深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治政府的制度建設(shè)

　　摘 要：習(xí)書(shū)記總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來(lái)，在法治政府建設(shè)方面積極探索、大膽創(chuàng)新，法治政府建設(shè)取得了令人矚目的成就。堅(jiān)持和完善法治政府制度體系，切實(shí)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，持續(xù)推動(dòng)構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，是深圳法治政府建設(shè)取得輝煌成就的最主要經(jīng)驗(yàn)。深圳法治政府建設(shè)的制度之治，不僅為深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法治保障，也為法治政府建設(shè)提供了良好的制度借鑒。

　　關(guān)鍵詞：法治政府；制度建設(shè)；40年

　　深圳是我國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵，也是法治政府建設(shè)的先行者。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來(lái)，在法治政府建設(shè)方面進(jìn)行了大量卓有成效的探索和實(shí)踐，不斷創(chuàng)新法治政府建設(shè)的方式和途徑，法治政府建設(shè)持續(xù)取得新成效。在政法大學(xué)全國(guó)法治政府評(píng)估和廣東省依法行政考評(píng)中，深圳法治政府建設(shè)多次名列前茅。2019年6月，依法治國(guó)辦首次在全國(guó)開(kāi)展法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，深圳市以?xún)?yōu)異的成績(jī)獲評(píng)全國(guó)首批法治政府建設(shè)示范地區(qū)。

　　本文以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來(lái)法治政府制度建設(shè)的重大事件為主線(xiàn)，從深圳法治政府建設(shè)的起步期、發(fā)展期、全面推進(jìn)期、加快建設(shè)期四個(gè)階段，回顧了深圳40年法治政府制度建設(shè)的演進(jìn)路徑，并對(duì)“十四五”期間法治政府制度建設(shè)規(guī)劃作了展望。

　　一、20世紀(jì)80年代：起步期

　　1978年黨的十一屆三中全會(huì)確定要加強(qiáng)社會(huì)主義法制，提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，重新確立了法律在社會(huì)治理中的最高地位。20世紀(jì)80年代初，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理各方面幾乎處于“無(wú)法可依”的局面，立法工作成為這一時(shí)期法制建設(shè)的首要任務(wù)。這一時(shí)期，我國(guó)法治政府建設(shè)的理念還停留在健全行政立法的階段，①深圳亦不例外。20世紀(jì)80年代深圳法治政府建設(shè)工作主要體現(xiàn)為行政立法，為行政行為提供基本程序規(guī)范，為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革開(kāi)放事業(yè)提供法律保障，80年代末深圳率先在國(guó)內(nèi)建立政府法律顧問(wèn)制度，如今該制度已成為從到地方各級(jí)政府的標(biāo)配。

　　（一）開(kāi)展早期立法制度草擬工作，為特區(qū)初期的改革開(kāi)放保駕護(hù)航

　　20世紀(jì)80年代深圳還沒(méi)有獲得立法權(quán)，這一時(shí)期深圳的立法活動(dòng)主要是由深圳負(fù)責(zé)起草立法草案并報(bào)廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。1985年，深圳市法制局正式成立，深圳法治政府建設(shè)的歷史大幕由此展開(kāi)。1986年10月，深圳市法制局根據(jù)當(dāng)時(shí)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)放改革的需要，編制了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立以來(lái)的首份《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)1986年至1990年擬訂法規(guī)、規(guī)章計(jì)劃》，該計(jì)劃按業(yè)務(wù)劃分為十四個(gè)方面，共103個(gè)項(xiàng)目，其中79項(xiàng)定為規(guī)章（在當(dāng)時(shí)實(shí)際上就是市政府規(guī)范性文件），其中有些項(xiàng)目實(shí)行一個(gè)時(shí)期后再報(bào)廣東省或?qū)徟蛊渖仙秊榫哂袕?qiáng)制力的法規(guī)。

　　這一時(shí)期，深圳組織起草的法規(guī)規(guī)章制度有《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)涉外公司條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)抵押貸款管理規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)營(yíng)企業(yè)股份化試點(diǎn)暫行規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)涉外企業(yè)破產(chǎn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于鼓勵(lì)科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地工作的若干規(guī)定》，這些法規(guī)規(guī)章制度為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的早期萌發(fā)提供了重要的制度支撐，為維護(hù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)深圳特區(qū)初期的改革開(kāi)放大業(yè)發(fā)揮了重要作用。

　?。ǘ┰趪?guó)內(nèi)率先建立政府法律顧問(wèn)制度，成就法治政府建設(shè)“最強(qiáng)大腦”

　　深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，但法制建設(shè)相對(duì)薄弱和落后，為了與國(guó)際慣例接軌，學(xué)習(xí)借鑒香港在法制方面的經(jīng)驗(yàn)，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的規(guī)章制度，創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，深圳市政府于1988年9月9日設(shè)立市政府法律顧問(wèn)室。這是國(guó)內(nèi)政府法制機(jī)構(gòu)最早設(shè)立政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的嘗試，并開(kāi)創(chuàng)了聘請(qǐng)境外法律專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的先河。①

　　多年來(lái)，深圳市政府法律顧問(wèn)室圍繞市委市政府的中心工作，提前介入處置，全程跟蹤，積極作為，窮盡法律途徑，善于說(shuō)“行”，為市委市政府提供風(fēng)險(xiǎn)最小、最具可操作性的決策方案和問(wèn)題解決路徑，運(yùn)用法治思維和法治方式破解發(fā)展難題，為市政府決策提供全流程、全生態(tài)鏈的法律服務(wù)，成為深圳法治政府建設(shè)的“最強(qiáng)大腦”。2014年，“深圳政府法律顧問(wèn)制度”項(xiàng)目高票榮膺第三屆“法治政府獎(jiǎng)”。

　?。ㄈ┰趪?guó)內(nèi)最早編制借鑒移植香港法律的立法計(jì)劃，借鑒香港立法經(jīng)驗(yàn)為改革開(kāi)放探路

　　深圳大刀闊斧推進(jìn)改革開(kāi)放，探索特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，但是立法的進(jìn)度無(wú)法滿(mǎn)足深圳改革開(kāi)放的需求，在立法領(lǐng)域存在很多空白，而香港經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，已經(jīng)建立了完備的法律體系，有許多立法經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。1988年，深圳市委市政府發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展借鑒移植香港和國(guó)外法規(guī)工作的通知》，決定借鑒移植香港法律的條例以及外國(guó)和其他地區(qū)的法律，到1989年底對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)尚無(wú)立法或法規(guī)不完備的業(yè)務(wù)都做到有法規(guī)去調(diào)整，從而建立起深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商品經(jīng)濟(jì)秩序的基本準(zhǔn)則。市法制局?jǐn)M定了《1989年底前借鑒移植香港法的主要條例，制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要法規(guī)計(jì)劃》，提出1989年借鑒移植香港法的主要條例、制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)、規(guī)章共40項(xiàng)。

　　二、20世紀(jì)90年代：發(fā)展期

　　20世紀(jì)90年代是特色社會(huì)主義法治道路初步形成期，我國(guó)依法行政和法治政府建設(shè)進(jìn)入發(fā)展期。1992年黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀上要求建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，需要加強(qiáng)行政法制建設(shè)，在此背景下，1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出“各級(jí)政府機(jī)關(guān)都要依法行政、依法辦事”。這是第一次在黨的文件中提出依法行政的要求。1997年黨的十五大首次提出依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治。在推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，1999年11月召開(kāi)全國(guó)依法行政工作會(huì)議，發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)[1999]23號(hào)），這是發(fā)布的第一份專(zhuān)門(mén)推進(jìn)依法行政工作的文件。在提出依法治國(guó)和推進(jìn)依法行政的大背景下，深圳法治政府建設(shè)也進(jìn)入快速發(fā)展期，獲得特區(qū)立法權(quán)擁有最大制度優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)率先啟動(dòng)行政審批制度改革，率先推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革為城市管理綜合執(zhí)法改革探路，在國(guó)內(nèi)最早提出政府機(jī)構(gòu)和行政行為要實(shí)現(xiàn)九個(gè)法定化，為五年后出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的各項(xiàng)依法行政制度提供了借鑒。

　　（一）獲得特區(qū)立法權(quán)，率先立良法保善治促發(fā)展

　　1992年7月1日，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施。深圳1992年獲得立法權(quán)以來(lái)，通過(guò)特區(qū)立法改革創(chuàng)新，大膽借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，先行先試，截至2019年底，深圳市人大及其常委會(huì)共制定法規(guī)231項(xiàng)，現(xiàn)行有效法規(guī)169項(xiàng)，深圳市人民政府制定政府規(guī)章319項(xiàng)，現(xiàn)行有效162項(xiàng)，成為地方立法最多的城市，創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)多個(gè)立法上的“第一”，①保障和促進(jìn)了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，并且為全國(guó)性立法和其他地方立法提供了大量的立法經(jīng)驗(yàn)和制度樣板。

　?。ǘ┰趪?guó)內(nèi)率先啟動(dòng)審批制度改革，政務(wù)服務(wù)現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)“秒批”

　　1998年1月，深圳市委市政府發(fā)布《深圳市政府審批制度改革實(shí)施方案》（深發(fā)[1998]1號(hào)），率先在國(guó)內(nèi)啟動(dòng)行政審批制度改革，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)行政審批制度改革先例，為各地所效仿，為2001年開(kāi)始的第一次行政審批改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。多年來(lái)，深圳持續(xù)不斷優(yōu)化政府服務(wù)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革和“數(shù)字政府”建設(shè)，政務(wù)服務(wù)實(shí)行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，推行“掌上政府、指尖服務(wù)、刷臉辦事”，推出了“秒批”“不見(jiàn)面審批”“全城通辦”等一系列改革措施，市民在智能設(shè)備上動(dòng)動(dòng)手指刷刷臉就能辦事，行政服務(wù)效能顯著提升。

　　三、21世紀(jì)前十年：全面推進(jìn)期

　　21世紀(jì)以來(lái)，加快了全面推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。2004年3月，印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)[2004]10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），從11個(gè)方面闡述了未來(lái)十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求以及主要任務(wù)和措施等內(nèi)容，提出要經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這是我國(guó)首次正式提出法治政府建設(shè)的目標(biāo)?！毒V要》提出了合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政六項(xiàng)要求，這是衡量和推進(jìn)依法行政的基本準(zhǔn)則。2008年5月，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)[2008]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《市縣決定》），著力推進(jìn)基層法治政府建設(shè)。這一時(shí)期，深圳以貫徹實(shí)施《綱要》和《市縣決定》為契機(jī)，全面推進(jìn)依法行政制度建設(shè)，2008年推出國(guó)內(nèi)首個(gè)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系產(chǎn)生了巨大的示范引領(lǐng)效應(yīng)，法治政府建設(shè)繼續(xù)走在國(guó)內(nèi)前列。

　?。ㄒ唬┏雠_(tái)國(guó)內(nèi)首部規(guī)范市政府部門(mén)規(guī)范性文件前置合法性審查立法制度，從源頭上保障行政機(jī)關(guān)依法行政

　　2000年10月，深圳市政府發(fā)布《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（市政府令第94號(hào)），在國(guó)內(nèi)率先確立了規(guī)范性文件“統(tǒng)一要求、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一發(fā)布”的前置審查制度，有效解決了政府部門(mén)濫發(fā)紅頭文件和隨意擴(kuò)張權(quán)力的問(wèn)題，從源頭上保障了依法行政。規(guī)范性文件前置審查制度的建立和規(guī)范性文件處的設(shè)立，為全國(guó)各城市規(guī)范性文件審查制度的建立和機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了有益的參考，包括廣東省在內(nèi)的許多省市規(guī)范性文件管理的制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置都是參考深圳做法后建立起來(lái)的。

　?。ǘ┏雠_(tái)國(guó)內(nèi)首部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)立法制度，有效協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法爭(zhēng)議

　　2004年6月，深圳市政府發(fā)布《深圳市人民政府行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法（試行）》，針對(duì)因行政管理體制中條塊分割、多層次立法適用沖突、行政執(zhí)法部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題，建立了行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)解決機(jī)制，規(guī)定了行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的范圍、負(fù)責(zé)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的程序和效力。

　　四、2010年以來(lái)：加快建設(shè)期

　　黨的十八大以來(lái)，依法行政進(jìn)入“快車(chē)道”，法治政府建設(shè)展現(xiàn)出前所未有的“加速度”。黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。加快建設(shè)法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治國(guó)的重大任務(wù)。2015年12月，、印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（中發(fā)[2015]36號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施綱要》），規(guī)劃了今后一個(gè)時(shí)期建設(shè)法治政府的總藍(lán)圖、路線(xiàn)圖、施工圖。習(xí)書(shū)記總書(shū)記指出：“各級(jí)政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。”這一時(shí)期，深圳全面貫徹落實(shí)《實(shí)施綱要》，提出法治政府率先基本建成和建設(shè)法治示范城市的目標(biāo)，加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，法治政府建設(shè)持續(xù)加快推進(jìn)。

　?。ㄒ唬┞氏韧ㄟ^(guò)立法進(jìn)行商事登記制度改革，以立法促改革極大激發(fā)了市場(chǎng)活力

　　2012年10月，深圳市人大常委會(huì)審議通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》，率先在國(guó)內(nèi)推動(dòng)商事登記制度改革，將商事登記主體資格和經(jīng)營(yíng)資格合一改革為商事登記主體資格與經(jīng)營(yíng)資格相分離，將注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改革為認(rèn)繳登記制，并創(chuàng)新規(guī)定商事主體經(jīng)營(yíng)異常名錄信用監(jiān)管制度，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力，為深圳率先在全國(guó)啟動(dòng)商事登記制度改革、營(yíng)造國(guó)際化法治化營(yíng)商環(huán)境提供了法律保障。深圳商事登記制度改革得到了從到地方的充分肯定，成為立法促進(jìn)改革的典型范例，也為全面推行商事登記制度改革提供了重要的參考借鑒。

　?。ǘ┯“l(fā)加快建設(shè)一流法治城市的實(shí)施方案，提出建設(shè)一流法治城市需要法治政府建設(shè)更見(jiàn)成效

　　2013年12月，深圳市委市政府印發(fā)《深圳市加快建設(shè)一流法治城市工作實(shí)施方案》（深發(fā)[2013]9號(hào)），提出深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神以及以習(xí)書(shū)記同志為核心的黨關(guān)于法治建設(shè)的重要論述，分階段推進(jìn)深圳一流法治城市建設(shè)，其中法治政府建設(shè)要更見(jiàn)成效，政府部門(mén)職能和權(quán)限界定合理，行政決策依法科學(xué)民主、規(guī)則完善，行政執(zhí)法行為規(guī)范、程序合法，政府信息透明度持續(xù)提升，行政問(wèn)責(zé)制度充分落實(shí)。

　　五、“十四五”期間法治政府建設(shè)規(guī)劃前瞻

　　2020年是重要的歷史節(jié)點(diǎn)，我國(guó)要全面建成小康社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)。2020年也是我國(guó)法治建設(shè)具有里程碑意義的一年，首次發(fā)布《法治建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》。①法治政府建設(shè)方面，將全面總結(jié)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》的實(shí)施情況，在此基礎(chǔ)上起草《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，謀劃未來(lái)五年法治政府建設(shè)總藍(lán)圖。法治政府建設(shè)的制度之治，必將推動(dòng)法治政府建設(shè)率先實(shí)現(xiàn)突破，對(duì)法治、法治社會(huì)建設(shè)起到示范帶動(dòng)作用，推進(jìn)法治、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

　　“十四五”期間，深圳將深入貫徹《關(guān)于支持深圳建設(shè)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的要求，堅(jiān)持以制度建設(shè)為引領(lǐng)，持續(xù)推進(jìn)法治政府制度建設(shè)和治理能力建設(shè)，提升政府依法行政能力，推動(dòng)法治政府建設(shè)繼續(xù)在國(guó)內(nèi)引領(lǐng)示范。

　　一是研究制定《深圳市法治政府建設(shè)實(shí)施方案（2021-2025年）》。根據(jù)即將出臺(tái)的《法治政府實(shí)施綱要（2021-2025 年）》關(guān)于法治政府建設(shè)的新要求，謀劃深圳未來(lái)五年法治政府建設(shè)總藍(lán)圖，對(duì)未來(lái)五年法治政府建設(shè)作出總體設(shè)計(jì)和全面規(guī)劃，推動(dòng)深圳法治政府建設(shè)在先行征程上繼續(xù)劈波斬浪、揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。

　　二是全面修訂《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》。根據(jù)社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)對(duì)于深圳法治政府建設(shè)的新要求，結(jié)合2019年依法治國(guó)辦發(fā)布的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》有關(guān)要求，對(duì)深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系進(jìn)行全面修訂升級(jí)，不斷提高深圳市法治政府建設(shè)水平，更好發(fā)揮法治政府建設(shè)在特色社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)中的制度引領(lǐng)和規(guī)范保障功能。

　　丁明方

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治政府的制度建設(shè)》

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