城鎮(zhèn)化發(fā)展對環(huán)境的影響和城市環(huán)保法律研究——以武漢市江夏區(qū)為例

　　摘 要 城鎮(zhèn)化是每個城市發(fā)展的必經(jīng)之路，在這個過程中不可避免的會對自然環(huán)境造成一定的影響，甚至有時會對自然環(huán)境進行人為改造。新型城鎮(zhèn)化以可持續(xù)發(fā)展理論、科學發(fā)展觀為指導，建設(shè)人與自然和諧發(fā)展的綠色新城鎮(zhèn)。我國環(huán)保法律歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，已經(jīng)具有相當規(guī)模，但與西方成功經(jīng)驗相較，我國也存在著立法晚、經(jīng)驗不足等問題。本文分析各地區(qū)環(huán)境保護成功的法治管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國具體國情，對在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中暴露的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題進行剖析。環(huán)境保護的法律建設(shè)可以從社會到公民個人各個層面進行。

　　關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 環(huán)境污染 治理政策 法律保護

　　一、引言

　　我國大多數(shù)城市已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化快速擴張發(fā)展的階段，中國的城鎮(zhèn)化率水平由 2000 年的 36.22%上升到 2016 年底的 57.4%，預計在 2020 年將達到 60%。 根據(jù)國際經(jīng)驗，當城鎮(zhèn)化率達到 70%之前，城鎮(zhèn)化水平都會快速增長。由此判斷，中國的城鎮(zhèn)化率仍將在未來十年左右的時間內(nèi)快速增長。盡管城鎮(zhèn)化進程加速推動了我國經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展，同時促進了城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升，然而，在城鎮(zhèn)化政策取得卓越成就的同時，也逐漸暴露出嚴重的生態(tài)環(huán)境問題?；诖耍?014 年 3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020 年)》，目的在于強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展要遵循客觀規(guī)律，進行新城鎮(zhèn)化建設(shè)，以便積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

　　二、城鎮(zhèn)化進程中暴露的環(huán)境問題

　　城鎮(zhèn)化是工業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物，工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展進而又推動了城鎮(zhèn)化，以中心城區(qū)為原點向城市郊區(qū)以及縣鎮(zhèn)快速擴張，城鎮(zhèn)化不斷膨脹。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，相應的環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境惡化問題也隨之而來，這不僅是對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的嚴重阻礙，而且對未來的綠色城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展也帶來了一定的挑戰(zhàn)。藍天白云與綠水青山一樣，它們不僅是人民對美好生活的需求，更是當代人對子孫后代的職責與擔當。

　　(一)交通壓力帶來的空氣污染

　　2017 年 11 月 1 日當天武漢市城區(qū) pm2.5 日均值為 76 微克每立方，氮氧化物濃度日均值 102 微克每立方，江夏區(qū) Pm2.5 日均值為 52 微克每立方，氮氧化物濃度日均值為 37 微克每立方。

　　交通是一個城市發(fā)展的核心，為城市發(fā)展提供物資和人口流動服務，對城市經(jīng)濟發(fā)展具有重要的推動作用。但是交通發(fā)展雖然有正面積極效果，但同時也存在著日積月累的負面效果，例如交通擁堵、空氣污染以及噪聲污染都是交通發(fā)展帶來的一系列城市通病。根據(jù)近幾年中國環(huán)境狀況公報，城鎮(zhèn)中大氣環(huán)境質(zhì)量呈逐年下降趨勢。報告顯示，2013 年，全國平均霾日數(shù)為 35.9 天，比上年增加 18.3 天，2014 年，對 161 個地級以上城市展開調(diào)查，僅有 16 個城市空氣質(zhì)量達標。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的年報顯示，我國已連續(xù) 6 年成為世界機動車產(chǎn)銷第一大國，機動車污染已成為我國空氣污染的重要來源。

　　(二)水污染

　　面對環(huán)境水體污染事件時有發(fā)生、水源水質(zhì)達標率不足的現(xiàn)狀，飲用水安全形勢還是頗為嚴峻。

　　2017 年 2 月 20 日-3 月 4 日，湖北省環(huán)保廳選取 2016 年環(huán)境質(zhì)量不升反降以及群眾反映強烈的環(huán)境問題長期得不到解決，且辦理環(huán)境違法案件數(shù)量少、執(zhí)法力度較弱的部分典型市、縣，開展駐點執(zhí)法工作。江夏區(qū)中央環(huán)保督察組負責的湯遜湖水污染問題，整改進度相對落后，且湯遜湖湖面目前也還存在著“三網(wǎng)” (圍網(wǎng)、攔網(wǎng)、網(wǎng)箱)問題亟待解決;另一方面，湯遜湖湖岸線生態(tài)固穩(wěn)工程及湖泊周邊的截污工程建設(shè)進度也較為緩慢，導致大量的生活污水、廢水仍然通過溢流的方式進入湯遜湖水域。

　　不僅是生活污水和湖面不規(guī)范養(yǎng)殖等問題，建設(shè)施工中也常帶來水污染問題。這其中主要是因施工單位生產(chǎn)和生活污水大量違規(guī)排放，從而導致地面水受到污染，甚至污染滲透至地下水而引起的。例如施工設(shè)備在使用和維修的過程中，會產(chǎn)生大量含油以及其他化學物質(zhì)的廢水，如果這類廢水不經(jīng)過妥善處理就直接排入城市污水管網(wǎng)，那么不僅將會對該水域造成嚴重污染，并且也會對下游水環(huán)境造成二次污染。

　　三、環(huán)境問題治理的成功立法經(jīng)驗

　　(一)萊茵河的治理

　　在全球水域治理過程中，萊茵河的管理是一個成功案例，它包含了科學與民主治理的重要經(jīng)驗。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲工業(yè)迅速復蘇和發(fā)展，大量工業(yè)廢棄物泄入河流，嚴重污染萊茵河流域，萊茵河因此一度被冠名“歐洲的下水道”。與此同時，沿河各國大量開墾河流濕地、修筑大壩、河道裁彎取直，導致了生態(tài)環(huán)境破壞、洪災頻繁。

　　作為萊茵河流域上的國家之一，德國率先決定開始治理這條牽動歐洲經(jīng)濟發(fā)展的河流。德國環(huán)保立法的原則貫穿于萊茵河治理立法的始終：第一，風險預防原則。風險預防作為德國現(xiàn)行環(huán)保類法律中的一項最基本原則，其主要內(nèi)容為“社會應當通過認真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱Νh(huán)境的破壞”。第二，污染支付原則。“誰污染誰治理”主張最早由德國提出，目的在于充分運用經(jīng)濟制裁手段來保證相關(guān)防止污染法律的執(zhí)行力度。第三，廣泛合作原則。保護環(huán)境不僅在于政府及相關(guān)企業(yè)的努力，公眾參與的作用也不可被忽視，這項原則既是要求公民將環(huán)保理念應用到日常生活中，也內(nèi)在的要求公眾對污染企業(yè)進行有力監(jiān)督，從而使得環(huán)保政策得到普遍認同及執(zhí)行。

　　因此，旨在保護萊茵河的“萊茵河 2000 行動計劃”于 1987 年正式開始實施。在該項目投入實施后，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了顯著改善：1992 年，萊茵河所有污染物實現(xiàn)了 50%以上消減率的目標，部分污染物排放減少了 90%。

　　(二)美國空氣法案

　　1970 年代之前，美國只有 1955 年出臺的《聯(lián)邦大氣污染控制法》，美國治理空氣污染的努力都是“各人自掃門前雪”，處于各地自發(fā)性和零星的狀態(tài)。在 1965 年美國頒布了機動車空氣污染控制法案，這是第一部針對生產(chǎn)商制定的聯(lián)邦層面的法案。

　　直到 1970 年 12 月，時任總統(tǒng)尼克松把各個政府部門負責環(huán)保的職能整合到一起，建立了“美國國家環(huán)保局”，從此形成“全國上下一盤棋”的合力治理空氣污染模式。由于各州擁有治安權(quán)，聯(lián)邦政府不能越俎代庖，無權(quán)治理每個州境內(nèi)的空氣污染問題，所有活動必須要以州政府為主體展開。1970 年的《清潔空氣法案》提出的具體做法是，每個州因地制宜制定“州執(zhí)行計劃”，闡明地方層面、州層面和聯(lián)邦層面的具體行動，如何控制排放，以達到全美空氣質(zhì)量標準。州執(zhí)行計劃提交給國家環(huán)保局審核，環(huán)保局具有批準或者否決權(quán)。這一“聯(lián)邦-各州”的互動模式延續(xù)至今。

　　相關(guān)期刊推薦：《法制與社會》雜志由云南省法學會主辦，云南省司法廳主管，是一本集科學性、思想性、理論性為一體的綜合期刊，是宣傳黨的依法建國方略的大型媒體，是反映我國民主與法制建設(shè)以及精神文明建設(shè)的窗口，也是我國普法宣傳和法制教育工作的重要陣地。

　　四、城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境問題的解決對策

　　城市化與生態(tài)環(huán)境是一種相互影響、相互制約的關(guān)系。因此，要實現(xiàn)城市的健康持續(xù)發(fā)展，必須采取相應措施解決問題，做好新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)環(huán)境保護工作。

　　(一)制定綠色合理的城市發(fā)展規(guī)劃

　　城市化規(guī)劃水平?jīng)Q定了城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)和布局思路，影響城鎮(zhèn)的建設(shè)成本和運營效率，直接關(guān)系到城市化發(fā)展的質(zhì)量。要實現(xiàn)城市化的健康可持續(xù)發(fā)展，必須將城市化規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會與自然的關(guān)系。城市化進程只能在生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的前提下，以健康、可持續(xù)的方式進行。因此，在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應當結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，制定相應的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，確保城市經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護能同步進行。同時，還可以制定合理的產(chǎn)業(yè)布局模式，將城市生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為良性方向發(fā)展，最大限度地減少城市化對自然資源和生態(tài)環(huán)境的影響，建立可持續(xù)發(fā)展的城市化軌道。例如，在新加坡，被稱為“像花園一樣的國家”，這得益于城市規(guī)劃和城市建設(shè)兩方面的同時推進。一是逐步推進園林城市建設(shè)。40 多年來，新加坡的城市建設(shè)始終圍繞“花園城市”的建設(shè)而建立，并突出了不同發(fā)展時期的不同優(yōu)先事項。二是推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將道路交通網(wǎng)絡和配套基礎(chǔ)設(shè)施與城市總體規(guī)劃相結(jié)合，促進城市道路建設(shè)與土地開發(fā)的一體化，避免各種管道建設(shè)帶來的道路反復挖掘和對城市形象的負面影響。 三是重視環(huán)境綠化建設(shè)。在開發(fā)新區(qū)域時，政府應把好綠化門檻，將綠化率不達標的建設(shè)規(guī)劃拒之門外。

　　(二)通過法律和政策促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

　　雖然中國城市化率已超過 57%，但由于城市化發(fā)展的社會條件和內(nèi)在動力發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)經(jīng)濟的發(fā)展模式帶來了許多高排放、高污染等生態(tài)環(huán)境問題。其嚴重阻礙了城市化的健康和可持續(xù)發(fā)展。因此，在城市化進程中，政府要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，嚴格堅持生態(tài)環(huán)境標準，積極發(fā)展低耗能、低污染的循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和生態(tài)經(jīng)濟。在政策方面，可以實施獎懲制度，以地方性法規(guī)和政府規(guī)章的形式控制特定地區(qū)和特定行業(yè)的污染物排放量。這不僅可以促進城市化的發(fā)展，也可以實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一發(fā)展。同時，通過創(chuàng)造有利于城市發(fā)展的外部環(huán)境，也可以引進新技術(shù)，新設(shè)備和新工藝，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展模式從粗放型向集約型、生態(tài)化、高效化的轉(zhuǎn)變。

　　(三)建立生態(tài)環(huán)境保護法律體系

　　要推進新型城鎮(zhèn)化道路，首先，必須建立一套完整的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，通過保護生態(tài)環(huán)境。不僅要建立生態(tài)環(huán)境評估機制，還要將環(huán)境破壞和生態(tài)效益等方面納入城市化發(fā)展評價體系，完善反映城市化發(fā)展要求的目標體系、評估和獎懲機制，并且實施生態(tài)環(huán)境補償制度，有效增加生態(tài)環(huán)境補償投入，擴大生態(tài)環(huán)境補償范圍，提高生態(tài)環(huán)境補償標準也是必要的。其次，完善環(huán)境公益訴訟制度，劃定并堅持生態(tài)環(huán)境保護紅線，建立生態(tài)環(huán)境承載力監(jiān)測預警機制，加快完善城市化區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)等發(fā)展監(jiān)管體系。最后，制定和完善嚴格監(jiān)督污染物排放，建立城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)保護與污染防治協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和影響評價體系的生態(tài)環(huán)境保護體系，對生態(tài)環(huán)境造成的損害責任人實行嚴格的補償制度，對于造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。

　　(四)提高公眾環(huán)保法律意識

　　城市化進程中的許多生態(tài)和環(huán)境問題是由于缺乏生態(tài)環(huán)境保護意識造成的?？紤]到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對生態(tài)環(huán)境保護的高要求以及當前公眾環(huán)境意識普遍薄弱的客觀現(xiàn)實，必須提高公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識，充分利用各種宣傳方法，使公眾充分認識到促進循環(huán)經(jīng)濟，清潔生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展等生態(tài)環(huán)境保護的重要性，形成基本的生態(tài)環(huán)保意識，自覺參與到生態(tài)環(huán)境保護、實現(xiàn)城市化進程中，促進城市生態(tài)環(huán)境的不斷改善。

　　五、結(jié)語

　　生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的必然趨勢，是社會主義文明體系的基礎(chǔ)。社會主義的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明離不開生態(tài)文明。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，是國家現(xiàn)代化程度的標志之一。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)同樣重要，不可顧此失彼。雖然目前中國城市化建設(shè)水平與西方發(fā)達國家城市化水平較高的城市之間仍存在較大差距，但在城市化建設(shè)過程中我們不能盲目地復制其他地區(qū)的成果。新型城市化建設(shè)必須基于中國的具體國情，應當從加強生態(tài)文明法制建設(shè)、推進生態(tài)文明進程出發(fā)，完善生態(tài)立法、規(guī)范生態(tài)執(zhí)法、嚴格生態(tài)司法、提高公民環(huán)境守法意識、完善公眾參與制度。 要堅持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，在全面推進法治的背景下，把城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律相結(jié)合，不斷豐富新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，發(fā)展綠色城市。

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