中國的準憲法解釋機制：原理與實踐
摘 要：憲法所列舉的憲法解釋權并不排斥各國家機關在履行憲法義務、推進憲法實施過程中所進行的準憲法解釋?????????????????????????????。準憲法解釋在外觀上不同于正式憲法解釋，但同樣具有憲法解釋的功能與作用?????????????????????????????。正式憲法解釋與準憲法解釋并存的憲法解釋格局符合我國的國家權力配置理論??????????????????????????????；钴S的準憲法解釋實踐析出并塑造了中國的憲法規(guī)范，使憲法真正得以被實施和適用。明晰兩種有權憲法解釋的存在有助于彌合憲法理論與憲法實踐之間的落差。
關鍵詞：憲法解釋；正式憲法解釋；有權解釋；準憲法解釋；憲法實施
引言
學界對于憲法解釋的討論很多，多數(shù)研究以憲法教義學為視角，試圖界定我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）上憲法解釋的概念，并討論憲法解釋權的歸屬。盡管眾多學者對于憲法解釋的概念界定并未達成共識，但是幾乎都依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條第1款所規(guī)定的憲法解釋主體和解釋對象，將憲法解釋等同于有權解釋或正式的憲法解釋。
一、正式憲法解釋的規(guī)范分析
憲法解釋作為憲法學的基礎概念之一，在既有的學術語境下，經(jīng)常與憲法實施、違憲審查、憲法監(jiān)督等概念交替使用，但諸概念之間的關系尚未厘清，憲法解釋概念本身的范疇和分類也一直存在爭議。這一方面是因為學者們在定義憲法解釋時借鑒了不同的憲法基礎理論，另一方面也是由于學者們試圖從多個維度找尋能夠溝通中國憲法的規(guī)范與實踐、最具解釋力的概念建構之路。
本文并不打算再定義憲法解釋的概念，僅作必要說明。就學理而言，憲法解釋是指從憲法文本中提取其一般規(guī)范內涵和特定含義的活動，是一種特殊的法律解釋。[ Rytter, J,Constitutional Interpretation BetweenLegalism and Law-Making,Scandinavian Studies inLaw, Vol.52,2007,pp.256.]而根據(jù)我國的主流學說，憲法解釋被定義為有權解釋機關根據(jù)憲法的精神和原則對憲法條文規(guī)定進行的具有法律效力的說明，其具有與憲法層面的效力。[《憲法學》編寫組編：《憲法學》，高等教育出版社2011年版，第35、37頁。]該定義強調了憲法解釋的憲定有權主體和憲法解釋的效力層級，對學理上的憲法解釋進行了限縮。根據(jù)該定義，我們很難觀察到相應的解釋行為。據(jù)此，相關研究通常認為我國不存在正式的憲法解釋。而憲法解釋又被認為憲法實施的首要途徑，[ 劉國：《憲法解釋之于憲法實施的作用及其發(fā)揮——兼論我國釋憲機制的完善》，載《政治與法律》2015年第11期，第45頁。]這是否意味著現(xiàn)行憲法沒有得到解釋也沒有得到實施呢？事實可能并非如此?????????????????????????????。我國現(xiàn)行憲法正不斷從語義憲法走向規(guī)范憲法，這已逐漸成為學界共識。那么，這是否又意味著規(guī)范與實踐之間出現(xiàn)了落差？是故，我們有必要重新審視我們的憲法條文，去捕捉憲法條文背后的真實意味。
基于憲法學研究的立場和方法，對于憲法解釋的研究應從實定憲法的相關條款出發(fā)和展開，尤其在我國現(xiàn)行《憲法》第67條第1款已明確授予全國人大常委會“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”職權的情況下。那么，以該條款為起點，我們是否能夠嘗試回答憲法解釋主體的問題呢？在回答這個問題之前，我們需要再次申明，憲法解釋的“終局性”和“排他性”是兩個不同的概念，何種機關提供最終或權威的憲法解釋是一個問題，而解釋是否可以或應該由不止一個解釋機關做出則是另一個問題。明確上述的基本區(qū)分有助于讓我們認清所回答問題的本質。根據(jù)上述區(qū)分，能夠對該條款文意之可能作出如下列舉：1.全國人大常委會擁有“終局的”“排他的”憲法解釋權；2. 全國人大常委會擁有“終局的”“非排他的”憲法解釋權；3. 全國人大常委會擁有“非終局的”“非排他的”憲法解釋權。那么，何者為對該條款較合適的理解呢？我們有必要結合歷史解釋、目的解釋、體系解釋、比較法上的參考來進行分析。
1.全國人大常委會擁有“終局的”“排他的”憲法解釋權。該理解為我國學界所約定俗成的理解。大多數(shù)持該觀點的學者都通過下述論據(jù)來支撐其論點：首先，現(xiàn)行《憲法》中有且只有第67條第1款寫明“解釋憲法”，因此，僅有全國人大常委會為有權解釋主體，現(xiàn)行《憲法》所設定的憲法解釋權具有專屬性和排他性；[ 張翔：《兩種憲法案件——從合憲性解釋看憲法對司法的可能影響》，載《中國法學》2008年第4期，第111頁。]其次，相關研究多以“我國采取立法機關解釋憲法的制度”[ 蔡定劍著：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第299頁。]“全國人大常委會始終是憲法解釋的主導機關”[ 姚岳絨：《憲法解釋權歸屬的文本分析》，載《華東政法大學學報》2011年第5期，第11頁。]之類的論斷來作為立法者原意的還原；再次，其他國家機關僅有適用憲法的權力而無解釋憲法的權力。
2. 全國人大常委會擁有“終局的”“非排他的”憲法解釋權。近年來，基于憲法學理論的推演以及對我國憲法實踐的觀察，該種理解逐漸被更多學者所采納。持該觀點的學者們認為，首先，現(xiàn)行《憲法》對于憲法解釋權的列舉并不必然意味著其他國家機關無權解釋憲法，在邏輯上，無法直接通過前者得出后者；[ 黃卉：《合憲性解釋及其理論檢討》，載《中國法學》2014年第1期，第296頁。]其次，在采納“立法機關解釋制”的國家中，并非僅有立法機關擁有解釋權，例如英國即存在司法機關和立法機關共享解釋權的情況。[ Michael J. Perry, Protecting Human Rights in aDemocracy: What Role for the Courts,Wake ForestLaw Review,Vol.38 ,2003,pp.670-673.]同時，在采用司法機關解釋制或是遵循“司法至上”的國家，并非僅有司法機關能夠對憲法作出解釋，也被越來越多人所接受。“主導”或“至上”更多代表的是憲法沖突下的“最高性”和“權威性”。[ Gant, S. E,Judicial supremacy and nonjudicialinterpretation of the constitution, HastingsConstitutional Law Quarterly, Vol.24 ,1997,pp.364-365. ]再次，基于遵守和實施憲法的義務，各國家機關當然享有解釋憲法的權力，憲法解釋是憲法實施的前提條件。
二、準憲法解釋概念的界定
為了容納上述各國家機關在實施憲法的過程中形成的憲法解釋，并將之與憲法所列舉的正式憲法解釋區(qū)分開來，我們嘗試提出“準憲法解釋”的概念。準憲法解釋概念存在功能主義導向，但并非不受憲法規(guī)范的約束。相較于憲法所列舉的有權解釋而言，其在解釋主體和效力層級上有所擴張，但又不至于完全回歸學理層面的憲法解釋，因此具有以下特點：1.準憲法解釋的主體并不局限于憲法明確列舉的憲法解釋權主體；2. 準憲法解釋不具有特定的憲法解釋程序或形式；3. 準憲法解釋并非最高的、終局的，不具備憲法層面的效力；4. 準憲法解釋需能夠實現(xiàn)憲法規(guī)范的析出與再生成。同時，盡管準憲法解釋是在憲法實施的語境下形成的，具備一定的功能導向，但其依然需要回應憲法理論和憲法條文。因此，具體而言，準憲法解釋概念的界定需要滿足以下命題，才能同時具備規(guī)范與實踐上的意義?????????????????????????????。
三、準憲法解釋的理論基礎
在外觀上，準憲法解釋與正式憲法解釋的同時存在似乎亦與通識的憲法理論存在背離。那么，準憲法解釋的存在是否具備憲法理論層面的支撐？我們認為，關于憲法解釋權配置的問題需要置于國家權力配置理論的語境下進行思考，而在這個過程中需要以西方分權理論作為參照，方能理解為何我國形成了既有的看似特別的準憲法解釋機制。
四、準憲法解釋的主要存在形式
據(jù)此，下文意在對中國的準憲法解釋實踐進行觀察，展現(xiàn)目前我國各國家機關在憲法實施中進行理解和闡釋憲法的主要表現(xiàn)形式。文章中對這些實踐的發(fā)掘和描述并不意味著對這些準憲法解釋的內容和形式進行合憲性判斷。但認識到這些形式的準憲法解釋的存在對于觀察中國的憲法實踐、理解憲法解釋的性質和功能是有意義的。
基于上述對準憲法解釋概念的定義，我們能夠觀察到作為立法機關的全國人大及其常委會、作為行政機關的國務院以及作為司法機關的最高人民法院在各自的憲法職權范圍內皆對《憲法》進行了較為活躍的準憲法解釋行為。我們能夠透過相關的規(guī)范性文件窺探到憲法解釋的端倪。
（一）立法機關的準憲法解釋
在我國的憲法制度下，全國人大及其常委會既是國家的權力機關，也是國家的立法機關，又是憲法上的狹義有權解釋機關，在實定憲法意義上被認為是憲法實施的“第一責任者”。盡管其被認為從未正式行使過憲法解釋的職權，但是學界一直關注于全國人大及其常委會如何在實施其他憲法職權的過程中解釋憲法。[ Yan Lin;Tom Ginsburg,Constitutional Interpretation inLawmaking: China’s Invisible ConstitutionalEnforcement Mechanism The American Journal ofComparative Law,Vol.63,2015,pp.470-490；周偉：《全國人民代表大會憲法解釋案例研究》，載《福建政法管理干部學院學報》2002年第1期，第62～65頁；胡錦光、王叢虎：《論我國憲法解釋的實踐》，載《法商研究》2000年第2期，第4～7頁等。]然而，有必要知曉的是，該種類型的解釋憲法行為僅能算作準憲法解釋，而非憲法上所列舉的正式憲法解釋：一方面，其不具有正式的憲法解釋外觀；另一方面，其亦不具備超越法律層級的效力，不具備最高的、終局性的憲法效力。
?。ǘ┬姓C關的準憲法解釋
關于行政機關如何解釋憲法的問題在學界一直沒有得到足夠的重視，但也并非無人涉獵。部分學者亦指出，國務院作為憲法適用主體享有解釋憲法的當然權力。[ 朱新力：《論憲法解釋》，載韓大元主編：《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版，第32頁；屠振宇：《論我國憲法解釋的主體》，載韓大元主編：《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版，第73頁。]現(xiàn)行《憲法》第89條列舉了國務院的職權，而第1項直接指明，國務院有權“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。這意味著，進行相關的行政行為需以理解和闡釋相關憲法條文及其背后的憲法規(guī)范為前提。其中存在爭議的地方在于，行政法規(guī)是否能夠直接解釋憲法，還是必須通過解釋法律來執(zhí)行憲法。對此，現(xiàn)行《立法法》的相關規(guī)定，為行政法規(guī)直接解釋憲法留下了空間。其第9條與第65條列舉了能夠制定行政法規(guī)的事項，除卻“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項”外，行政法規(guī)還能夠規(guī)定“憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項”和全國人大及其常務委員會授權決定先制定行政法規(guī)的事項。相關條款表明，國務院依據(jù)自身憲法職權或立法授權，在制定行政法規(guī)的過程中，存在直接解釋憲法的權力。這種權力一方面是憲法授予的，另一方面，也是作為最高權力機關的全國人大所認可的。
總結
本文試圖在我國憲法規(guī)范的框架之內，從我國憲法實施的具體實踐入手，嘗試提煉準憲法解釋的概念，其代表著一類非憲法列舉但具有憲法解釋性質和功能的廣義的有權憲法解釋。這些實踐隱藏在全國人大及其常委會制定法律、國務院制定行政法規(guī)、最高人民法院制定司法解釋及相關的規(guī)范性文件等憲法實施行為過程之中。這些實踐以各國家機關的憲法職權為基礎，以實施憲法為目標，實現(xiàn)了憲法規(guī)范的析出，并促進了憲法秩序的形成，因此具有準憲法解釋的性質。盡管對于我國準憲法解釋形式的描述在外觀上似乎與現(xiàn)行《憲法》對憲法解釋權的規(guī)定產(chǎn)生了某種程度的背離，但是需要明晰的是，何者解釋憲法是一個兼具規(guī)范性和描述性的問題。該問題存在兩個面向：（1）誰應該解釋憲法。（2）誰解釋了憲法。本文的第一部分試圖回答在我國的憲法規(guī)范中，誰應該解釋憲法；第二部分試圖界定正式憲法解釋以外的有權憲法解釋；第三部分試圖理論層面論證準憲法解釋存在的合理性；第四部分試圖探索在我國的憲法實踐過程中，國家機關如何解釋憲法。那么，既有的憲法規(guī)范和憲法實踐之間是否存在難以逾越的鴻溝呢？我們認為并非如此。本文對于準憲法解釋概念的定義及其具體形式的列舉，并非試圖質疑或沖擊全國人大及其常委會終局性的憲法解釋權。相反，在理論層面，明晰兩種意義上的有權憲法解釋有助于彌合既有憲法解釋概念與憲法實踐之間的落差；在實踐層面，通過多元的、多層次的準憲法解釋體系，憲法即能夠得以制度化地實施。
尹好鵬 ，林自立
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