試論我國體育行政管理法治化對策研究

　　摘要：依法行政是實(shí)施依法治國方略成敗的關(guān)鍵，也是我國從體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的關(guān)鍵。體育行政管理的法治化既需要體育立法與執(zhí)法的完善，也需要體育普法和監(jiān)督的加強(qiáng)。本文結(jié)合我國體育立法、執(zhí)法、普法和監(jiān)督的現(xiàn)狀，分析各環(huán)節(jié)存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，以期促進(jìn)我國體育行政管理法治化的深入發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：體育強(qiáng)國;體育行政管理;法治化

　　中國目前正處在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從以德治國向依法治國轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中。依法治國是當(dāng)今各國發(fā)展的必然趨勢，也是中國實(shí)現(xiàn)全面小康社會與和諧社會目標(biāo)的必經(jīng)之路。依法治國如何實(shí)現(xiàn)?依法治國首先要實(shí)現(xiàn)有法可依，在法律健全的基礎(chǔ)上推行依法行政，實(shí)現(xiàn)行政管理法治化，這是實(shí)施依法治國方略成敗的關(guān)鍵。

　　體育事業(yè)作為我國社會主義事業(yè)的重要組成部分必須貫徹依法治國的基本方略。這是我國從體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的關(guān)鍵。自1995年《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)和《全民健身計劃綱要》頒布實(shí)施以來，各級立法部門已先后制定了大量的體育法規(guī)及規(guī)范性文件，體育領(lǐng)域無法可依的局面已基本結(jié)束。然而，體育行政管理的法治化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不是體育立法之后的一個自然而然形成的過程，而是需要體育立法、執(zhí)法、普法和監(jiān)督的統(tǒng)一與完善 ，也就是說，只有具備相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)條件，體育行政管理的法治化才能得以實(shí)現(xiàn)。

　　一、立法：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的前提

　　構(gòu)建完善的體育法律、法規(guī)體系是體育行政管理法治化的前提條件，即有法可依。較為完整的體育法律法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)由法律(即《體育法》)、行政法規(guī)(由國務(wù)院制定)、地方性法規(guī)(由有立法權(quán)的地方人大制定)、部門規(guī)章(由國務(wù)院體育行政部門制定)、政府規(guī)章(由有立法權(quán)的地方政府制定)及相配套的規(guī)范性文件構(gòu)成。自1995年《體育法》頒布實(shí)施以來，我國的體育法律、法規(guī)體系框架已初步形成。但是，從當(dāng)前我國體育法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的體育立法數(shù)量和質(zhì)量與體育事業(yè)迅速發(fā)展的需求差距較大。

　　首先，《體育法》不適應(yīng)新形勢的需要，并且修改工作尚未啟動。1995年頒布實(shí)施的《體育法》在體育事業(yè)定位等方面發(fā)揮了重要作用，為我國體育事業(yè)的改革與發(fā)展提供了國家法律層次的專門規(guī)范和保障，也為我國體育立法的進(jìn)一步發(fā)展和整體性加強(qiáng)提供了直接的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公共行政的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變等一系列變革的出現(xiàn)，《體育法》已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢體育發(fā)展的需要， 《體育法》中的條文大都比較抽象，并沒有結(jié)合具體的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)節(jié)的規(guī)定，增加了依法執(zhí)政的難度，急需制定大量的細(xì)則。其次，法律和行政法規(guī)的數(shù)量較少，由國務(wù)院體育行政部門制定的部門規(guī)章較多。自1998年國家體育總局組建以來，除了國務(wù)院頒布的3-4部體育行政法規(guī)和2010年出臺的《全民健身條例》外，體育部門目前所依據(jù)的更多是由國務(wù)院體育行政部門制定的部門規(guī)章。規(guī)章與法律、法規(guī)相比，法律效力普遍較低，從體育立法的角度看也未達(dá)到國家立法的層面。而且部門規(guī)章反映的往往是部門的意志，不能較好地反映和體現(xiàn)全社會絕大多數(shù)人的意志。正因為存在這種不平衡，使得體育行政部門權(quán)力集中，以規(guī)代法、規(guī)大于法的現(xiàn)象屢見不鮮。[1]最后，現(xiàn)有的體育法律法規(guī)的內(nèi)容大都是以規(guī)范競技體育、提高運(yùn)動成績?yōu)橹?，而對于關(guān)系廣大公民切身利益的社會體育活動，特別是關(guān)于提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品的相關(guān)方面涉及較少，使得體育法律的受眾群體狹窄，不能體現(xiàn)體育法的實(shí)質(zhì)精神。

　　上述問題導(dǎo)致體育行政部門行使行政職能的法規(guī)依據(jù)不足，因此，加快體育行政管理法治化的進(jìn)程，必須完善我國的體育法律法規(guī)體系，加強(qiáng)體育立法。第一，抓緊開展《體育法》的修訂工作。2008年北京奧運(yùn)會成功舉辦之后，對體育規(guī)范化、制度化的法治水平要求更高，修改《體育法》是體育改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。因此，應(yīng)抓緊開展《體育法》的修訂工作，特別要在實(shí)施全民健身發(fā)展、提供公共體育服務(wù)、規(guī)范體育行業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)體育市場規(guī)制、擴(kuò)大體育維權(quán)與救濟(jì)等方面要填補(bǔ)體育立法的空白，同時增強(qiáng)《體育法》的可操作性。第二，加快制定與《體育法》配套的法律法規(guī)。在《體育法》的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門應(yīng)加快制定與《體育法》相配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，以推進(jìn)《體育法》更有效地貫徹實(shí)施。第三，盡量轉(zhuǎn)變體育法律關(guān)注的重點(diǎn)。體育法律法規(guī)不應(yīng)再像以往那樣把重點(diǎn)放在競技體育或者體育部門的內(nèi)部事務(wù)上，而應(yīng)與現(xiàn)代政府公共管理的原則相一致，本著從“辦體育”向“管體育”轉(zhuǎn)變，將立法的重點(diǎn)放在如何管體育上，如社會體育的保障、公共體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和利用以及體育產(chǎn)業(yè)的管理等方面，切實(shí)保障人民群眾的體育運(yùn)動權(quán)利。通過加強(qiáng)立法，建立以《體育法》為核心的完善的體育法律法規(guī)體系，使體育行政管理有法可依。

　　二、執(zhí)法：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的關(guān)鍵

　　行政執(zhí)法是法治國家行政機(jī)關(guān)的最根本職能，是國家行政權(quán)力行使的集中表現(xiàn)。大多數(shù)行政管理活動都是行政執(zhí)法活動。國家各級體育行政部門的執(zhí)法行為不僅是體育法規(guī)實(shí)施的重要方面，而且是公民體育權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，還是體育管理法治化的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，只強(qiáng)調(diào)體育立法，不重視體育執(zhí)法，法律也只能是一紙空文。

　　隨著我國體育法制建設(shè)的整體性加強(qiáng)，體育執(zhí)法工作也逐漸展開并受到普遍重視，但目前仍存在以下幾個問題。首先，體育行政管理空間狹小?！吨腥A人民共和國行政許可法》頒布實(shí)施后，國家對體育領(lǐng)域原有的一些行政許可項目進(jìn)行了削減和調(diào)整，進(jìn)一步明確了體育行政許可項目及其受理、審批的條件和程序，使體育行政執(zhí)法工作愈加規(guī)范。但到目前為止，體育行政許可僅有5個項目，體育行政管理的空間非常狹小，這就導(dǎo)致一些地方的體育部門進(jìn)入行政許可大廳聯(lián)合辦公卻因沒有業(yè)務(wù)而只得撤出。其次，體育行政給付角色缺位。熱衷操辦競賽與活動仍是目前體育行政部門的主要工作內(nèi)容，而為公眾所提供的涉及體育方面的社會福利、為弱勢群體提供涉及體育方面的社會救濟(jì)等職能有限，造成體育行政給付角色缺位。最后，檢查監(jiān)督性體育行政執(zhí)法職能缺失。在我國的體育領(lǐng)域，從全國到地方，監(jiān)督性行政執(zhí)法的權(quán)力和范圍十分有限，尚沒有形成一定的工作體系與機(jī)制，缺乏對體育市場管理、體育設(shè)施建設(shè)保護(hù)等監(jiān)督稽查的制度和隊伍，以至于在很長時間里連體育行政部門自己都不認(rèn)為有執(zhí)法職能。

　　因此，要實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化，必須在體育立法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)體育執(zhí)法。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)體育立法，充實(shí)完善執(zhí)法依據(jù)。通過立法，健全體育執(zhí)法制度，明確體育行政執(zhí)法的地位，規(guī)范體育執(zhí)法行為，完善體育執(zhí)法程序，增設(shè)新的行政許可項目，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的體育執(zhí)法檢查監(jiān)督，提高體育行政執(zhí)法的實(shí)施效果。第二，要在體育管理體制的改革中增強(qiáng)對體育進(jìn)行社會管理的行政職能。我國的體育改革早就確立了進(jìn)行體育宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)由“辦”向“管”轉(zhuǎn)變的方向，不斷提出要強(qiáng)化體育行政部門的宏觀調(diào)控、社會行政和行業(yè)管理職能。[2]為此，各級體育行政部門必須擺脫活動型思維和傳統(tǒng)工作惰性以及部門與團(tuán)體利益的干擾，強(qiáng)化政府管理和依法行政的理念，著重實(shí)現(xiàn)從活動操作型向社會行政型、從行政事務(wù)型向行政執(zhí)法型的職能轉(zhuǎn)變，積極擴(kuò)展政府對體育公共服務(wù)的管理范圍，有效實(shí)施對全社會體育發(fā)展的法治干預(yù)和服務(wù)。最后，建立一支高素質(zhì)的專職體育行政執(zhí)法隊伍，這是完善體育行政執(zhí)法的關(guān)鍵。加強(qiáng)體育行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，一方面，吸納社會上優(yōu)秀的法律人才，將其充實(shí)到體育行政執(zhí)法機(jī)關(guān);另一方面，通過各種途徑提高現(xiàn)有人員的職業(yè)修養(yǎng)和專業(yè)水平，使體育行政執(zhí)法人員具有高尚的職業(yè)道德、較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，精通體育法律、法規(guī)，并能夠正確運(yùn)用到實(shí)踐中。

　　三、監(jiān)督：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的保障

　　體育行政機(jī)關(guān)必須依法行政，執(zhí)法權(quán)的濫用無疑會侵犯行政管理相對人的合法權(quán)益和利益，因此，行政執(zhí)法權(quán)力本身必須受到監(jiān)督與制約，建立有效的體育行政執(zhí)法監(jiān)督體系是體育行政管理法治化的保障，對于消除“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象有著重要的作用。監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。構(gòu)建完備的監(jiān)督體系，要使各種形式的監(jiān)督在程序上和內(nèi)容上相互銜接、相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)一致。

　　立法監(jiān)督是作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的全國人大和地方各級人大行使權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職能對各級政府工作的監(jiān)督。這種監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國家一切權(quán)力對政府的監(jiān)督，包括對體育行政機(jī)關(guān)抽象體育行政行為的監(jiān)督，這是最高層次的監(jiān)督。以往由于法律對于體育法制監(jiān)督規(guī)定得不全面、不具體，特別是缺少必要的法律依據(jù)、法律程序和法律手段，致使立法監(jiān)督不夠強(qiáng)而有力。今后，在立法上應(yīng)完善對體育法制監(jiān)督的規(guī)定，為體育法制監(jiān)督提供法律依據(jù)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法律監(jiān)督，撤銷各種與憲法、體育法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，能夠有效地維護(hù)體育法制的統(tǒng)一，加大體育執(zhí)法檢查的力度，逐步實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督全面制度化、規(guī)范化和程序化。

　　司法監(jiān)督是人民法院根據(jù)《憲法》并依據(jù)《行政訴訟法》對行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法進(jìn)行審查，并作出維持或撤銷行政行為的司法判決。建立公正的體育司法制度是體育管理法治化的最后屏障，沒有司法公正，就不可能有現(xiàn)代意義的體育法制。但是，目前我國人民法院還不具有全面的司法審查職能，不能對體育行政活動的合理性進(jìn)行審查。因此，加強(qiáng)司法監(jiān)督必須做到如下幾點(diǎn)。首先，司法機(jī)關(guān)必須具有獨(dú)立的審判權(quán)和檢察權(quán)，并使之不受任何干擾和侵犯，這是司法公正的前提。不允許任何組織和個人有超越于體育法律法規(guī)之外，凌駕于體育法律法規(guī)之上的特權(quán)。其次，要確定和擴(kuò)大人民法院的受案范圍，逐步擴(kuò)大司法對體育糾紛的介入解決，建立有效的司法監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。最后，嚴(yán)格實(shí)行錯案追究制度和合理的賠償制度，避免司法不公正給當(dāng)事人帶來損害。[3]

　　行政監(jiān)督是政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)察系統(tǒng)專門機(jī)構(gòu)與執(zhí)政黨紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行的自我約束機(jī)制。它的運(yùn)行既能實(shí)現(xiàn)政府的廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效，也能推行依法行政，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政法治化，使其成效日益顯著。行政監(jiān)督中的行政復(fù)議制度有利于減少和解決行政爭議，緩解“官”、“民”對立，促進(jìn)社會和諧。因此，今后應(yīng)不斷完善體育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制，建立完備的有關(guān)體育的行政復(fù)議制度，促使行政機(jī)關(guān)更加注重依照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)、落實(shí)責(zé)任。

　　社會監(jiān)督是更廣泛的監(jiān)督形式。依法行政的政府應(yīng)該是一個開放式政府，因此，政府應(yīng)當(dāng)通過信息公開(報紙、網(wǎng)絡(luò)等)和聽證制度加強(qiáng)政府與公眾之間的溝通，使公眾直接參與到體育行政立法和執(zhí)法中來，對政府及其工作人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　四、普法：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的根本

　　法治建設(shè)絕不僅僅是制度層面上法律規(guī)范的孤立發(fā)展，觀念層面的法律文化和精神理念才是依法治國真正實(shí)現(xiàn)的根本。人的價值觀念更具有內(nèi)在性和能動性，沒有理念伴隨而支撐的法治只能是虛弱的外殼。因此，體育行政管理法治化不但要加強(qiáng)法治建設(shè)的制度載體和實(shí)踐環(huán)節(jié)，還必須著眼于體育法治文化的培育和傳播，應(yīng)積極進(jìn)行普法宣傳教育，立足于人的體育法治素養(yǎng)的全面提高，從而形成良好的社會法治氛圍，這是實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的根本。

　　首先，強(qiáng)化體育行政管理者的法治觀念。體育行政管理者的法律意識而產(chǎn)生的法治作為決定著我國的體育依法行政的局面。我國是一個有著幾千年封建制度國家，“人治”的歷史傳統(tǒng)悠久，強(qiáng)調(diào)“為政在人”、“賢人治國”，輕視刑律的作用。這種思想在體育行政部門也有所體現(xiàn)，即有些領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，習(xí)慣以言代法;同時，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府直接辦體育的管辦不分的管理模式因體育改革的相對遲緩仍普遍存在，再加上體育行業(yè)的集中壟斷特征，抑制著平等自由競爭的法治需求，致使一些體育管理者缺乏法治自覺與動力，體育法治有時難以納入管理議程。因此應(yīng)結(jié)合法治實(shí)踐廣泛普及法律知識，開展各種法治宣傳活動，培育民主活動的理性參與、權(quán)利的理性選擇與自救、法律至上的理性自律等現(xiàn)代法治品格，促進(jìn)他們從傳統(tǒng)的行政思維、權(quán)力思維和優(yōu)位意識，轉(zhuǎn)變?yōu)榇_立依法行政、公共服務(wù)和追求實(shí)體與程序公正的法治理念。[4]其次，通過多種形式在全社會進(jìn)行體育法治理念的推廣。當(dāng)代中國的法治建設(shè)不但在法治的根本價值和目的上是為了保障公民的權(quán)利 ，而且在法治的建設(shè)主體上也應(yīng)保證公民的廣泛參與，這對于我國的法治建設(shè)而言，是更具根基性、關(guān)鍵性和迫切性的問題。由于中國歷史上公民性的缺位，加之我們又習(xí)慣于政治思維和倫理思維，并且面臨西方法治移植中對我們的價值觀念所產(chǎn)生的沖擊和碰撞，很容易造成人們市場經(jīng)濟(jì)多元價值與傳統(tǒng)文化的扭曲結(jié)合或變異發(fā)展，形成精神危機(jī)、道德滑坡和社會失序。這可能正是我國法律制度不斷健全、法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，而社會秩序卻未能有效建立起來的重要原因。[5]可見，公民性重塑已成為培育法治人格和建立法治秩序的關(guān)鍵要素。因此，要加大媒體的宣傳力度，提高社會整體對體育法治的認(rèn)知水準(zhǔn)，努力使公民知法、懂法、用法，從而為體育行政管理法治建設(shè)創(chuàng)造更為有利的社會文化環(huán)境與氛圍。最后，應(yīng)加強(qiáng)體育法學(xué)研究和理論學(xué)術(shù)隊伍建設(shè)，加強(qiáng)體育法治重大和基礎(chǔ)問題的研究并向應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

《試論我國體育行政管理法治化對策研究》

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