我國貧困治理體系的三維區(qū)隔化邏輯與整體性思維

　　摘要：我國的貧困治理體系具有結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)性，以人民為中心的政治邏輯、以科層制為載體的行政邏輯與以多元參與為模式的行動邏輯分別主導(dǎo)宏觀架構(gòu)、中觀政策制定實施以及基層具體執(zhí)行層面。然而，三維邏輯之間的區(qū)隔性易產(chǎn)生碎片化扶貧困境。通過整體性思維將工具理性與價值理性相結(jié)合，有助于化解三維邏輯之間的區(qū)隔，更有助于推進逆“碎片化”整體性扶貧。

　　關(guān)鍵詞：貧困治理；三維邏輯；科層制；整體性思維

　　消除貧困是世界各國共同面臨的重大課題，2019年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎之所以授予阿比吉特·班納吉、埃絲特·杜弗洛以及邁克爾·克雷默三位學(xué)者，就是為了表彰他們在減輕全球貧困方面的實驗性做法。黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅取得了決定性成就，交出了一份令世人震撼的脫貧成績單，貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10．2％降至0．6％，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。［1］這既是特色貧困治理制度優(yōu)勢的表現(xiàn)，也蘊含了豐富的話語、智慧，體現(xiàn)出積極參與全球治理的大國擔(dān)當(dāng)。正如世界銀行于2018年發(fā)布的《系統(tǒng)性國別診斷》中所指出的：“在快速經(jīng)濟增長和減少貧困方面取得了史無前例的成就”。截至2018年年末，我國貧困人口累計減少8200多萬，減貧速度明顯快于全球。世界銀行發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，按照每人每天1．9美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，從1981年末到2015年末，我國貧困發(fā)生率累計下降了87．6個百分點，年均下降2．6個百分點，同期全球貧困發(fā)生率累計下降32．2個百分點，年均下降0．9個百分點。［2］

　　一、我國貧困治理體系中的三維邏輯

　　脫貧攻堅戰(zhàn)是黨的十九大提出的三大攻堅戰(zhàn)之一，對于實現(xiàn)全面建成小康社會、建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國兩個百年奮斗目標(biāo)具有重大意義，但“脫貧攻堅戰(zhàn)不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，從決定性的成就到全面勝利，面臨的困難和挑戰(zhàn)依然艱巨，決不能松勁懈怠”。［3］實踐中，我國的貧困治理體系呈現(xiàn)出明顯的層級性：宏觀上，黨設(shè)計貧困治理的頂層架構(gòu)；中觀上，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委領(lǐng)導(dǎo)各級政府制定實施貧困治理政策；微觀上，基層政府具體落實貧困治理政策，社會積極參與。

　?。ㄒ唬┮匀嗣駷橹行模贺毨е卫眄攲釉O(shè)計的政治邏輯

　　在馬克思、恩格斯看來，社會主義制度與資本主義制度的差異是導(dǎo)致人民貧困的制度根源。“一切社會貧困、精神屈辱和政治依附的奴役基礎(chǔ)”［4］存在于資本主義制度的基因中，因此人民貧困的原因“應(yīng)當(dāng)?shù)劫Y本主義制度本身中去尋找”。［5］社會主義制度則不同，其以實現(xiàn)所有人的共同富裕為目標(biāo)。代表大多數(shù)人的利益是馬克思主義政黨區(qū)別于其他一切政黨的本質(zhì)屬性，共產(chǎn)黨人從黨成立之日起就確立了為天下勞苦人民謀幸福的目標(biāo)。［6］黨的十六大以來，黨明確提出大力推進扶貧攻堅，解決農(nóng)村人口的溫飽問題。黨的十八大以來，黨明確提出建成全面小康社會需要首先解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)①下的絕對貧困問題，貧困治理成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的核心要義，“精準(zhǔn)扶貧”“脫貧攻堅”等詞匯多次出現(xiàn)在文件中。新時代，我國消除農(nóng)村絕對貧困人口的目標(biāo)基本完成，即將進入消除相對貧困的治理階段。今后的貧困治理戰(zhàn)略就是要通過進一步完善系統(tǒng)性、層級性的貧困治理體系，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，逐步解決貧困人口的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等難題，特別是要完善農(nóng)村低保政策，兜住脫貧的底線，在加大脫貧力度的同時提高貧困人口自身的發(fā)展能力。

　?。ǘ┮钥茖又茷檩d體：貧困治理政策制定實施的行政邏輯

　　公共行政學(xué)將科層制定義為一種以專業(yè)化分工、層級節(jié)制和按章辦事為主要特征的理性組織。［7］在我國，科層制作為聯(lián)系與社會的橋梁始終是治理的主要組織載體，［8］呈現(xiàn)出典型的“條”（橫向部門化）、“塊”（縱向?qū)蛹壔┨卣?，機構(gòu)設(shè)置上下對口，層級間職責(zé)同構(gòu)。具體到貧困治理中，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)扶貧工作。層面，1986年5月16日貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，1993年12月28日更名為扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)各部委職能，并通過雙首長負責(zé)、壓力層層傳遞和考核問責(zé)機制將領(lǐng)導(dǎo)機制具體化，［9］同時向貧困村選派第一書記，發(fā)揮引領(lǐng)作用。地方層面，各級政府在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委領(lǐng)導(dǎo)下制定實施貧困治理政策，以行政體制和行政服務(wù)來貫徹執(zhí)行政治要求與政治意志。［10］特別是市級政府要積極貫徹落實上級扶貧精神，根據(jù)扶貧進展不斷進行部門協(xié)調(diào)與資源供給，從經(jīng)費劃撥、協(xié)調(diào)參與、職能明確等方面為貧困治理提供支持。

　　二、我國貧困治理體系的區(qū)隔化困境

　　現(xiàn)實中，我國貧困治理體系的三維邏輯具有差異性，一定程度上影響了總體治理效果，具體表現(xiàn)為政治邏輯、行政邏輯與行動邏輯之間的相互區(qū)隔。

　　（一）政治邏輯與行政邏輯的區(qū)隔

　　公共行政學(xué)認為，科層制是工具理性的集中體現(xiàn)，其依據(jù)職能、職位的分工分層以規(guī)則進行管理和組織，專注層級的功能與效率，淡化行政的意識形態(tài)色彩及理念價值在政策執(zhí)行中的作用，注重對行政效率與行政功能的考量，一定程度上成為非人格化的行動機器，這是任何一個現(xiàn)代化都無法回避的現(xiàn)實。在我國，馬克思主義政黨的性質(zhì)與中華傳統(tǒng)文化共同形塑了集權(quán)式的政治形態(tài)。然而，集權(quán)式政治形態(tài)的突出特點是關(guān)注目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向，由此也衍生出以目標(biāo)為導(dǎo)向的政治邏輯與以工具為導(dǎo)向的行政邏輯的區(qū)隔。具體到貧困治理中，實現(xiàn)全面建成小康社會、解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困人口問題是當(dāng)前貧困治理的主要目標(biāo)，而扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委面對新形勢、新問題，其專業(yè)精神尚處于形塑階段，一些扶貧領(lǐng)域還未涉及或涉及不深，使得部分扶貧項目審批與資金撥付推進緩慢。

　　組織學(xué)認為，以科層制為代表的常規(guī)機制與動員機制是兩個相互替代的治理機制，存在內(nèi)在的緊張與不兼容性。［12］所謂“運動性”治理（亦稱“運動式”治理），是指治理主體運用自身資源打破常規(guī)程序?qū)ι鐣卮髥栴}或難題進行“運動式”專項整治的方式，［13］能夠最大限度調(diào)動人力、財力、物力等資源進行行政活動，［14］有效克服部門之間因“條”“塊”設(shè)定而出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象。近年來，我國財政扶貧專項資金以平均每年超過100億元的速度在增加，［15］為重點貧困縣提供了巨額補貼。同時，黨通過駐村扶貧、派駐第一書記、巡視、督查等形式試圖打破科層制對扶貧治理工作不利的制度因素和組織因素。但是，科層制根深蒂固的行政體制、組織機構(gòu)和規(guī)章制度使得扶貧治理任務(wù)需逐級下達，責(zé)任層層分解，一定程度上抑制了“運動性”治理的啟動與運轉(zhuǎn)，延緩了扶貧工作的整體推進。

　　（二）行政邏輯與行動邏輯的區(qū)隔

　　科層組織是公共部門完成行政任務(wù)的基本組織形態(tài)，［16］科層制確定了組織的物理結(jié)構(gòu)，又建構(gòu)了組織行為，在工業(yè)化大生產(chǎn)背景下為復(fù)雜的組織管理活動提供了簡潔的工具。然而，與私營部門相比，公共部門面對更加復(fù)雜的治理對象，隨著組織環(huán)境不斷發(fā)生變化，公共部門的行政任務(wù)極具模糊性，具體表現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定、規(guī)則制定、角色職責(zé)等方面。貧困治理中，一方面，不同區(qū)域、層級的政府面臨的發(fā)展問題及民生訴求各有不同，對于“創(chuàng)新”“幸福”“小康”等主觀性較強的政策目標(biāo)，應(yīng)該做什么、如何做、何時做也有不同的答案，這極易造成基層治理行動的失范；另一方面，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委、各省市政府嚴(yán)格遵循行政邏輯，強調(diào)治理過程的規(guī)則性與程序性，要求基層政府以相關(guān)制度與政策為行動依據(jù)，在確保扶貧工作循序漸進開展的同時也使得“文牘主義”“部門主義”等現(xiàn)象成為可能。事事做到有文件可查在一定程度上會導(dǎo)致扶貧工作進展緩慢，過于強調(diào)部門分工與權(quán)責(zé)也容易造成部門之間配合及扶貧資源整合出現(xiàn)脫節(jié)。而在基層政府的行動邏輯中，依據(jù)扶貧工作的特點不斷調(diào)整治理方法可能比一味遵守規(guī)章制度更有效果，尤其是面對扶貧治理中出現(xiàn)的突發(fā)、偶發(fā)的不確定因素，沒有例行經(jīng)驗可循，創(chuàng)新型的思維與手段必然會突破原有的制度規(guī)范。如新冠肺炎疫情導(dǎo)致部分已脫貧人口返貧，如何幫助其迅速脫貧，“電商”“地攤經(jīng)濟”等形式可能比既有的扶貧方法成效更大。

　　三、我國貧困治理的整體性思維

　　整體性政府理論主張通過縱向與橫向的相互協(xié)調(diào)實現(xiàn)有效的政府治理，各層級的政府機構(gòu)能夠聯(lián)合使用稀缺資源，促進不同利益主體之間的團結(jié)協(xié)作，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。［18］整體性治理是對整體性政府理論的深化，其以“跨界合作”為核心理念，以“協(xié)調(diào)”與“整合”為關(guān)鍵要素，是對新公共管理中部門分化與本位主義的回應(yīng)。新時代，“兩個百年”奮斗目標(biāo)既體現(xiàn)了人民的共同心愿，也意味著我國必須在脫貧攻堅的偉大戰(zhàn)斗中取得勝利。筆者認為，貧困治理應(yīng)通過整體性治理實現(xiàn)價值理性與工具理性的有機結(jié)合，打破政治邏輯、行政邏輯、行動邏輯之間的區(qū)隔，以如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

　?。ㄒ唬┘訌娯毨е卫眄攲釉O(shè)計

　　扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)長治久安，事關(guān)我國國際形象。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進全體人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)特色社會主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下擴大國內(nèi)需求、促進經(jīng)濟增長的重要途徑。在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭、丟下一個貧困群眾。黨的十八屆五中全會從實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)出發(fā)，明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全都摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。習(xí)書記總書記在會上重點回答了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”三個關(guān)鍵性問題，為如何做好脫貧攻堅工作做出了“頂層設(shè)計”。做好扶貧工作，最基礎(chǔ)的是要實實在在地把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，真正了解和掌握貧困地區(qū)發(fā)展的“癥結(jié)”和貧困群眾的“困根”。［19］一方面，應(yīng)以協(xié)作信任為原則運用整體性思維構(gòu)建貧困治理框架，至少要包括貧困人口識別、貧困幫扶、扶貧管理以及扶貧考核四個環(huán)節(jié)，四個環(huán)節(jié)要環(huán)環(huán)相扣；另一方面，應(yīng)對扶貧組織機構(gòu)進行整合，構(gòu)建價值協(xié)同機制、信息共享機制以及誘導(dǎo)動員機制，將政治邏輯的價值導(dǎo)向、行政邏輯的信息溝通、行動邏輯的通力合作融為一體，協(xié)調(diào)多元行動者的利益關(guān)系。

　?。ǘ┩晟曝毨е卫碇贫润w系

　　消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是黨的重要使命。為此，要加快建立健全覆蓋全民的、科學(xué)規(guī)范有效的貧困監(jiān)測和預(yù)警體系，包括貧困指標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集分析和預(yù)報等內(nèi)容；逐步完善貧困響應(yīng)機制，建檔立卡，保證能夠到戶、到人地準(zhǔn)確了解貧困狀況和脫貧需求；完善資源籌集和傳遞機制，注重調(diào)動各個層級、各個方面的力量，籌集貧困者所需要的多樣化資源，提高資源傳遞效率；強化內(nèi)生動力培育機制，扭住教育這個脫貧致富的根本之策，實現(xiàn)扶貧與扶志扶智相結(jié)合、輸血造血相結(jié)合、物質(zhì)資本積累與人力資本提升相結(jié)合、公共基礎(chǔ)設(shè)施與個人經(jīng)濟機會相結(jié)合；完善扶貧監(jiān)督與評估機制，加大第三方評估力度，科學(xué)評估扶貧效果，保障扶貧資源能夠有效傳遞、合理分配并發(fā)揮作用；提升精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧能力，進一步發(fā)揮包括社會工作者在內(nèi)的多種專業(yè)人員的作用，促進信息公開，實現(xiàn)扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的基本要求，切實提高扶貧實效。［20］

　　【參考文獻】

　　［1］人民網(wǎng)評：全部脫貧的鄭重承諾，必須如期實現(xiàn)［EB／OL］．人民網(wǎng)．

　　［2］習(xí)書記．在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話［EB／OL］．人民網(wǎng)．

　?。?］馬克思恩格斯全集（第16卷）［M］．北京：人民出版社，1964：15．

　　陳平

《我國貧困治理體系的三維區(qū)隔化邏輯與整體性思維》

上一篇：兩種不同代表邏輯的混同：對人民代表大會問題根源的一種檢視

下一篇：廣西北部灣地區(qū)一體化進程中地方政府合作的難題及破解