我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

　　一、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目的和意義

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求建立統(tǒng)一的確權(quán)登記體系，推進確權(quán)登記法治化。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等所有自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權(quán)利和保護范圍等，推進確權(quán)登記法治化。

　　在不動產(chǎn)登記基礎(chǔ)上開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，目的是為了劃清“四個邊界”，支撐建立歸屬清晰、權(quán)責明確和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，服務(wù)于自然資源的保護和監(jiān)管，不會限制地方發(fā)展空間;自然資源確權(quán)登記不會損害既有權(quán)利人的合法權(quán)益，如果涉及調(diào)整或限制已登記的不動產(chǎn)權(quán)利的，必須符合法律法規(guī)規(guī)定;對于已經(jīng)納入《不動產(chǎn)登記暫行條例》的不動產(chǎn)權(quán)利，按照不動產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定辦理，不再重復(fù)登記。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是深化生態(tài)文明制度改革、建設(shè)美麗中國、落實新發(fā)展理念的一項重要舉措。習(xí)近平同志強調(diào)，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求，并指出綠水青山就是金山銀山，提出了山水田林湖是一個生命共同體的重要思想。李克強總理指出，我國自然資源稟賦不足，要牢固樹立綠色發(fā)展理念，把經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)有機融合起來，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

　　二、自然資源部的職責

　　《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確組建自然資源部。自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

　　自然資源部的主要職責是對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。

　　三、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的具體內(nèi)容

　　2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會議審議通過《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)和試點方案?！掇k法》包括總則、自然資源登記簿、自然資源登記一般程序，國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流等自然資源登記，登記信息管理與應(yīng)用、附則共六章。主要明確了如下幾個問題。

　　一是明確規(guī)定了對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)進行確權(quán)登記，并強調(diào)在不動產(chǎn)登記中已經(jīng)登記的集體土地及自然資源的所有權(quán)不再重復(fù)登記。

　　二是明確了自然資源登記單元的設(shè)定和劃分規(guī)則。在設(shè)定和劃分時，既可以以一個完整的行政轄區(qū)為基礎(chǔ)，按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，劃分一個或者多個登記單元，也可以以國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流等特定空間作為單獨的登記單元。

　　三是規(guī)定了自然資源登記一般程序。明確了首次登記程序為通告、調(diào)查、審核、公告、登簿。特別對自然資源的分類和調(diào)查規(guī)則進行了明確，規(guī)定以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)，同時，考慮各部門的自然資源管理的特點、分類體系和需求，在不沖突、可銜接的情況下，可以同時在登記簿上記載其他自然資源分類的內(nèi)容。對于登記單元內(nèi)各類自然資源的調(diào)查工作，可以由所在地的縣級以上人民政府統(tǒng)一組織，具體由自然資源主管部門(不動產(chǎn)登記機構(gòu))會同相關(guān)資源管理部門實施。

　　四是規(guī)定了自然資源登記信息的管理與應(yīng)用。《辦法》規(guī)定了自然資源登記信息依法向社會公開并納入不動產(chǎn)登記信息管理平臺，實現(xiàn)與相關(guān)管理部門互通共享。為實現(xiàn)加強國家所有自然資源的保護與監(jiān)管的立法目的，《辦法》要求除涉及國家秘密及不動產(chǎn)登記信息外，自然資源確權(quán)登記結(jié)果向社會公開，相關(guān)登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，并與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、財稅等相關(guān)部門管理信息互通共享。

　　四、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的試點工作情況

　　自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記是一項全新的改革任務(wù)，涉及面廣、影響大，也十分復(fù)雜和艱巨。為既積極又穩(wěn)妥的推進，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會議還審議通過了試點方案，決定在吉林等12個省份開展為期一年的試點，以試點試行的方式在部分地方先行先試，成熟完善以后再逐步推開。在試點區(qū)域的選擇上，堅持與正在開展的國家生態(tài)文明實驗區(qū)、國家公園試點、水流和濕地試點等相銜接，考慮區(qū)域的代表性、典型性、可操作性以及將來推廣的可復(fù)制性，共選擇了12個省開展7方面的試點。

　　各試 點區(qū)域可以對 水流、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源進行全要素的統(tǒng)一登記確權(quán)試點，同時各有側(cè)重：一是在青海三江源重點探索以國家公園作為獨立的登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記;二是在甘肅和寧夏重點探索以濕地作為獨立的登記單元統(tǒng)一進行確權(quán)登記;三是在寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陜西的渭河、江蘇的徐州、湖北的宜都，重點探索以水流為獨立單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。四是在福建、貴州、江西等國家生態(tài)文明試驗區(qū)，重點探索國家所有權(quán)和代表行使國家所有權(quán)登記的途徑和方式;五是在黑龍江的大興安嶺地區(qū)以及吉林的延邊等地作為國家的重點林區(qū)，重點探索國務(wù)院確定的重點國有林區(qū)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)和登記;六是在福建廈門、黑龍江齊齊哈爾，重點探索在不動產(chǎn)登記制度下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的關(guān)聯(lián)路徑和方法;七是在湖南芷江、瀏陽以及澧縣等市重點探索個別重要的單項自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。通過這些方面的試點，探索解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記當中的難點，研究遇到的相關(guān)問題。

　　2018年2月，試點省份完成了試點主體工作任務(wù)。自然資源部委托武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心開展了第三方評估，聯(lián)合有關(guān)部門對試點工作進行評估驗收。總體來看，試點省份按要求完成了資源權(quán)屬調(diào)查、登記單元劃定、確權(quán)登記、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等主體工作，12個省份、32個試點區(qū)域共劃定自然資源登記單元1191個，確權(quán)登記總面積186727平方公里，并重點探索了國家公園、濕地、水流、探明儲量礦產(chǎn)資源等方面試點內(nèi)容。

　　《我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記》來源：《中國機構(gòu)改革與管理》2018年11期，作者：高永。

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