國家安全審查：政治法律化與法律政治化

　　摘要外國投資之國家安全審查雖然處于法律的語境下，但其內核卻是一個政治問題。國家安全審查立法是政治問題的法律化過程，國家安全審查之特質決定了審查程序的充分法律化以及審查標準的有限法律化。國家安全審查機構依法律之授權就外國投資是否危害國家安全作出政治判斷，該判斷不應受司法權力之審查，國家安全審查法律之執(zhí)行與適用以此實現(xiàn)政治回歸。國家安全概念的不確定性、國家安全審查標準的模糊性以及國家安全審查結論的行政裁量性等原因導致國家安全審查的泛政治化質疑，但這種質疑是以靜態(tài)的法律評價為基礎的，忽視了國家安全審查的立法邏輯是政治問題的有限法律化。

　　關鍵詞外國投資外資并購跨國投資國家安全安全審查

　　引言

　　根據(jù)商務部２０１５年１月２１日發(fā)布的數(shù)據(jù)，２０１４年中國實際使用外資１１９５．６億美元，同比增長１．７％，連續(xù)２３年居發(fā)展中國家首位?！玻薄常玻埃保的辏痹拢玻谷?，總部設在瑞士日內瓦的聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議公布的《全球投資趨勢報告》數(shù)據(jù)顯示，２０１４年中國成為全球外國投資的第一大目的地國，也是中國自２００３年以來首次超越美國躍居世界第一?！玻病澄覈谖屠猛赓Y方面取得了卓越的成績，并且還在不斷推進改革以優(yōu)化外商投資環(huán)境。上海、天津、福建和廣東相繼設立自由貿易試驗區(qū)，自貿區(qū)的設立將極大拓展我國對外開放的廣度與深度，推動外商投資管理體制的科學化、國際化、法制化改革。隨著外資開放程度的不斷加深，國家安全問題逐漸凸顯并受到高度重視，如何在外資開放與國家安全之間找到平衡點成為一項重要且艱巨的任務。針對外資的國家安全審查制度是承擔這一任務的首要工具。我國的國家安全審查立法雖已起步，但立法層級較低，規(guī)則簡陋，〔３〕醞釀中的《外國投資法（征求意見稿）》就國家安全審查設專章規(guī)定，如果該法順利通過，將是國家安全審查立法的重要飛躍。“征求意見稿”中的國家安全審查制度主要吸收借鑒了西方國家尤其是美國的國家安全審查規(guī)則，借鑒其“形”較為容易，但只有領會其“意”才能真正發(fā)揮審查制度之效能。

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　　二、國家安全審查的政治內核

　　針對外國投資進行的國家安全審查涉及兩個核心概念，ｇ卩“外國投資”與“國家安全”，通過分析我們可以發(fā)現(xiàn)，無論“外國投資”還是“國家安全”都充滿濃厚的政治性。由此我們可以得出這樣一個判斷，即外國投資之國家安全審査雖然處于法律的語境下，但其內核卻是一個政治問題。

　　三、國家安全審查的法律化路徑

　　國家安全審查的內核是政治范疇，對其進行法律化時，路徑顯得格外重要。給政治內核披上法律的外衣，使得政治問題在一定程度上轉化成法律問題，同時又不能不當侵人政治內核。國家安全審查程序應當充分法律化，確保審查過程的公開性、明確性和效率性；國家安全審查標準的有限法律化、審查標準的抽象性、模糊性是國家安全的政治內核所決定的，審查標準保持開放性和軟約束性，但并不能因此斷言國家安全審查標準出現(xiàn)泛政治化的現(xiàn)象或趨勢?！玻矗啊忱钤坡返?，見前注〔３８〕。１２９７。

　　四、國家安全審查的法律化路徑

　　國家安全審查的內核是政治范疇，對其進行法律化時，路徑顯得格外重要。給政治內核披上法律的外衣，使得政治問題在一定程度上轉化成法律問題，同時又不能不當侵人政治內核。國家安全審查程序應當充分法律化，確保審查過程的公開性、明確性和效率性；國家安全審查標準的有限法律化、審查標準的抽象性、模糊性是國家安全的政治內核所決定的，審查標準保持開放性和軟約束性，但并不能因此斷言國家安全審查標準出現(xiàn)泛政治化的現(xiàn)象或趨勢。

　　王東光

《國家安全審查：政治法律化與法律政治化》

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