論我國公立高校教師職稱評審權的公法規(guī)制

　　摘 要：當前，在高等教育領域“放 管 服”改革逐步深化的宏觀政策引導下，政府對公立高校教師職稱評審的 “審批式管理”開始被“質量導向”的“監(jiān) 管 式 治 理”取 代。據(jù) 此，公立高校教師職稱評審權的行政規(guī)制，正 在 由 “顯性”轉向“隱性”。然而，這并未改變公立高校教師的職稱評審權作為行政權的現(xiàn)實窘境，政府依舊將公立高校教師職稱評審視為國家“委辦事項”。要破解我國公立高校教師職稱評審權規(guī)范與保障的一系列難題，必 須走出將其界定為“內部管理權”抑或“行政權”的誤區(qū)。從理想的狀態(tài)而言，公立高校教師職稱評審權應回歸作為學術自治權的本質并被納入公法規(guī)制的視野，進而形塑“國家法”與“大學法”良性互動的“合作規(guī)制”結構。

　　關鍵詞：公立高校;教師職稱評審權;“放管服”改革;學術自治權;公法規(guī)制;合作規(guī)制

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　　如何規(guī)范與保障公立高校教師職稱評審權，是現(xiàn)代大學制度建設以及高等教育法律研究的重要議題。長期以來，受計劃經濟體制與 單 位 制 的影響，我國公立高校的教師職稱評審被視為教 育行政審批的事項，致使公立高校人事自主權受到嚴重束 縛。20世 紀80年 代 以 來，部 分 公 立 高 校開始獲得教師職稱評審權，并由此形成高校“自主評審”與政府“行政審批”并存的“雙軌制”。在“雙軌制”的格局中，教師職稱評審權被視為一種借由 “政策途徑”下放或收回的“特權”，其與法定意義上的法人權利尚有較遠距離。近年來，伴 隨 著 行政審批制度改革的深化以及高等教育領域“放管服”改革的逐步推進，部分省份開始取消對高校教師職稱評審事項的行政審批。而借由 教 育 部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源 社 會 保 障部五部門于近期聯(lián)合發(fā)布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》(以下簡稱《“放管服”意見》)使高校教師職稱評審權徹底下放至高校。至此，政府對 公 立 高 校教師職稱 評 審 的 行 政 規(guī) 制，開 始 告 別“審 批 式 管理”的時代，進入“監(jiān)管式治理”的新階段。然 而，新階段的到來并不意味著公立高校教師職稱評審權規(guī)范與保障議題的破解。相反，圍 繞 公 立 高 校教師職稱評審權法律性質及其法律規(guī)制途徑的爭議將被進一步激化。從某種意義上 而 言，五 部 門《“放管服”意見》的出臺為重新審視我國公立高校教師職稱評審權的公法規(guī)制提供了新的契機。為此，本研究從我國公立高校教師職稱評審權 法 律性質的研判這一邏輯起點出發(fā)，探討何種法 律 性質的界定以及何種法律規(guī)制結構的厘定更有利于規(guī)范與保障公立高校教師職稱評審權。

　　一、我國公立高校教師職稱評審權規(guī)范與保障的兩種誤區(qū)及其弊端

　　當前，我國公立高校教師職稱評審權的規(guī)范與保障存在兩種誤區(qū)。這兩種誤區(qū) 的 產 生，根 植于對公立高校教師職稱評審權法律性質的不同研判。一方面，在司法實務中，法院傾向于將高校教師職稱評審行為視為“內部管理行為”，進而將其排除在行政訴訟的受案范圍之外[1];另一方面，一些學者為了破解公立高校職稱評審權的司法救濟問題，將其簡單地等同于行政權，忽視其作為學術自治權的應然屬性[2]。這 兩 種 誤 區(qū)，都 具 有 各 自的弊病。前者使得教師權利難以受到有效的救濟與保障，“內 部 管 理 行 為”理 論 實 質 上 是 以“自 主權”為名，行“特別權力關系”之實。換言之，在 我國，“內部管理行為理論”實際上是大陸法系特別權力關系理論的翻版。表面上，法院對 高 校 教 師職稱評審權作為自主權的重要構成表示尊重，但是其卻使教師權利陷入法律救濟的困局。在“王曉華案”中，華中科技大學講師王曉華以“其符合原國家教育委員會和該校規(guī)定的副教授評聘資格條件卻未被學校評審為副教授，而學校將不符 合條件的第三人評審為副教授，認為該校在本次 教師職稱評審中存在著弄虛作假”為由向教育部提起行政復議申請。教育部認為：華中科 技 大 學 是經過國家批準具有評審副教授職稱資格的高等學校，該校具有制定具體的評聘條件和程序，并組織相應教師職務評審委員會的法定權力;教師職 務評審委員會的評審行為不屬于具體行政行為，該教師因不符合條件而未能通過教師職務評審，屬于學校內部正常管理活動。而北京市第一中級人民法院經過審理后，認定對教師之評聘系高等學校之自主權，故職務評審委員會之決定非具體 行政行為，并據(jù)以維持教育部之行政復議不予受 理之判決，駁回原告其他訴訟之請求。王曉華不服，再向北京市高級人民法院提起上訴，該人民法 院維持原判[1]。教育部與北京市第一中級人民法院均否認高等學校教師職稱評審行為屬于具體行政行為，進而分別做出不受理行政復議和駁回訴 訟請求的決定。顯然，“內部管理行為”理論的提出，使公立高校教師職稱評審權的行使游離于法治的規(guī)約之外，而教師的權利救濟渠道則被堵塞。

　　二、“放管服”新政背景下我國公立高校教師職稱評審權的行政規(guī)制邏輯嬗變

　　當前，我國公立高校教師職稱評審權的行政規(guī)制邏輯，總體上經歷了從“審批式管理”的顯性控制向“監(jiān)管式治理”的隱性控制轉變的歷程。根據(jù)福柯(MichelFoucault)的 觀 點，“審 批 式 管 理” 類似于“權力之手”，采用“顯性”的控制手段，強調管制主體與管制客體之間的“身份依 附”關 系[5]。而“監(jiān)管式 治 理”則 意 味 著 政 府 對 公 立 高 校 的 監(jiān)督，從傳統(tǒng)的、基于“干預原則”的高權管制邏輯轉向基于“合作原則”的監(jiān)管治理邏輯。有別于作為 “權力之手”的“審批式管理”，“監(jiān)管式治理”是一種作為“權力之眼”的隱性控制模式[5]。隱性控制模式的“微妙與玄奧之處在于：表面上大學被賦予了更為充分的自主權，然而，在政府所關注的可測量、可計算與可視化的結果(業(yè)績)評價過程中，其實大學的所有運作過程都被納入?？滤^的權力之眼監(jiān)督之中。如果說傳統(tǒng)的政府管理更多依靠的是權力之手;那么，現(xiàn)代治理使用的則是權力之眼，這種權力之眼的視野更為開闊，而且更能明察秋毫”[5]。

　　(一)顯性控制的行政規(guī)制邏輯：公立高校教師職稱評審權的“審批式管理”

　　1986年原國家教育委員會發(fā)布的《高等學校教師職務試行條例》(以下簡稱《試行條例》)明確對公立高校教師職稱評審權采用“備案”與“審定” 相結合的管理方式 且 探 索 實 行“雙 軌 制”。該《試行條例》第15條規(guī)定：“講師任職資格，由學校教師職務評審委員會審定，報省、自治區(qū)、直 轄 市 或主管部委教師職務評審委員會備案;沒有成立 教師職務評審委員會的學校由教師職務評審組評議，報省、自治區(qū)、直轄市或主管部委教 師 職 務 評審委員會審定。教授、副教授任職資格，由學校報省、自治區(qū)、直轄市、主管部委教師職務 評 審 委 員會審定，審定的教授報國家教育委員會備案。部分高等學校教師職務評審委員會，經國家教育 委員會會同省、自治區(qū)、直轄市、主管部委批準，有權審定副教授任職資格，或有權審定副教授、教授任職資格。審定的教授報國家教育委員會備案。” 顯然，《試行條例》第15條 的 規(guī) 定，僅 賦 予 部分公立高校教師職務評審委員會審定副教授乃至教授任職資格的權力。至此，關于副教授、教授的職稱評審權開始呈現(xiàn)出“分層規(guī)制”或“雙軌制”的格局[6]?；凇对囆袟l例》的規(guī)定，“雙 軌 制”將 教師任職資格的評審分別劃歸為教育部(或省、自治區(qū)教育機構)及學校本身(被授權之大學)。此后，在簡政放權的背景下，借由行政機關發(fā)布規(guī) 范 性文件的“政策途徑”和“漸進式”的放權，越來越多的公立高校獲得了更大的職稱評審權限。毋庸置疑，在“雙軌制”或“分層規(guī)制”的管制格局中，部分高等學校(尤其是重點大學)借由職稱評審自主權的獲得，超脫了政府的“高權管制”，而其他未獲得 “授權”或政府“放權”的高等學校(尤其是地方高校)，其職稱評審仍然屬于政府的 “行 政 審 批 事項”[7]。

　　(二)隱性控制的行政規(guī)制邏輯：公立高校教師職稱評審權的“監(jiān)管式治理”

　　當然，這種公立高校教師職稱評審權的“雙軌制”格局，在高等教育領域“放管服”改革的背景下正在逐漸被破除。其中，《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》明確將高校副教授職稱評審的行政審批權下放至各省級教育行政部門。據(jù)此，教育部發(fā)布了《關于做好高等學校副教授評審 權 授 予 工 作 的 通 知》。該 文 件 明 確 指 出： “高等學校副教授評審權的審批工作由教育部下放到省級人民政府教育行政部門實施。”此 后，各省相繼出臺了相應的擴大與落實高校職稱評審權的規(guī)范性文件，部分省份取消了政府對高校 職 稱評審的行政審批，通過政府職能轉變，加強備案管理與事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)放權與監(jiān) 管 相 結 合。例如，浙江省教育廳、人力資源和社會保障廳印發(fā)了《關于深化高校教師專業(yè)技術職務評聘制度改革的意見》以及《關于高校教師專業(yè)技術職務評聘制度改革有關問題的通知》等規(guī)范性文件，對公立高校教師職稱評審權的行使采取抽查、復核以 及 黃牌警告乃至退出機制等行政規(guī)制方式。又 如，陜西省教育廳發(fā)布《陜西省高等學校副教授評審權授予及管理辦法》以及《關于授予陜西省省屬高等學校副教授評審權的通知》等規(guī)范性文件，實行自主評審質量抽查制度以及高等學校副教授評審權復檢制度。當然，這種基于質量評估與 檢 驗 的 監(jiān)管式治理模式，早在原國家教育委員會、人事部于1994年發(fā)布的《關于進一步做好高等學校教授、副教授任職資格評審權工作的通知》中就已經有所體現(xiàn)。該文件指出：“國家教委和人事部將委托地方教育行政部門會同當?shù)厝耸?職改)部門以及有關部委教育行政部門組織力量采取普查與抽查相結合的辦法，對已具有教授或副教授任職資 格評審權的高等學校進行檢查和評估，對不能正 確行使權力、保證評審質量的，將暫停評審工作直至收回評審權。”

　　三、回歸學術自治權的本質：我國公立高校教師職稱評審權的合作規(guī)制

　　公立高校教師職稱評審權作為一種學術自治權，指涉作為團體的學術機構對其成員即教 師 的學術資格和能力進行同行評審的權力，是一 種 特殊的社會公權力。在大陸法系國家 和 地 區(qū)，公 立高校教師職稱評審權往往被視為人事自治與學術自治的重要表現(xiàn)形式，屬于大學自治的組成部分，其目的在于更好地保障作為基本權利的學術自由的實現(xiàn)。換言之，公立高校教師職稱評審權作為學術自治權，是學術自由的制度性保障;而如何規(guī)制學術自治權，則構成“學術法”的核心議題。德國公法學者阿斯曼(JanAssmann)教授認為：“學術法嚴格遵守《基本法》第5條第3項學術自由之保障，并在公法規(guī)范的架構下發(fā)展，此即清楚標示出該領域的基本原則。在這些基本原 則 中，合 作原則具有重要的意義，因為學術的本質即展現(xiàn) 于合作之中……在學術法領域，合作是順 應 其 事 物之結構，因而成為管制的切入點。此外，還應考慮基本權之保障;因為《基本法》第5條第3項指出要確保學術自由，因此與學術相關的國家決策程序應顧及基本權主體的自主性。合作原則作為一種緩和的平衡模式，也有助于學術能適應國家之規(guī)范。”[9]125除此之外，德國學術法的見解認為，自我監(jiān)督被視為一種適合學術性質的管制形式，學術體系的特殊的封閉性在法規(guī)范上獲得確保，并為包括立法規(guī)制、司法規(guī)制等在內的國家規(guī)制設置了界限。在德國，自我監(jiān)督被作為學 術 場 域 的基本規(guī)制與治理途徑，經常采用專家討論以及 獨立報告的方式作為管制形式[9]123。

　　總而言之，即便公立高校教師職稱評審的程序裝置因學術自治的特殊性而弱于其他領域的要求，但是，為減少職稱評審的恣意與武 斷，增 進 職稱評審的理性、審慎與合意，其仍須遵守正當程序原則的基本要求亦即“最低限度的程序保障”。正如季衛(wèi)東教授所言，程序的正當過程的最低標準是，公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前他必須有行使陳述權和知情權的公正的機會。為此，我們需要設立一系列關于 議 論 答 辯和推理說明的規(guī)則和義務[26]。

　　參考文獻

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　　[3] 吳能武，劉住洲.教 育 法 治：理 念、實 踐 與 載 體——— 2016年“中國教育法治與教育發(fā)展高峰論壇”綜 述[J].復旦教育論壇，2017，15(1)：25-30.

　　[4] 朱家德.大學章程實施比制定更重要[J].中國高教研究，2016(6)：65-69.

　　[5] 閻光才.西方大學自治與學術自由的悖論及其當下境況[J].教育研究，2016(6)：142-147.

《論我國公立高校教師職稱評審權的公法規(guī)制》

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