糧食目標價格制度改革的困局與突破

　　內容提要:實行“托市收購”后，國內糧食市場面臨著價格剛性化、國內外糧價倒掛和下游加工業(yè)成本高企等突出問題，以直接收入補貼為特點的目標價格符合糧食價格支持制度的改革方向。然而，糧食生產與流通的復雜性，使實行這一制度存在著技術操作和風險防控兩大難題，應該在堅持“市場引導、護民興糧、試點先行、簡便易行”的基本原則下，從完善基礎數(shù)據(jù)信息、建立“三價一儲備”多元價格支持體系以及靈活運用糧食期貨市場等方面來尋求突破和創(chuàng)新，加快建立的糧食目標價格制度。

　　關鍵詞:糧食目標價格;技術操作;風險防控;糧食期貨市場

　　2004年以來，為保護農戶種糧積極性、促進糧食生產，實行了糧食托市收購制度(主要包括水稻、小麥最低保護價格收購和玉米臨時收儲政策)，對穩(wěn)定國內糧食生產、保護種糧農民利益發(fā)揮了重要作用(程國強等，2013)。然而，由于受2008年國際金融危機的影響，國際糧價呈現(xiàn)持續(xù)下降之勢，由于托市政策造成的價格扭曲困局使其可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

　　二、現(xiàn)行糧食價格支持制度突顯“托市困局”

　　(一)糧食價格“剛性化”發(fā)展

　　自2004年逐步啟動主要農產品托市收購之后，釋放的價格“托底”信號十分顯著。從圖1可以看出，2008—2014年，糧食最低收購價格連續(xù)6年上漲，成為糧價上漲的重要支撐。“托市收購”加上專項糧食儲備，糧食的“政策市場”越來越大，而市場調節(jié)的空間卻相對萎縮(謝洪燕等，2013)。同時，儲備糧采用競價方式順價銷售，進一步強化了“托市價格上調、銷售價格跟漲”的局面。

　　(二)國內外市場糧食價格倒掛

　　2011年下半年以來，在“托市”政策的支撐下，國內糧價持續(xù)上漲，逐步超過進口糧。根據(jù)中經網統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年6月，進口谷物稅后價格為1980元/噸，國內谷物價格為3040元/噸，兩者價格之差達到1060元/噸。由于國內外糧價倒掛，極大刺激了糧食進口數(shù)量的快速增長。2011—2013年，糧食進口量快速攀升，主要谷物進口年均增長率達到55.80%，谷物凈進口量逐年增長的趨勢基本形成。

　　三、目標價格符合糧食價格支持制度的調整方向

　　(一)目標價格制度具有較高收入轉移效率

　　現(xiàn)有糧食價格支持政策主要實施于農產品流通環(huán)節(jié)，對農民收入的轉移效率較低(朱滿德，2014)。據(jù)OECD測算，在這種支持體制下，每補貼1美元，農民只能得到0.25美元，收入支持的效率僅有25%左右，其余則消耗在了流通和儲備環(huán)節(jié)(Moyer等，2002)。而且，中國的國有收儲企業(yè)對糧食質量要求相對較高，網點分布有限，導致補貼政策帶來的實惠多落入糧販手中(徐雪高等，2013)。然而，目標價格制度以生產者產量或面積為依據(jù)，采取差價補貼方式，直接對種糧農戶進行補貼，減少了流通環(huán)節(jié)耗費，從而有利于提高財政補貼效率。

　　(二)目標價格制度能有效減少糧食市場價格扭曲

　　作為直接補貼的核算標準，目標價格是由政府根據(jù)農作物生產成本與合理收益制定并預先公布的預期價格。與最低收購價和臨時收儲價格不同，目標價格并不直接對糧食市場價格產生影響，而主要是通過給予生產者價格信號引導作用，間接影響農產品市場，從而減少因“托市政策”所造成的市場扭曲，更加符合市場經濟的基本要求，有利于農產品市場價格機制的形成。

　　四、實行糧食目標價格制度面臨的難題

　　相對于糧食，現(xiàn)階段東北和內蒙古大豆、新疆棉花基本具備實行目標價格制度的條件。然而，新疆于2014年9月下旬才公布棉花目標價格改革試點實施方案，大豆目標價格改革試點方案還沒有對外公布。這意味著生產、流通都復雜的糧食作物采用目標價格將面臨更大障礙，其中技術操作和風險控制是改革的兩大難點所在。

　　(一)糧食目標價格制度實施存在的技術性難題

　　1.糧食作物目標價格與市場價格確定方法。目標價格制度，是指由政府設定農產品的目標價格，當市場價格高于目標價格時，補貼低收入者;當市場價格低于目標價格時，按差價補貼生產者。因此，這一政策涉及兩個關鍵價格的確定，即目標價格與市場價格。

　　2.糧食作物目標價格補貼方式。當前目標價格改革試點采取的補貼方式為“目標價格補貼額與種植面積、產量或銷售量掛鉤”，“財政按照目標價格與市場價格的差價和統(tǒng)計局統(tǒng)計的產量，核定對每個試點省(區(qū))的補貼總額”，發(fā)放單位生產者差價補貼計算方法由試點地區(qū)制定。新疆于2014年9月頒布《新疆棉花目標價格改革試點工作實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，具體補貼辦法為:中央補貼資金的60%按面積補貼，40%按實際籽棉交售量補貼。

　　(二)糧食目標價格改革遭遇風險防控難題

　　平抑價格波動是托市收購政策實施的主要目的之一，因此，在政策實施前后，小麥、秈稻、粳稻、玉米市場價格波動特征呈現(xiàn)明顯差異。然而，糧食目標價格制度將定價權重新交給市場，價格波動可能再次成為糧食市場運行的基本常態(tài)。對于已經習慣了行政保護、缺乏市場意識的糧食產業(yè)來說，從“政策市”過渡到“市場市”將會是一個非常艱難痛苦的過程。特別是政策調整之初，失去托市價格作為“支撐線”與“基準線”，市場很容易出現(xiàn)新糧上市之初的“糧農惜售”與“企業(yè)慎收”、集中上市時的價格“斷崖式”下跌與“賣糧難”，進而導致糧價的劇烈波動。而失去了托市糧這個“蓄水池”，政府平抑糧價波動的物質基礎只剩下各級專項儲備糧，對糧食市場的宏觀調控能力將大大減弱。因此，實行糧食目標價格制度可能意味著更高的市場風險。

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　　詹琳蔣和平

《糧食目標價格制度改革的困局與突破》

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