基層環(huán)境行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控分析

　　摘 要:以福建省永安市為例，本文分析了基層環(huán)境行政處罰的現(xiàn)狀，闡述了基層環(huán)境行政處罰在自由裁量權(quán)上存在的問題，由此提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

　　關(guān)鍵詞:環(huán)境行政處罰; 自由裁量; 永安市

　　一、引言

　　自 2015 年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，全國(guó)上下在環(huán)保執(zhí)法力度的投入上不斷加大，特別是 2016 年，中央連續(xù)開展了一輪又一輪的環(huán)保巡視督察，各地環(huán)境行政處罰數(shù)量快速增長(zhǎng)，但其中也暴露出行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控問題，處之于寬則達(dá)不到整改目的，處之于嚴(yán)則影響到地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。本文以永安市為例，反思這只小麻雀的解剖之法，就當(dāng)?shù)卦诃h(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)上如何吃透現(xiàn)狀、直擊問題及確定對(duì)策等諸多方面進(jìn)行把控分析，并提出意見建議。

　　二、環(huán)境執(zhí)法力度不弱，“四個(gè)配套”夯實(shí)監(jiān)管

　　( 一) 當(dāng)前面臨的執(zhí)法現(xiàn)狀

　　以福建省三明市永安市環(huán)境執(zhí)法為例，2014 年至 2017 年的環(huán)境違法案件處罰情況如下表:

　　從上表可以看出，自 2015 年新《環(huán)境保護(hù)法》和 “四個(gè)配套辦法”施行以來，永安市環(huán)境行政處罰案件持續(xù)增長(zhǎng)。2017 年，中央環(huán)保督察組對(duì)三明市進(jìn)行專項(xiàng)督察，通過督察前和督察期間采取的各種積極措施，永安市 2017 年共辦理了行政處罰案件 65 件，處罰金額 230 萬元，案件數(shù)量和處罰金額均創(chuàng)新高。此外，從表格也可以看出，為進(jìn)一步督促違法企業(yè)有效整改，自 2016 年起，通過按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等“四個(gè)配套辦法”，糾違數(shù)量明顯增多，打擊違法行為更加有效，執(zhí)法效能得到長(zhǎng)足提升，環(huán)境監(jiān)管工作得以穩(wěn)步推動(dòng)。

　　三、自由裁量頗多掣肘，環(huán)境執(zhí)法面臨壓力

　　存在的主要問題有———

　　( 一) 多因素影響，立案取證難

　　一是企業(yè)方面，面對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力，大部分企業(yè)僅能維持基本運(yùn)行，想要環(huán)保投入?yún)s缺乏資金保障，一旦面臨環(huán)保處罰又可能因企業(yè)環(huán)境信用問題被金融停貸，誘發(fā)更多的社會(huì)不安定因素。二是個(gè)人環(huán)境違法行為執(zhí)法困難。在一線執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)察人員在對(duì)家庭作坊、個(gè)人行為和嚴(yán)重違法行為等進(jìn)行檢查時(shí)，特別是在處理燒煤矸石污染案件時(shí)，經(jīng)常找不到對(duì)象，或者處罰對(duì)象以各種借口拒不配合調(diào)查，致使調(diào)查詢問筆錄無法進(jìn)行，案件無法開展調(diào)查，最終無法形成案件調(diào)查報(bào)告。

　　( 二) 違法成本高，案執(zhí)難度大

　　《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》修訂后，處罰力度進(jìn)一步增強(qiáng)，雖然有效地震懾了違法排污企業(yè)，但在對(duì)個(gè)人違法行為處罰時(shí)，起點(diǎn) 10 萬的處罰額度對(duì)多數(shù)個(gè)人企業(yè)來說是重大金額，頗有執(zhí)行難度。這主要體現(xiàn)在: 首先，處罰對(duì)象會(huì)積極啟動(dòng)聽證、行政復(fù)議程序，并可能還會(huì)出現(xiàn)反復(fù)上門哭訴現(xiàn)象，在基層執(zhí)法人員少、任務(wù)重的情況下，極大的增加了執(zhí)法人員的工作量，占用、浪費(fèi)了行政資源; 其次，個(gè)人一般對(duì) 10 萬元的罰款幾乎繳納不起，都回避繳納罰款，因此需移送法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，但是移送后又影響了法院的結(jié)案率，法院對(duì)接收此類案件頗有異議; 再次，部分企業(yè)在案件執(zhí)行過程中出現(xiàn)了企業(yè)賬目資金面臨清算的情況，致使處罰資金無法執(zhí)行到位。

　　( 三) 部門銜接少，案件辦理慢

　　一是公安機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政拘留和污染環(huán)境犯罪辦理較少，在辦理過程中程序還在不斷探索完善之中，顯得滯后。二是基層公安辦案人員少，要處理 110 等多條類形治安案件，無法及時(shí)處理環(huán)境案件。以永安市為例，在市環(huán)保局 2015 年辦理移送公安案件中，2 件涉嫌刑事案件，3 件行政拘留案件，有 1 件涉嫌刑事和 1 件行政拘留案件是 2015 年 6 月移送到公安機(jī)關(guān)的，可至 2015 年 12 月還未辦結(jié)。若案件久拖不決，不僅降低了環(huán)保行政拘留的威懾力，還容易造成環(huán)保執(zhí)法無力的不良社會(huì)影響。[1]

　　( 四) 權(quán)責(zé)不明確，多頭管理亂

　　擁有合法環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體之間發(fā)生碰撞，導(dǎo)致環(huán)境行政處罰執(zhí)行難以進(jìn)行。[2]以永安市為例，根據(jù)《永安市環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”規(guī)定》( 永委〔2017〕64 號(hào)) 和《中共永安市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于劃轉(zhuǎn)永安市環(huán)境保護(hù)局等單位部分城市管理行政處罰權(quán)的通知》( 永編〔2017〕51 號(hào)) 的文件內(nèi)容，劃出市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)，主要內(nèi)容是: 對(duì)城區(qū)室( 場(chǎng)) 外公共場(chǎng)所的社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等污染環(huán)境行為實(shí)施行政處罰。例如，原由環(huán)保局承擔(dān)的建筑施工噪聲的行政處罰權(quán)已劃給城管局，但在實(shí)際情況中，當(dāng)建筑施工單位出現(xiàn)噪聲超標(biāo)擾民的情況時(shí)，城管局在執(zhí)法工作前期常以監(jiān)管能力和設(shè)備不足為由推諉，導(dǎo)致違法行為人處于監(jiān)管真空狀態(tài)中，事態(tài)難以得到及時(shí)控制，甚至影響到違法行為人未能得到法律應(yīng)有的制裁。[3]

　　( 五) 點(diǎn)多加面廣，監(jiān)察任務(wù)重

　　目前永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)在編環(huán)境監(jiān)察人員 20 人，在崗有編制的環(huán)境執(zhí)法人員僅 6 人，加上其它性質(zhì) 7 人，不僅要承擔(dān)全市 15 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工業(yè)、企業(yè)生態(tài)各種監(jiān)察檢查任務(wù)，還要承擔(dān)應(yīng)急、危廢、企業(yè)信用評(píng)價(jià)、輻射監(jiān)管、信訪辦理等多項(xiàng)工作。并據(jù)了解，三明市個(gè)別區(qū)縣的環(huán)境監(jiān)察人員僅二、三人，監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這說明在山區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法條件中還是個(gè)普遍現(xiàn)象。

　　( 六) 工作基礎(chǔ)弱，上下聯(lián)動(dòng)難

　　各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化推進(jìn)緩慢。主要原因有: 一是人員配備不足，村級(jí)未設(shè)立環(huán)保專管員，行政村、社區(qū)環(huán)境網(wǎng)格化還未完全建立形成; 二是工作經(jīng)費(fèi)未落實(shí)。由于村( 居) 級(jí)網(wǎng)格員未配備人員經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致村級(jí)網(wǎng)格員工作積極性不高。三是缺少環(huán)保專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)普及。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保人員缺少專業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，相關(guān)環(huán)保業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺; 另一方面在面向廣大群眾的環(huán)?？破招麄鹘逃裙ぷ麟y以跟進(jìn)，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居難免出現(xiàn)的環(huán)境違法行為不能得到有效監(jiān)管，違法違規(guī)行為不能得到及時(shí)處理。[4]

　　四、牢固樹立全局觀念，環(huán)境執(zhí)法扎實(shí)高效

　　進(jìn)一步完善基層環(huán)境行政處罰的對(duì)策建議———

　　( 一) 建立聯(lián)席會(huì)議制度，提高程序銜接順暢性

　　為進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，有必要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作。2016 年，永安市環(huán)保局與市法院( 生態(tài)資源審判庭) 、市檢察院( 生態(tài)資源科) 、市公安局及生態(tài)分局等部門建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)邀請(qǐng)國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等部門共同參加、探討，每季度召開一次會(huì)議，形成生態(tài)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，四部門之間互通信息，相互配合，相互支持，形成打擊環(huán)境違法行為合力。但這僅僅是個(gè)開始，要真正穩(wěn)定和執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，還有很多工作要做。

　　( 二) 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同力

　　負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門在辦理生態(tài)環(huán)境行政處罰案件中碰到被調(diào)查的單位或者個(gè)人以各種理由拒不配合調(diào)查取證的情況時(shí)( 如不來做調(diào)查詢問、不到現(xiàn)場(chǎng)配合檢查等) ，負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聯(lián)系市公安局給予配合協(xié)助，請(qǐng)求其屬地派出所聯(lián)動(dòng)協(xié)作，對(duì)被調(diào)查的單位負(fù)責(zé)人或者個(gè)人進(jìn)行控制或傳喚，配合負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門開展案件調(diào)查取證工作以便環(huán)境行政處罰案件得以順利完成; 市公安局應(yīng)積極配合，并指派其屬地派出所民警積極參與配合。值得一提的是，永安市在全省率先成立生態(tài)環(huán)保警察，專門偵辦永安市境內(nèi)破壞環(huán)境資源保護(hù)類的污染環(huán)境等 10 種刑事案件，以及涉及破壞生態(tài)環(huán)境、妨害生態(tài)資源管理的公安行政案件等。在生態(tài)分局環(huán)保警察的積極協(xié)助下，移送公安案件的辦理進(jìn)度明顯加快，環(huán)境違法行為得到及時(shí)有效處理。但因這塊工作在這些年的不斷重視中，案件數(shù)不少，公安司法部門能否及時(shí)介入給予配合聯(lián)動(dòng)尚待鞏固加強(qiáng)中。

　　( 三) 細(xì)化執(zhí)法處罰尺度，規(guī)范一線自由裁量權(quán)

　　自《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等修訂后，環(huán)保執(zhí)法的處罰幅度及處罰金額之間跨度較大，這對(duì)執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)本身就當(dāng)有個(gè)合理的約束，進(jìn)一步規(guī)范也在情理之中。建議對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，以避免出現(xiàn)處罰不一致或偏輕、偏重的現(xiàn)象。

　　( 四) 積極推動(dòng)源頭預(yù)防，織密環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化，落實(shí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”

　　根據(jù)《永安市環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理實(shí)施方案》要求，由市政府統(tǒng)一組織，在全市 3 個(gè)工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、 15 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及 31 個(gè)社區(qū)居委會(huì)、228 個(gè)行政村應(yīng)當(dāng)盡快建立起三級(jí)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。通過積極爭(zhēng)取上級(jí)部門核撥經(jīng)費(fèi)、地方政府配資等方式來保證環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理的經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)源頭管控。[4]同時(shí)，還應(yīng)將網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”寫入《永安市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，并納入部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績(jī)效考核，進(jìn)一步明確基層工作職責(zé)、工作任務(wù)和獎(jiǎng)懲措施，實(shí)現(xiàn)定職責(zé)、定任務(wù)、定獎(jiǎng)懲，明確各部門環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，細(xì)化工作任務(wù)，督促擁有合法環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體自覺承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道還應(yīng)配備專職環(huán)保人員，并設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境監(jiān)管工作有人抓、有人管。通過一系列的措施，以督促各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度，做到各司其責(zé)，防治并舉，堅(jiān)持從源頭嚴(yán)防，過程嚴(yán)控，結(jié)果嚴(yán)懲。

　　相關(guān)論文推薦：論政府對(duì)行政管理中的問題規(guī)范措施

　　論文摘要：城市管理中行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)，也就是有權(quán)給以行政處罰的機(jī)關(guān)。在我國(guó)，行政處罰權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的一部分，因此，城市管理中行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是城市管理行政機(jī)關(guān)，其他組織未經(jīng)法定授權(quán)，不具有實(shí)施行政處罰的主體資格，不能進(jìn)行行政處罰。但在城市管理中，行政處罰的實(shí)施主體卻比較亂，有行政機(jī)關(guān)，也有非行政機(jī)關(guān)的組織，主要是事業(yè)單位，也有部分企業(yè)。出現(xiàn)了越權(quán)處罰、無權(quán)處罰、重復(fù)處罰，甚至規(guī)避處罰等現(xiàn)象，大大削弱了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威和實(shí)際的執(zhí)法效果。

　　( 五) 加強(qiáng)條塊學(xué)習(xí)培訓(xùn)，鞏固基層執(zhí)法執(zhí)行力

　　建議上級(jí)環(huán)保部門和本級(jí)環(huán)保部門有計(jì)劃地組織基層環(huán)保執(zhí)法人員和專職環(huán)保員定期組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不僅要學(xué)習(xí)各項(xiàng)環(huán)保法及依法行政相關(guān)的法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)實(shí)施具體行政行為的操作規(guī)程，熟悉有關(guān)的法律條文和行政執(zhí)法中的有關(guān)程序，從而進(jìn)一步提高基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。并在學(xué)習(xí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，給各級(jí)專職環(huán)保員發(fā)放環(huán)境監(jiān)察證，這樣就能更有效地通過環(huán)保的“觸角”對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行全天候、多方位的監(jiān)管，能夠及時(shí)制止和處理一般環(huán)境違法行為。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

　　[1]劉燕翎. 論環(huán)境行政拘留[J]. 貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) ，2015，3: 178 - 182.

　　[2]張婷. 我國(guó)環(huán)境行政處罰制度的現(xiàn)狀、困境以及對(duì)策研究[D].南昌: 南昌大學(xué)，2015: 1 - 35.

　　[3]蘇忠華. 我國(guó)環(huán)境行政處罰研究[D]. 蘭州: 蘭州大學(xué)，2015: 1 - 43.

　　[4]宋陽明. 永安市環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化現(xiàn)狀及對(duì)策措施[J]. 綠色科技，2017，16: 95 - 96.

《基層環(huán)境行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控分析》

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