城市軌道交通接駁發(fā)展現(xiàn)狀與思考

　　摘要:梳理現(xiàn)階段城市軌道交通接駁工作在技術(shù)和實踐方面的發(fā)展現(xiàn)狀，從法制、體制機(jī)制方面分析城市軌道交通接駁工作存在的問題，并結(jié)合問題成因提出合理化建議。針對軌道交通接駁工作在法制、體制機(jī)制方面的問題，總結(jié)問題成因是當(dāng)前軌道交通接駁工作缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，在法制、體制機(jī)制方面需健全完善。基于此，從規(guī)劃、建設(shè)、運營3個層面，提出有助于軌道交通接駁工作有序推進(jìn)的管理建議及實施保障建議，為各城市軌道交通接駁設(shè)施的順利實施提供指導(dǎo)及經(jīng)驗借鑒。

　　關(guān)鍵詞:城市軌道交通；交通接駁；管理制度；實施保障

　　目前，我國城市軌道交通建設(shè)發(fā)展火熱。國內(nèi)二、三線城市的軌道交通也逐漸掀起發(fā)展高潮。由于各城市對軌道交通都本著“大干快上”的態(tài)度，往往只關(guān)注線路建設(shè)本身，對站點周邊的城市交通接駁系統(tǒng)考慮不足，因此軌道交通服務(wù)水平及客流吸引力受到影響。交通接駁能夠彌補(bǔ)軌道交通直接服務(wù)不足的短板，通過接駁換乘可提升軌道交通的服務(wù)水平及客流數(shù)量。目前，一線城市以及部分二線城市的軌道交通已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運營階段，及地方相關(guān)部門已開始重視軌道交通的接駁工作。但是，在當(dāng)前軌道交通運營規(guī)模急劇擴(kuò)大的背景下，如何進(jìn)一步強(qiáng)化軌道交通與其他交通方式的銜接融合，做好交通接駁設(shè)施的有序運行，提升軌道交通接駁的服務(wù)水平及管理水平非常關(guān)鍵。

　　1城市軌道交通接駁的發(fā)展現(xiàn)狀

　　城市軌道交通接駁工作與城市軌道交通自身在程序上緊密結(jié)合并且互相匹配，當(dāng)前各階段交通接駁工作內(nèi)容已經(jīng)相對成熟，在規(guī)劃技術(shù)和實施落地方面也取得了初步成效。

　　1.1工作內(nèi)容較為成熟

　　根據(jù)《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》以及各市發(fā)布的與軌道交通接駁設(shè)施相關(guān)的規(guī)范，城市軌道交通的銜接方式包括步行、公交、非機(jī)動車、出租汽車、小汽車等5類。軌道交通車站對應(yīng)的接駁設(shè)施包括：步行設(shè)施有站前廣場、人行過街設(shè)施，公交設(shè)施有公交?？空?、公交場站，非機(jī)動車設(shè)施有人行道非機(jī)動車停車帶、路外非機(jī)動車停車場，出租汽車設(shè)施有臨停點，小汽車設(shè)施有小汽車臨停點、小汽車駐車換乘停車場(P+R)[1]。軌道交通項目建設(shè)程序總體可以概括為前期階段、項目階段和建設(shè)階段，軌道交通接駁工作在各階段的重點內(nèi)容已經(jīng)較為成熟，如圖1所示。

　　1.2規(guī)劃設(shè)計不斷完善

　　近年來，及地方已日益重視軌道交通接駁工作。辦公廳于2018年發(fā)布了《辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(國辦發(fā)〔2018〕52號)》，提出“強(qiáng)化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合”。

　　2城市軌道交通接駁存在的問題

　　當(dāng)前軌道交通接駁工作在技術(shù)層面發(fā)展相對成熟，但在實施落地、建設(shè)管理方面還存在很多不足。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分新開通軌道交通的城市在交通接駁設(shè)施與軌道交通自身的建設(shè)周期方面，存在不匹配、同步性差、實施主體不明確等問題[5-6]，從而影響軌道交通接駁設(shè)施的實施落地。交通接駁設(shè)施的落地、建設(shè)管理問題是目前各城市普遍存在且關(guān)注的問題[4-8]。2.1問題分析

　　1)缺乏法律法規(guī)約束，新晉軌道交通城市交通接駁重視不足。軌道交通接駁是解決“最后一公里”問題的重要抓手，但目前尚未有明確規(guī)定要求軌道交通項目必須同步開展交通接駁工作。筆者根據(jù)實際工作中接觸的城市進(jìn)行判斷，在新晉軌道交通城市中，占比較大的城市未啟動交通接駁工作。此外，在以往的軌道交通規(guī)劃設(shè)計階段，軌道公司或項目總體單位更關(guān)注軌道交通自身的規(guī)劃、設(shè)計與建設(shè)，先期對軌道交通接駁工作考慮較少，且從項目的前期組織層面就受到各種阻力。

　　2)交通接駁規(guī)劃與軌道交通和城市規(guī)劃體系同步性差。國內(nèi)部分城市軌道交通開通較早，先期建設(shè)的軌道交通系統(tǒng)與后期的交通接駁規(guī)劃處于城市的不同發(fā)展階段，必然會導(dǎo)致兩者的銜接在規(guī)劃、設(shè)計、運營、管理等方面存在脫節(jié)。北京市在開展的《北京軌道交通接駁設(shè)施規(guī)劃建設(shè)程序研究》的課題中提出：軌道交通接駁設(shè)施規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃并行同步進(jìn)行，將軌道交通周邊用地與交通接駁設(shè)施納入控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌開展研究。深圳市軌道交通接駁設(shè)施規(guī)劃與城市規(guī)劃體系相對應(yīng)，與工程前期規(guī)劃設(shè)計各階段相互動[7](見圖3)。

　　2.2成因分析

　　根據(jù)相關(guān)項目經(jīng)驗，分析出現(xiàn)以上問題的主要原因是：當(dāng)前軌道交通接駁工作在管理層面缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，在法制、體制機(jī)制方面需健全完善。法制上，目前在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中，大部分編制單位加入了軌道交通接駁的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，但由于該部分內(nèi)容并不是強(qiáng)制要求，因此在規(guī)劃編制和審查階段并沒有得到較高重視，從而導(dǎo)致后期接駁設(shè)施(尤其是重大設(shè)施)無法配套和落地。體制機(jī)制上，在沒有一個分工明確、責(zé)任到位的管理制度下，各主體單位之間協(xié)調(diào)難度大、建設(shè)時序不統(tǒng)一，導(dǎo)致接駁設(shè)施無法與軌道交通同期投入使用。

　　3推進(jìn)軌道交通接駁工作的建議

　　為保障城市軌道交通接駁設(shè)施實施的有序推進(jìn)，從規(guī)劃、建設(shè)、運營管理層面，提出交通接駁工作的管理建議及實施保障建議，形成一套規(guī)范化的管理體制機(jī)制，從而提升實施效率。

　　3.1管理建議

　　3.1.1規(guī)劃層面管理

　　1)納入國土空間規(guī)劃體系。相關(guān)部門應(yīng)發(fā)布法律文件，加強(qiáng)對軌道交通接駁的重視，并要求與軌道交通規(guī)劃、城市規(guī)劃體系相對應(yīng)。結(jié)合軌道交通各階段的工作重點，進(jìn)一步落實《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》內(nèi)容，尤其在軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃階段，做好土地利用控制性規(guī)劃調(diào)整工作，為大型交通接駁設(shè)施預(yù)留用地條件。批復(fù)后的規(guī)劃方案作為接駁實施的依據(jù)反饋給市規(guī)劃部門，通過土地利用控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，將接駁設(shè)施納入控規(guī)用地。

　　2)明確各階段方案審批部門。交通接駁前期規(guī)劃設(shè)計工作應(yīng)由市規(guī)劃和自然資源部門主管，負(fù)責(zé)交通接駁規(guī)劃的立項、規(guī)劃設(shè)計方案審查審批和牽頭工作；委托軌道交通建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)規(guī)劃的實際組織工作，市交通、發(fā)展改革委、建委、交管、公交、園林等部門參與；規(guī)劃方案獲批后，由市交通主管部門協(xié)同各建設(shè)主體，負(fù)責(zé)推進(jìn)交通接駁設(shè)施的建設(shè)。

　　3)將交通接駁納入軌道交通各階段的審查內(nèi)容，并同步開展，明確審查重點。軌道交通項目各階段的審查內(nèi)容應(yīng)納入交通接駁，同步審查，明確規(guī)劃方案的審查重點，如圖4所示。涉及交通接駁專題的內(nèi)容，應(yīng)達(dá)到各階段工作要求深度。若項目未開展交通接駁的相關(guān)工作，或內(nèi)容深度未達(dá)到相關(guān)要求，規(guī)劃部門對軌道交通項目不予批復(fù)，由此可提高對軌道交通接駁工作的重視程度。

　　4)嚴(yán)格按照規(guī)劃審批方案，建設(shè)交通接駁設(shè)施。應(yīng)要求建設(shè)部門嚴(yán)格按照規(guī)劃審批方案建設(shè)交通接駁設(shè)施，且其位置、規(guī)模等內(nèi)容原則上不應(yīng)隨意調(diào)整，應(yīng)與軌道交通同步投入使用，以保證軌道交通開通初期交通接駁等基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)完好。若受到其他因素影響不能與軌道交通同步投入使用時，應(yīng)由建設(shè)部門提供臨時替代方案，方便初期乘客換乘軌道交通。各階段交通接駁審批流程如圖4所示。

　　3.1.2建設(shè)層面管理

　　1)確立項目權(quán)限范圍，明確責(zé)任分工。交通接駁設(shè)施涉及眾多建設(shè)與管理主體，部分設(shè)施的建設(shè)管理分工存在交叉，需要盡早協(xié)調(diào)落實，保證建設(shè)工作及時跟進(jìn)。以北京軌道交通接駁設(shè)施的建設(shè)主體安排為例，如圖5所示。

　　2)跟進(jìn)規(guī)劃編制，形成反饋機(jī)制。接駁設(shè)施建設(shè)主體應(yīng)隨時跟進(jìn)規(guī)劃設(shè)計階段的方案編制，掌握規(guī)劃方案，針對規(guī)劃方案提出建設(shè)方面的要求，并且提出在建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的問題，由上而下地對規(guī)劃方案進(jìn)行落實，提高后期項目建設(shè)實施的可操作性。

　　3.2實施保障建議

　　3.2.1建立健全的建設(shè)管理機(jī)制

　　交通接駁設(shè)施的實施需多專業(yè)、多單位之間的相互配合。建議由市政府組織、市交通主管部門(或建設(shè)主管部門)牽頭，進(jìn)一步明確各項接駁設(shè)施建設(shè)的投資來源、建設(shè)主體及管理部門，責(zé)任到位。圖6列出了各主管部門的交通接駁設(shè)施管理責(zé)任機(jī)制。

　　3.2.2成立接駁工作領(lǐng)導(dǎo)小組及督察小組

　　建議由城市軌道交通建設(shè)主管領(lǐng)導(dǎo)/軌道辦領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，由市規(guī)劃部門、市發(fā)展改革委、市交通部門、建設(shè)公司、軌道公司、公交公司等相關(guān)委辦單位派出固定主管人員擔(dān)任小組成員，協(xié)調(diào)各階段交通接駁工作。由市交通部門形成督查小組，根據(jù)軌道交通各階段，定期開展交通接駁工作的進(jìn)度檢查與確認(rèn)，并上報領(lǐng)導(dǎo)小組，力爭讓交通接駁工作實現(xiàn)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用。

　　4結(jié)論

　　軌道交通接駁是一項與軌道交通系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)、自身整體性也極強(qiáng)的工作，從項目前期、規(guī)劃設(shè)計到工程建設(shè)及后期運維，均需要統(tǒng)籌考慮。目前，交通接駁工作在規(guī)劃技術(shù)層面的發(fā)展不斷成熟，其落地實施是軌道交通功能發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，接駁工作本身涉及的管理部門多，項目推進(jìn)與任務(wù)分配需要多方協(xié)調(diào)，項目落地實施必然會存在一定的難度。各城市要順利實現(xiàn)接駁設(shè)施落地工作，不僅要從規(guī)劃、建設(shè)、運營3個層面做好相應(yīng)的管理和實施保障工作，也需要建立一個分工明確、責(zé)任到位的協(xié)同建設(shè)管理制度[10]，這樣才能對各建設(shè)主體進(jìn)行統(tǒng)籌的管理與安排，從而更好地推進(jìn)軌道交通接駁設(shè)施的落地實施。

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　　魏家蓉1，安栓莊1，張哲寧2，董斌杰1

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