府批準(zhǔn)擅自開展宅基地置換。不僅如此，在一些地方的宅基地置換中，一些蘊(yùn)藏著豐富的歷史文化和中國(guó)農(nóng)耕文明、承載著“鄉(xiāng)愁”的錯(cuò)落有致、曲徑通幽的古村落和田園風(fēng)光消失了，取而代之的是整齊劃一的集中住宅小區(qū)。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)古村落的數(shù)量在迅速減少，在2000年到2010年10年間，古村落數(shù)量從360萬個(gè)減少為270萬個(gè)，現(xiàn)在自然村落只有200萬個(gè)左右[10]。當(dāng)然，我國(guó)古村落消失的原因是多方面的，但毋庸置疑的是，城鎮(zhèn)化背景下的宅基地置換是主要原因之一。

　　2.缺乏立法支持與規(guī)范

　　當(dāng)前，我國(guó)缺少有關(guān)宅基地置換的專項(xiàng)法律法規(guī)，在宅基地置換中，關(guān)于農(nóng)民住宅的拆遷、補(bǔ)償及農(nóng)民安置等都是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的，但實(shí)踐中具體的操作執(zhí)行較為混亂，農(nóng)民權(quán)益、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的質(zhì)量難以得到保障、一些古村落及歷史古跡遭到損毀。而且關(guān)于土地整理與村鎮(zhèn)建設(shè)的法律法規(guī)也極不完善，我國(guó)沒有關(guān)于土地整理的專項(xiàng)法律法規(guī)，并且《土地管理法》及相關(guān)實(shí)施條例對(duì)于土地整理的規(guī)定都是原則性的。此外，長(zhǎng)期以來，我國(guó)土地整理的內(nèi)容側(cè)重于農(nóng)田開發(fā)整理，相關(guān)法律法規(guī)仍然缺少開展村莊更新的專項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。2008年1月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）對(duì)于農(nóng)村規(guī)劃的編制、審批缺乏具體的制度設(shè)計(jì)。另外，1993年6月份建設(shè)部頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)于農(nóng)村規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施等也只是做了原則性的規(guī)定，針對(duì)村鎮(zhèn)內(nèi)的文物古跡、風(fēng)景區(qū)等維護(hù)的規(guī)定也僅是概括性的。并且，這些管理?xiàng)l例的很多條款已經(jīng)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及實(shí)際狀況不相適宜，因此亟待修改完善。

　　四、德國(guó)農(nóng)村建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

　　德國(guó)農(nóng)村建設(shè)的“城鄉(xiāng)等值化”理念，對(duì)我國(guó)宅基地置換有著一定的啟示和借鑒作用，具體為：

　　1.在提高農(nóng)民生活質(zhì)量和保護(hù)古村落的前提下開展宅基地置換

　　二戰(zhàn)后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，為提高農(nóng)村吸引力，減緩農(nóng)民涌入城市，土地整理和村莊更新秉承“城鄉(xiāng)等值化”的理念，突出“改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共福利、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)平衡、保護(hù)景觀環(huán)境和古建筑、建設(shè)農(nóng)村居民點(diǎn)”等內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)借鑒德國(guó)的做法，在宅基地置換過程中，地方政府要從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā)，農(nóng)村宅基地置換整理要與改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境協(xié)調(diào)推進(jìn)。宅基地的節(jié)約集約利用應(yīng)以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保護(hù)古村落農(nóng)耕文明及自然景觀為前提，不具備開展宅基地置換條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)絕不允許擅自開展宅基地置換，以避免農(nóng)民生活水平的下降。堅(jiān)決杜絕對(duì)承載著悠久歷史文化的古村落進(jìn)行毀滅性的拆遷，對(duì)一些村落中遺留的“一座祠堂，一座戲臺(tái)，兩三座歷史民居”等歷史文物要采用“易地重建”的方式加以集中保護(hù)與展示。并且只有在節(jié)約的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的質(zhì)量達(dá)到國(guó)土資源行政主管部門及有關(guān)行業(yè)管理部門的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)后，才允許將新增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，以確保我國(guó)耕地質(zhì)量和糧食安全。

　　2.建立與完譽(yù)相關(guān)立法以規(guī)范宅基地置換的開展

　　為在土地整理和村莊更新中，協(xié)調(diào)好國(guó)家、土地所有者和土地使用者等利益群體的利益關(guān)系，規(guī)范土地整理和村莊更新的內(nèi)容和程序，使土地整理和村莊更新在嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)劃的控制之下進(jìn)行，德國(guó)構(gòu)建了完備的法律法規(guī)體系。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)宅基地置換相關(guān)法律法規(guī)及村莊規(guī)劃體系不健全的現(xiàn)狀，為使宅基地置換在法律法規(guī)的規(guī)范下、在科學(xué)的規(guī)劃下有序地開展，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)宅基地置換的專項(xiàng)法律或條例，并應(yīng)制定專門的《土地整理法》，其中重點(diǎn)要設(shè)計(jì)關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地整理的內(nèi)容。另外，要加快確立《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中的法律主體地位，同時(shí)，抓緊出臺(tái)村莊規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，修訂完善《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，構(gòu)建完善的宅基地置換、土地整理和村莊規(guī)劃建設(shè)的法律法規(guī)體系。

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