新時代法治政府建設的轉(zhuǎn)型升級——以浙江為例

　　提要：進入新時代，法治政府建設站在新的歷史起點，面臨新形勢和新變化。在法治政府建設的頂層設計和動力機制上，法治政府建設面臨從政府自我革命到黨政合力推動的轉(zhuǎn)型，形成黨委領導、黨政同責、各方參與、齊抓共管、共建共享的多元動力機制。在法治政府建設的理念和目標上，數(shù)字政府成為法治政府建設的新增長點，在數(shù)字政府理念和架構的支撐下，轉(zhuǎn)型升級后的法治政府將在政府職能轉(zhuǎn)變、行政決策模式、信息公開理念、事中事后監(jiān)管方式、權力監(jiān)督體系等方面發(fā)生革命性的變化。在法治政府建設的評估標準和方式上，分散化的地方法治政府評估向具有引領性、示范性、統(tǒng)一性的評估體系轉(zhuǎn)變。新時代法治政府建設需要對理念、機制、工具、手段、方法進行全方位、系統(tǒng)性、重塑性變革的基礎上開啟轉(zhuǎn)型升級之路。

　　關鍵詞：法治政府轉(zhuǎn)型升級黨政合力數(shù)字政府央地互動

　　2020年是法治政府基本建成之年，亦是浙江法治政府建設第三方評估階段性收官之年。以浙江法治政府建設第三方評估開展七年以來的數(shù)據(jù)看，浙江在法治政府建設方面取得顯著成效。當前法治政府建設正處于關鍵節(jié)點，站在新的歷史起點，有必要梳理分析法治政府建設所面臨的新形勢和新變化，更好地解決法治政府建設發(fā)展中的問題。這對于浙江實現(xiàn)建設與兩個高水平建設相適應的法治政府，進而為我國法治政府建設提供一個“重要窗口”，具有重要意義。

　　一、法治政府建設頂層設計和動力機制的轉(zhuǎn)型升級：

　　政府自我革命到黨政合力推動

　　自20世紀80年代初，隨著我國法治建設的啟動，依法行政日益成為各級政府及其部門的行事準則。長期以來，我國法治政府建設基本由政府主導推進。特別是2004年印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》，首次確立了建設法治政府的目標，明確規(guī)定了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，第一次以綱領性文件專門對“法治政府”作出頂層設計。黨的十八大以來，以習書記同志為核心的黨把建設法治政府作為推進全面依法治國的重點任務和主體工程。如果說在探索期建設“法治政府”是政府的自我要求，那么在深入期則成為了頂層設計中必須實現(xiàn)的重要一環(huán)。2015年、印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，法治政府建設的綱領性文件首次以黨政聯(lián)合的形式予以發(fā)布，充分表明了法治政府建設的黨政同責。2016年辦公廳、辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，2018年浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《浙江省黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責實施辦法》。更是在制度上強化了法治政府建設的黨政同責。由此可見，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，我們所要建成的特色社會主義法治政府是黨全面領導之下黨政合力推動的法治政府。

　　從政府自我革命到黨政合力推動，頂層設計上法治政府建設動力機制的這一轉(zhuǎn)變有其深刻的時代背景和政治意義。首先，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗，也是浙江法治政府建設發(fā)生發(fā)展過程中貫穿始終的根本遵循。其次，法治政府建設步入深水區(qū)，必將遇到難啃的“硬骨頭”，這就需要更高更遠的戰(zhàn)略考量，需要更強有力的組織保障。我們黨站在和民族根本利益的高度，可以超越部門和地區(qū)利益，進行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛；它可以總攬全局、從戰(zhàn)略上謀劃治理體系的現(xiàn)代化，從而避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。最后，在黨政機構融合的背景下，居于“幕后”主導行政過程的黨的機構更多地走到了“前臺”，在法治政府建設領域以更負責任的黨的領導與更具規(guī)則性的法治，實現(xiàn)“黨政依法融合”式的合力。①法治政府建設也由局部工作甚至主要是指政府法制工作轉(zhuǎn)變?yōu)槿中?、?zhàn)略性的工作。

　　在法治政府建設的攻堅期，黨政合力必然是決定性的第一推動力，但單純依靠政治推動也有其缺陷。②加快建設法治政府，應形成多元的動力機制——黨委領導、黨政同責、各方參與、齊抓共管、共建共享的領導體制與整體聯(lián)動機制。在黨的領導下，統(tǒng)籌各領域資源，匯聚各方面力量，將法治政府建設向縱深推進。

　　首先，最根本的是要切實加強黨對法治政府建設的集中統(tǒng)一領導，全面加強省法治政府建設工作領導小組的職能，把黨的領導貫徹到法治政府建設的全過程和各方面。同時還要充分發(fā)揮“一把手工程”的體制優(yōu)勢，嚴格落實法治政府建設第一責任人職責，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。“關鍵少數(shù)”尤其要以身作則、以上率下，迅速開創(chuàng)法治政府建設新局面。從我們第三方評估的經(jīng)驗看，當?shù)?ldquo;一把手”或主要領導人的重視，對于法治政府建設的提升作用是比較顯著的。

　　其次，更好地發(fā)揮公眾在推動法治政府建設中的積極作用。公眾是法治政府建設成效的直接體驗者和最終評判者，有必要在黨政合力推動法治政府建設的基礎上，自下而上引入公眾認同、支持和激勵的新動力。從主體上看，公眾有個體分散的參與，如群眾滿意度評價；也有集體力量的參與，如更多的學術團體、公益組織、媒體等，以其具有的專業(yè)知識和相對充足的資金加入到推動法治政府建設的行列之中。從行動上看，公眾既可能采取批評、異議、抗議等發(fā)表不同意見的方式，也可能表現(xiàn)為支持、維護、贊同等方式。無論是正面激勵還是反面倒逼，都是法治政府建設不可或缺的動力。

　　最后，以市場和競爭機制來激發(fā)建設法治政府的內(nèi)生動力。學術界普遍承認，不同地區(qū)之間的區(qū)域競爭是經(jīng)濟改革能夠取得重大成就的重要驅(qū)動力。法治政府建設的過程也可以發(fā)現(xiàn)同樣的規(guī)律在發(fā)揮作用。區(qū)域之間的競爭不僅停留在自然資源、基礎設施、經(jīng)濟條件等硬實力方面，還越來越注重法治營商環(huán)境等軟實力方面。習書記總書記期望浙江“努力成為新時代全面展示特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”，浙江在法治政府建設方面的優(yōu)勢必須更優(yōu)更強。

　　二、法治政府建設理念和目標的轉(zhuǎn)型升級：數(shù)字政府的融入

　　在不同的時代，法治政府有著不同的內(nèi)涵和品格?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2015—2020年）》指出，“……到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”①結合理論界的通說，有限政府、責任政府、程序政府、透明政府、廉潔政府、高效政府和誠信政府等是法治政府建設理念和目標的題中應有之義。2016年，印發(fā)《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，標志著數(shù)字政府建設進入新階段。黨的十九大提出“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段開展工作”②的決策部署。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。”③浙江省委十四屆六次全會《決定》指出：“必須堅持以數(shù)字化治理為支撐，高水平建設數(shù)字浙江、信用浙江，一體推進數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會建設，促進治理方式現(xiàn)代化。”④從服務性政府建設到“放管服”改革，從“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”到“最多跑一次”和“一網(wǎng)通辦”，數(shù)字政府逐漸融入到法治政府建設的理念和舉措中。進入新時代，數(shù)字政府成為法治政府建設的新增長點。

　　數(shù)字政府和法治政府的內(nèi)在邏輯至少有兩個面向：一是數(shù)字政府是建設和實現(xiàn)法治政府的重要途徑。建設數(shù)字政府是遵循“政府理念創(chuàng)新+政務流程創(chuàng)新+治理方式創(chuàng)新+信息技術應用創(chuàng)新”⑤四位一體架構的全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同式變革。隨著大數(shù)據(jù)上升為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略引擎和創(chuàng)新工具，數(shù)字政府驅(qū)動下的法治政府建設已經(jīng)滲透到依法行政、公正執(zhí)法、行政監(jiān)督、矛盾糾紛化解等實施環(huán)節(jié)，通過技術賦能促使法治政府建設的智能化、精細化和科學化。二是數(shù)字政府是法治政府的重要內(nèi)容。法治政府本身具有信息、數(shù)據(jù)等要素。政府信息公開、公共數(shù)據(jù)開放、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管執(zhí)法等是法治政府建設的重要內(nèi)容。于是，數(shù)字政府本身構成了法治政府建設的重要內(nèi)容。

　　早在2003年，習書記同志主政浙江期間，就極具前瞻性地提出建設“數(shù)字浙江”。此后，浙江堅持“一張藍圖繪到底”，歷經(jīng)2014年實施“四張清單一張網(wǎng)”，2016年深化“最多跑一次”改革，到2018年推進“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，浙江省已經(jīng)積累了推動政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的重要經(jīng)驗。在數(shù)字政府理念和架構的支撐下，轉(zhuǎn)型升級后的法治政府將在政府職能轉(zhuǎn)變、行政決策模式、信息公開理念、事中事后監(jiān)管方式、權力監(jiān)督體系等方面發(fā)生革命性的變化。

　　一是在政府職能依法全面履行方面，從梳理和公布“四張清單一張網(wǎng)”到建設“掌上政府”，“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的形式結合逐漸走向?qū)嵸|(zhì)結合。以往“守土有責”的政府服務模式將與互聯(lián)網(wǎng)思維深度融合，轉(zhuǎn)為以民眾服務為導向，政府與民眾“雙在線”，服務供給隨需求變化而變化，由職能框架下的穩(wěn)態(tài)服務轉(zhuǎn)為需求框架下的敏捷服務，政府服務邊界得到拓展，從而更好地惠及民生。①

　　二是在行政決策②科學化民主化法治化推進方面，建設數(shù)字政府有利于政府改變傳統(tǒng)的決策方式，通過運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術來建立較為精準的決策機制，最大限度地掌握決策信息，最大限度地拓寬公眾參與的渠道，不斷提高行政決策的精準性、科學性和預見性。③

　　三、法治政府建設評估標準和方式的轉(zhuǎn)型升級：央地互動下的趨同性

　　2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出建設法治政府目標后，浙江等地從自身實踐出發(fā)，積極探索法治政府建設的基本標準，創(chuàng)造性地提出“地方版”法治政府建設評估指標體系。2013年，黨的十八屆三中全會《決定》正式將“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”列入戰(zhàn)略部署，肯定并推廣了這一做法。2014年，黨的十八屆四中全會《決定》進一步提出“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”的要求。2019年5月，辦公廳、辦公廳印發(fā)《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》，全面依法治國委員會辦公室發(fā)布《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》，反向倒逼和正向激勵構成組合拳推動法治政府建設。后者首次在層面確立了法治政府建設評估指標體系，這標志著分散化的地方法治政府評估向具有引領性、示范性、統(tǒng)一性的評估體系轉(zhuǎn)變。

　　從地方分散摸索到集中實踐，央地互動下的法治政府建設評估標準和方式的轉(zhuǎn)型升級有其歷史必然性和客觀現(xiàn)實性。其一，在我國，法治評估及法治政府評估的興起與發(fā)展，與經(jīng)濟社會的發(fā)展、法治其他領域的發(fā)展路徑一樣，基本上呈現(xiàn)出部分地區(qū)先行先試的“實驗主義治理進路”——地方以滿足自身需求的方式分散探索積累經(jīng)驗，然后吸收地方合理內(nèi)核，頂層設計出全國性規(guī)范用以指導全國的法治政府建設評估實踐。2013年之前，法治政府建設評估基本上處于一些地方自發(fā)創(chuàng)新的階段，其標準和方式等無論在實務界還是在學術界并沒有完全取得共識。隨著各地法治政府建設評估活動逐漸產(chǎn)生實效和影響力，層面開始關注，實踐務院確定的法治政府評估導向，在全國范圍營造了一種競爭狀態(tài)。③其二，黨的十八大之后，全面依法治國及法治政府建設成為特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。法治政府建設由單一的專門工作轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局下的“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治、法治政府、法治社會共同建設”④。在新時代背景下，各地既有的相對孤立零散的法治政府評估，無法從時空序列上進行橫向和縱向的法治政府水平比較，也無法帶動至今沒有嘗試法治政府評估實踐的“后發(fā)地區(qū)”，這限制了評估對法治政府建設的推動作用。因此，根據(jù)黨的十八屆三中全會和黨的十八屆四中全會對法治政府建設評估提出的要求以及法治建設的總體布局，建立具有橫向可比性的全國性標準，就顯得十分必要。

　　但為法治政府建設評估的標準和方式作出頂層設計，并不意味著地方墨守成規(guī)，無可作為。央地互動本質(zhì)是一種試錯機制、一種局部先行的非均衡式發(fā)展機制、一種從局部到整體逐步推進的競爭機制。①倘若地方政府完全依賴于的頂層設計，容易在常態(tài)性的評估中產(chǎn)生內(nèi)卷化趨勢，最終會阻礙法治政府評估在新時代的作用發(fā)揮。浙江是國內(nèi)最早試水地方法治評估的省域，應根據(jù)精神及時調(diào)整指標和標準，在充分發(fā)揮督察倒逼和示范引領作用的同時，保留自己的特色，繼續(xù)深化評估實踐，繼續(xù)創(chuàng)新，自上而下、自下而上雙向互動地推進法治政府建設。

　　在主體上，第三方評估仍是法治政府評估發(fā)展的一個重要方向。《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》也重視第三方評價的作用。②政府的內(nèi)部評估作為一種常態(tài)化的管理方法在實踐中仍有積極意義，特別是在“黨政合力”推動法治政府建設的轉(zhuǎn)型期，政府內(nèi)部評估對于抓住“關鍵少數(shù)”的領導干部有顯著作用。但是，第三方評估在獨立性、公信度、公開性、可比性等方面確有優(yōu)勢，③是法治政府評估成為治理現(xiàn)代化增長點的重要所在。目前，更多的是高校、科研機構擔當?shù)谌皆u估的角色，從長遠看，的第三方評估模式還有賴于社會組織和公民的有序、有效參與?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????。

　　在內(nèi)容上，更多關注制度運行和制度實效方面的指標和標準。法治政府建設自改革開放以來經(jīng)過多年的努力，已經(jīng)解決了依法行政制度從無到有的問題，當前及今后較長時期內(nèi)面臨的是制度的運行和實效如何適應實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的問題。同樣，以往的法治政府評估指標設計側重于有和無的問題，注重形式法治和程序法治。體現(xiàn)新發(fā)展理念的法治政府建設評估指標體系，則需要在制度運行和制度實效方面下功夫。此外，還應將地方的創(chuàng)造性工作納入評價范疇。

　　在方式上，會在利用大數(shù)據(jù)、人工智能等方面取得突破。隨著公共數(shù)據(jù)的開放，各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業(yè)單位面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化利用的數(shù)據(jù)集的公共服務，法治政府評估所需的數(shù)據(jù)基礎將更加扎實可靠。通過數(shù)據(jù)提取、分析、挖掘等技術手段，可以將與法治政府建設相關的海量數(shù)據(jù)信息進行整合分析，能夠全視角、全樣本、全方位地形成法治政府評估的客觀結果。④更進一步，我們可以考慮建構一數(shù)據(jù)平臺，嵌入法治政府建設評估指標體系，實時提取、存儲、分析和呈現(xiàn)指標體系相關的數(shù)據(jù)及其分析結果，實現(xiàn)法治政府評估的結果實時化和可視化。

　　四、浙江的法治政府建設轉(zhuǎn)型升級路徑

　　新時代、新的歷史起點意味著浙江的法治政府建設將進入打造“升級版”的新階段。在戰(zhàn)略上，黨政合力推動的頂層設計和動力機制為法治政府建設做好組織準備；在過程中，數(shù)字政府的創(chuàng)新實踐為法治政府建設提供技術支撐；在結果上，日趨科學成熟的考核評價體系為法治政府建設提供激勵保障。當前，浙江法治政府的“四梁八柱”已基本成型，下一階段建設的關鍵是如何加快從“事”到“制”和“治”的轉(zhuǎn)變，用制度固化優(yōu)勢，并轉(zhuǎn)化為治理效能。

　　一是以“利民為本、法治為基、整體智治、高效協(xié)同”為理念，堅持“有限政府”和“有為政府”二者有機統(tǒng)一，形成職責明確、簡政便民、依法行政的政府治理體系。一方面，重點規(guī)范政府的上游活動和內(nèi)部活動，把政府活動全面納入法治化軌道。加快推進行政組織和行政職能的規(guī)范化和法定化，推進各級政府事權法定化；進一步明確重大行政決策目錄化管理范圍，嚴格落實重大行政決策程序要求。另一方面，做好政府職能轉(zhuǎn)變的“加”“減”“平衡”法，形成“放管服”緊密配合機制。既要保證政府全面有效履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等職能，又要發(fā)揮市場、社會力量以及其他各種政策、機制、工具的作用。

　　二是以“數(shù)字賦能、改革破題、創(chuàng)新制勝”為手段，堅持執(zhí)法創(chuàng)新和科技創(chuàng)新有效結合，把政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)化為強大治理效能。以“最多跑一次”改革為牽引，以一體化數(shù)據(jù)平臺和大數(shù)據(jù)技術為支撐，以構建業(yè)務協(xié)同、數(shù)據(jù)共享模型為基本方法，以場景化多業(yè)務協(xié)同應用為突破口，推動政府數(shù)據(jù)資源的全面整合與共享，把大數(shù)據(jù)手段充分運用到管控、執(zhí)法、服務、監(jiān)督等領域和環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政府綜合決策科學化、行政監(jiān)管精準化、公共服務便民化，①全面推進法治政府建設數(shù)字化。

　　羅利丹

《新時代法治政府建設的轉(zhuǎn)型升級——以浙江為例》

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