我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)·問題與對(duì)策分析

　　摘要：分析了我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策經(jīng)歷的3個(gè)發(fā)展階段，對(duì)不同階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策取得的成果進(jìn)行了詳細(xì)歸納。在此基礎(chǔ)上研究了我國(guó) 現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中存在的執(zhí)行成本偏高、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡、補(bǔ)貼力度不大、缺乏有效監(jiān)管和利益保障機(jī)制缺位等問題，并提出必須通 過調(diào)整農(nóng)業(yè)政策的走向、加大補(bǔ)貼投入力度、用足用好WTO規(guī)則、完善農(nóng)業(yè)相關(guān)制度、建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì) 量與水平等途徑來優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；農(nóng)業(yè)發(fā)展：對(duì)策

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)是一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)扶持與保護(hù)政 策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流 通和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，其目的是保證本國(guó)糧食安 全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收益。“三農(nóng)”問題的關(guān) 鍵是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民利益問題，必然需 要通過相關(guān)利益機(jī)制的建構(gòu)和完善來保障和促進(jìn)農(nóng)民的生 存與發(fā)展權(quán)益。“由于農(nóng)業(yè)經(jīng)受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)二重影 響，其生產(chǎn)效果和經(jīng)濟(jì)效益具有較大的不穩(wěn)定性和難預(yù)測(cè) 性，因此必須由政府來填補(bǔ)這一空間，而農(nóng)業(yè)本身固有的弱 質(zhì)性和基礎(chǔ)地位，更需要政府的服務(wù)”【lJ。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為向 農(nóng)村傾斜的公共財(cái)政，在農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的維護(hù)上具有 至關(guān)重要的作用。 筆者對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策經(jīng)歷的3個(gè)發(fā)展階段進(jìn)行了 歸納，重點(diǎn)分析了我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中存在的問題，在 此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的建議，旨在為進(jìn)一步提高農(nóng)民利益和 改善農(nóng)民生活提供參考。

　　1我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史

　　從我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)展軌跡來看，自20世紀(jì)50年代國(guó) 營(yíng)拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”出現(xiàn)之后，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ) 貼經(jīng)歷了大致分為3個(gè)階段。

　　1．1第一階段指十一屆三中全會(huì)以前。這段時(shí)期中國(guó)補(bǔ) 貼制度基本是由于體制問題而形成。因?yàn)閲?guó)家既是企業(yè)所 有者，又是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)企業(yè)提供She,d／事實(shí)上是國(guó)家自己 補(bǔ)貼自己，除國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”外，逐漸 擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款 貼息補(bǔ)貼等方面。

　　1．2第二階段指十一屆三中全會(huì)召開后至加入世貿(mào)組織 這段時(shí)間。十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著中國(guó)全面經(jīng)濟(jì)體 制改革的開始，承認(rèn)并不斷擴(kuò)大市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的作用， 補(bǔ)貼成為國(guó)家增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、吸引外資、保障經(jīng)濟(jì)體制改 革順利進(jìn)行的重要手段，因而這段時(shí)期中國(guó)的補(bǔ)貼政策由受 體制因素影響逐漸轉(zhuǎn)移到受戰(zhàn)略性貿(mào)易理論影響。1978年 后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)了 各種問題，為保障農(nóng)業(yè)的健康和穩(wěn)定發(fā)展，在不斷加大對(duì)農(nóng) 業(yè)的基礎(chǔ)性投入的同時(shí)，還分別實(shí)施了針對(duì)各種具體問題的 補(bǔ)貼政策，“如1979—1992年，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和城鎮(zhèn)居民 的糧食進(jìn)行補(bǔ)貼，主要有對(duì)糧食的‘超購(gòu)加價(jià)’等形式，即對(duì) 向國(guó)家交售的超過定購(gòu)部分的糧食給予較高的收購(gòu)價(jià)格。這 實(shí)際上是一種價(jià)格補(bǔ)貼。還有‘糧(棉)肥掛鉤’等根據(jù)向國(guó) 家出售糧食、棉花數(shù)量給予農(nóng)民一定的化肥等生產(chǎn)資料的獎(jiǎng) 勵(lì)。1993—2002年，糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化，建 立糧食保護(hù)價(jià)制度”Bj。但這種政策實(shí)施后出現(xiàn)了“兩難” 局面：一方面，糧食產(chǎn)量增加了，但品種結(jié)構(gòu)不合理，庫(kù)存積 壓嚴(yán)重，市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)低迷；

　　2我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題

　　綜合我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀和WTO視域下國(guó)際和國(guó) 內(nèi)環(huán)境分析，通過對(duì)美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān) 政策與我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)比分析，可以看出中國(guó)的農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼仍存在以下問題：

　　2．1農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策執(zhí)行成本偏高

　　國(guó)家雖對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政 策進(jìn)行不斷調(diào)整，但仍以補(bǔ)貼中間環(huán)節(jié)為主，而不是針對(duì)農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)者。這種補(bǔ)貼方式使補(bǔ)貼的對(duì)象錯(cuò)位，導(dǎo)致資金被截 留或流失，腐敗與尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于這種“暗補(bǔ)”存在 種種弊端，我國(guó)各地區(qū)在2003年以后逐步實(shí)行糧食直補(bǔ)政 策，以后又逐漸擴(kuò)大了直接補(bǔ)貼的范圍。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率有 了一定的提高，但補(bǔ)貼的效果仍不明顯。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策 效率低下，執(zhí)行成本居高不下的原因是我國(guó)管理體制運(yùn)行不 暢，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金投入渠道較多。分散在政府的財(cái)政、農(nóng) 業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門。因政出多門，協(xié)調(diào)困 難，交易成本高，時(shí)滯長(zhǎng)，加之部門本位主義、地方保護(hù)主義 和尋租活動(dòng)的影響，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以 避免，從而降低了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率。由于部門之間缺少制度 化的協(xié)調(diào)機(jī)制，資金多頭管理，致使資金使用效果不理想。 另外，因我國(guó)農(nóng)民數(shù)量龐大，在政府和農(nóng)民之間缺乏一個(gè)有 效的中介組織載體，許多針對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策的運(yùn)行成 本都比較昂貴，也降低了補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率。因此怎樣整 合農(nóng)資，加強(qiáng)資金全程監(jiān)管，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必須解決的問題。

　　2．2農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)失衡，缺乏科學(xué)性

　　我國(guó)大量補(bǔ)貼用 于彌合購(gòu)銷差價(jià)、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格以及貼息貸款等 流通領(lǐng)域。對(duì)于農(nóng)民的脫鉤直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù) 推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu) 等方面補(bǔ)貼很少，而這些方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng) 業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在，也是使農(nóng)業(yè)產(chǎn)生和農(nóng)民獲得更多增 量利益的要求。長(zhǎng)期以來，中央財(cái)政和地方財(cái)政每年僅用于 糧油等在流通環(huán)節(jié)上補(bǔ)貼幾乎就占有整個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼總額的 50％，而這其中絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民從 中間間接地獲得補(bǔ)貼利益。這種間接補(bǔ)貼方式一方面容易 造成補(bǔ)貼資金的流失，另一方面無法讓大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者認(rèn) 同，直接刺激生產(chǎn)的力度不大，降低了補(bǔ)貼的政策功效。

　　3優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全

　　保供給、促增收是個(gè)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心目 標(biāo)。保供給即確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是我國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)；促增 收即促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，始終是我國(guó)三農(nóng)工作的長(zhǎng)期根 本任務(wù)。兩者互為基礎(chǔ)、互為前提，是現(xiàn)階段建立和完善我 國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制 度的運(yùn)行現(xiàn)狀及其折射出的制度缺陷，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)從以 下幾個(gè)等方面進(jìn)行健全和完善。

　　3．1轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的走向

　　借鑒外國(guó)成功的先進(jìn)經(jīng) 驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)特殊的國(guó)情，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的未來走向應(yīng)實(shí)現(xiàn)4 個(gè)轉(zhuǎn)變：一是在補(bǔ)貼對(duì)象上實(shí)現(xiàn)從全面補(bǔ)貼向重點(diǎn)選擇的轉(zhuǎn) 變。限于中國(guó)特殊的國(guó)情國(guó)力，在現(xiàn)階段期望大幅度增加農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)而實(shí)行全面補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)的。理性合理的選擇是 突出重點(diǎn)、順序推進(jìn)，即把有限的財(cái)政資金補(bǔ)貼到關(guān)鍵區(qū)域 和重點(diǎn)品種上，以強(qiáng)化其比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而提高 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升農(nóng)民收入水平。二是在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn) 由流通領(lǐng)域向生產(chǎn)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直 重視流通環(huán)節(jié)而忽視生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼難以發(fā) 揮其應(yīng)有的刺激與導(dǎo)向功能，而且農(nóng)民真正得到的收益很 少。按照WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的要求，政府提供的價(jià)格支持主要 應(yīng)針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，而不是農(nóng)產(chǎn)品的流通部門。因此未來 中國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)上應(yīng)作重大改革，逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié) 的補(bǔ)貼，在此基礎(chǔ)上把補(bǔ)貼的中心和重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。 三是在補(bǔ)貼方式上實(shí)現(xiàn)從價(jià)格支持向收入支持的轉(zhuǎn)變。原 來的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以價(jià)格支持為主，而實(shí)施價(jià)格支持的中介 主體是政府控制的農(nóng)產(chǎn)品流通部門，這種具有隱蔽性的補(bǔ)貼 是不經(jīng)濟(jì)的。從2004年開始，我國(guó)已經(jīng)開始實(shí)施直接面向 生產(chǎn)者的收入補(bǔ)貼，盡管這種直接收入補(bǔ)貼還不足以改變整 個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼格局，但已經(jīng)昭示出美好的發(fā)展前景。四 是在補(bǔ)貼工具選擇上實(shí)現(xiàn)由“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉(zhuǎn) 變。“黃箱”政策是WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則限制和要求削減的政府支 持政策，而“綠箱”政策是WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則允許并大力倡導(dǎo)的 政府支持政策。中國(guó)應(yīng)在逐步減少“黃箱”政策的基礎(chǔ)上，充 分利用“綠箱”政策來支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增加。

　　3．2加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度

　　目前中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入占農(nóng)業(yè)總 產(chǎn)值的比例不到10％，與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼占其 農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重都超過40％有相當(dāng)大的差距。為此應(yīng)進(jìn)一 步／Jn；J啵業(yè)補(bǔ)貼的力度。這其中首先要加大農(nóng)業(yè)科技投入。 目前，中國(guó)的農(nóng)業(yè)科技投入太低，這與中國(guó)的農(nóng)業(yè)大國(guó)地位 極不相稱。同時(shí)，還要重視農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的力度。中國(guó) 技術(shù)進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率約為40％，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般達(dá)到 70％一80％。這反映了科學(xué)研究和技術(shù)推廣對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需 求的適應(yīng)度較差，農(nóng)業(yè)技術(shù)科研在一定程度上偏離了市場(chǎng)需 求的方向，形成了大量無效供給。因此，應(yīng)逐步改善農(nóng)業(yè)科 技投入與農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的局面，在加大農(nóng)業(yè)科技投入的 同時(shí)，注重農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用。其次加強(qiáng)補(bǔ)貼的集中 性和針對(duì)性，集中利用有限的資金也將大大提高補(bǔ)貼效率。 這主要是指對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和糧、棉、油 等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的支持措施和支持力度，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 時(shí)，應(yīng)集中有限的財(cái)政性資金，強(qiáng)化對(duì)糧、棉、油等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn) 品的支撐。再次土地出讓收益重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田 水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保足額提取、定向使用崢1。 當(dāng)然僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼是難以支撐整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展的，而使 財(cái)政補(bǔ)貼和銀行信貸支持相結(jié)合，建立多元化的補(bǔ)貼制度也 許是一條值得探索的途徑。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，差價(jià)補(bǔ)貼是從價(jià) 格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，既有價(jià)格支持的特 征，也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)。所謂差價(jià)補(bǔ)貼，是一種與現(xiàn)行農(nóng) 產(chǎn)品生產(chǎn)或價(jià)格掛鉤的直接補(bǔ)貼，指政府預(yù)先對(duì)某一農(nóng)產(chǎn)品 確定目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)該農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府 按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼；若市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià) 格，則不啟動(dòng)該政策。美國(guó)2002年5月新農(nóng)業(yè)法中的“貸款 差額補(bǔ)貼”也值得借鑒。貸款差額補(bǔ)貼是政府預(yù)先規(guī)定各農(nóng) 產(chǎn)品的“借貸率”(相當(dāng)于最低保護(hù)價(jià))，參與這一計(jì)劃的農(nóng) 民，在播種前，可用未來的作物產(chǎn)量為抵押品，按政府規(guī)定的 借貸率申請(qǐng)貸款；農(nóng)作物收獲后，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于借貸率時(shí)， 農(nóng)民可按市場(chǎng)價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品，償還按借貸率借的貸款，賺 取所得利潤(rùn)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于借貸率時(shí)，農(nóng)民可以在銷售農(nóng) 產(chǎn)品后，再按照低于借貸率的市場(chǎng)價(jià)格償還當(dāng)初借出的銷售 貸款。市場(chǎng)價(jià)格低于借貸率的部分就是政府向農(nóng)民提供的 直接補(bǔ)貼。

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