淺談行政公益訴訟制度構(gòu)建思考

　　摘要：行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或怠于履行職責(zé)有時(shí)候危害是社會(huì)公益。依照現(xiàn)行的行訴法相關(guān)規(guī)定，原告資格取得以與自身有法律上直接的利害關(guān)系為前提。但在公益受損害的案件中，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者，不會(huì)提起訴訟。為了社會(huì)公益的維護(hù)，支持公民對(duì)與自己權(quán)利無(wú)直接法律上利害關(guān)系的特定的行政行為提起行政訴訟，實(shí)屬必要。

　　論文關(guān)鍵詞 行政訴訟 公益訴訟 構(gòu)建

　　一、行政公益訴訟定義

　　行政公益訴訟，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在中國(guó)目前還未被立法者所承認(rèn)，但通過(guò)對(duì)西方法治國(guó)家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在中國(guó)建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)之需要，也是國(guó)際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

　　二、公益行政訴訟構(gòu)建之必要性

　　(一)建立行政公益訴訟制度之法理分析

　　1.司法對(duì)社會(huì)公共性權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)

　　司法權(quán)是用于保護(hù)權(quán)益的，包括私權(quán)和公權(quán)。公權(quán)行使過(guò)程中侵犯公共利益從表面上分析對(duì)個(gè)****益并沒(méi)有造成直接的損害，公民不能以個(gè)人名義對(duì)此提起訴訟。但無(wú)救濟(jì)便無(wú)權(quán)利，法律對(duì)公共權(quán)利的保護(hù)不應(yīng)是一種真空狀態(tài)。私權(quán)利對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約

　　封閉的權(quán)力分立與制衡在使行政權(quán)日益無(wú)限擴(kuò)大成為一個(gè)擁有自身利益的龐大系統(tǒng)時(shí)，也導(dǎo)致了效率低下、妨礙了公民行使管理國(guó)家、主張自身權(quán)益的權(quán)利。我們需優(yōu)化公權(quán)和私權(quán)的配置，借助私權(quán)，運(yùn)用司法審查，制約公權(quán)。傳統(tǒng)訴的利益觀之更新

　　法諺“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”以“訴的利益”為擁有訴權(quán)的前提，但我國(guó)公民法制觀念不斷更新，理念的進(jìn)步也為行政公益訴訟制度的建立奠定好了觀念基礎(chǔ)，法律本應(yīng)不斷更新以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

　　(二)建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)必要性分析

　　在中國(guó)建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，保護(hù)環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費(fèi)環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見(jiàn)不鮮。如教育環(huán)境方面，關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費(fèi)不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價(jià)的等。這些爭(zhēng)議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無(wú)果而終”。其根本原因在于，我們沒(méi)有可靠的公益訴訟制度。第二，保護(hù)資源公共利益的需要。中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過(guò)程中，各地發(fā)生了不少掠奪性開發(fā)、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對(duì)水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會(huì)陷入像今天這樣的被動(dòng)局面。第三，保護(hù)公共設(shè)施等公共財(cái)產(chǎn)利益的需要。有些行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)出于追求政績(jī)的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，而對(duì)年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時(shí)進(jìn)行修繕維護(hù)，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。要保護(hù)上述公共利益，沒(méi)有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實(shí)的。為此，應(yīng)盡快建立公益訴訟制度。

　　因?yàn)楣娴谋Ｗo(hù)，在兩型社會(huì)當(dāng)中應(yīng)該主要是靠人們對(duì)公益的自覺(jué)維護(hù)和對(duì)法律的自覺(jué)遵守來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是兩型社會(huì)也是社會(huì)主義的初級(jí)階段，這樣完全依靠自覺(jué)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)公益的。我給公益訴訟的定位，它是行政管理和執(zhí)法的一種有益補(bǔ)充。之所以定位為補(bǔ)充，因?yàn)橹袊?guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，沒(méi)有公益訴訟，但是公益通過(guò)管理或者執(zhí)法等途徑得到維護(hù)。公益的訴訟保護(hù)實(shí)際上不僅與民事訴訟、行政訴訟有關(guān)，跟刑事訴訟關(guān)系也一樣大。

　　三、公益訴訟的起訴問(wèn)題

　　民事訴訟法修正案草案特別提到了環(huán)境公益訴訟，在界定原告資格時(shí)，主要規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)這樣的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法律明確規(guī)定才能取得原告資格，有關(guān)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟，無(wú)需法律特別授權(quán)。以前理論界一直呼吁的公民和企業(yè)組織被排除在原告資格之外，體現(xiàn)了立法者對(duì)濫訴的一種擔(dān)心。公民沒(méi)有作為民事公益訴訟的原告，他還可以通過(guò)一定的方式參與進(jìn)來(lái)：一是通過(guò)向有起訴權(quán)的機(jī)關(guān)提出控告檢舉;二是對(duì)于損害公益的行為，受到影響的公民可以就其本人受到的損害提起訴訟;三是在法定機(jī)關(guān)或者有關(guān)團(tuán)體提起的公益訴訟中，積極提供證據(jù)材料，證據(jù)或者作為證人出庭作證。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟法修正案草案中也沒(méi)有明確提到。但是，刑事訴訟法已經(jīng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公訴，這也說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上已經(jīng)依據(jù)刑事訴訟法取得了部分民事公益訴訟權(quán)。

　　普遍被認(rèn)同的一個(gè)觀念是，公益訴訟不僅具有糾紛解決、公共利益權(quán)利保護(hù)、不當(dāng)行為糾正等功能，還可借以形成社會(huì)公共政策、制約公權(quán)。與此相應(yīng)，目前比較突出的食品安全問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題的違法成本將大大增加——當(dāng)生產(chǎn)企業(yè)向食品中添加非法添加劑時(shí)，向河水中排放高污染生產(chǎn)物質(zhì)時(shí)，將不得不有所顧慮，因?yàn)楣嬖V訟隨時(shí)可能找上門，并且讓他賠個(gè)底掉。但到底誰(shuí)有權(quán)利提出公益訴訟?學(xué)者普遍認(rèn)為，檢察院、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人在一定條件下均可提起公益訴訟。但在相關(guān)法律條文中，一直未有明確規(guī)定。此次民訴法擬規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可提起公益訴訟，“這是非常大的進(jìn)步。以后社會(huì)組織提起公益訴訟將會(huì)更容易。”專家認(rèn)為，公益訴訟主體的確立，將更有利于保護(hù)公共利益。以環(huán)境公益訴訟來(lái)說(shuō)，環(huán)境公益訴訟可更有效地抑制環(huán)境侵權(quán)行為和約束環(huán)境行政權(quán)力，防止行政不作為、濫作為以及行政權(quán)力違法尋租的現(xiàn)象，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境、保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的目的。

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)定，我國(guó)公益社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三類。其中，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位均是開展非營(yíng)利性實(shí)際工作的組織形式，在實(shí)踐中，后者的活力與作用有目共睹。目前，我國(guó)的多數(shù)環(huán)保組織都屬于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。

　　四、行政公益訴訟受案范圍和特征

　　(一)提起公益訴訟的原告

　　有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，可以是與被告有直接利害關(guān)系的人，也可以是與被告無(wú)直接利害關(guān)系的人。國(guó)內(nèi)許多人主張?zhí)崞鸸嬖V訟的原告只能是人民檢察院，或者是包括人民檢察院在內(nèi)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，有的人主張公民個(gè)人也應(yīng)當(dāng)是公益訴訟的當(dāng)事人。筆者認(rèn)為，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、非政府組織、律師事務(wù)所、律師、普通公民。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的法定代表機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)既可以作為原告提起公益訴訟，也可以作為“公訴支持人”支持其他主體提起公益訴訟，這對(duì)于我國(guó)遏制日益嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失、社會(huì)公益無(wú)人代理的現(xiàn)象是極為必要的。律師和普通公民關(guān)注社會(huì)公益、提起公益訴訟的行為應(yīng)當(dāng)受到大力提倡、鼓勵(lì)和支持。近幾年國(guó)內(nèi)引起全社會(huì)關(guān)注、促進(jìn)了公共利益、公共福利的許多公益案件，都是由律師和普通公民“挺身而出、拔刀相助”的。另外，無(wú)論政府支持的婦聯(lián)、殘聯(lián)、青聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)，還是以高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、工商登記企業(yè)形式出現(xiàn)的各類環(huán)保組織、文化組織、****組織，都應(yīng)該向國(guó)外NGO組織學(xué)習(xí)，不斷促進(jìn)公益訴訟的發(fā)達(dá)。

　　(二)行政公益訴訟的特征

　　通過(guò)以上對(duì)各法治國(guó)家行政公訴制度的考察可知，盡管海外公益訴訟的表現(xiàn)形式和稱謂不盡一致，但卻有許多共同特征：第一，各國(guó)對(duì)于公民、法人或其他組織基于維護(hù)公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規(guī)定，且寬泛不一，但是擴(kuò)大參與行政過(guò)程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對(duì)人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，成為現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢(shì)之一。第二，利害關(guān)系的不特定性。民眾訴訟中，違法行政行為侵犯的對(duì)象是公共利益，對(duì)于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無(wú)直接利益上的損失。允許在該相對(duì)人不愿、不敢或不便提起訴訟之時(shí)，普遍民眾為了公共利益之維持而向法院提起民眾訴訟。第三，可訴對(duì)象的雙重性。民眾訴訟中的“違法行政行為”，在國(guó)外并不僅僅指針對(duì)行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對(duì)此抽象行政行為起訴。第四，受案標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。民眾訴訟必須依法律有特別的規(guī)定為前提，嚴(yán)格民眾訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權(quán)，影響行政行為的效率。

　　(三)行政訴訟受案范圍制度構(gòu)建

　　受案范圍需借助于一定的科學(xué)的方式予以明確的劃定，這種方式越科學(xué)，受案范圍的確定就越可卻。各國(guó)對(duì)行政公益訴訟受案范圍的確定方式不完全相同，有些國(guó)家以判例確立受案范圍，如英、美、法等國(guó)。但大多數(shù)國(guó)家是以制定法確定公益案件的受案范圍，其方式主要有兩種。一種是法律列舉的方式。一種方法是明確事項(xiàng)列舉的方式，我國(guó)法律應(yīng)結(jié)合使用上述兩種方式確立我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍。

　　1.概括性規(guī)定先是允許行政公益訴訟，然后規(guī)定只限于對(duì)法律明文規(guī)定的事項(xiàng)可以起訴

　　再在行政訴訟法及有關(guān)法律中逐個(gè)列舉可由法院受理的公益案件，這樣就可以讓行政公益訴訟的受案范圍在法律不斷完善、公民法治意識(shí)逐步提高、法治日益進(jìn)步的情況下逐步擴(kuò)大。列舉

　　應(yīng)采用明確事項(xiàng)列舉的方式將目前在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境資源、行政壟斷等作為或不作為領(lǐng)域中嚴(yán)重侵害公益情形：(1)國(guó)有資產(chǎn)流失。(2)社會(huì)、自然環(huán)境的污染和破壞。(3)自然資源的不合理開發(fā)利用問(wèn)題。(4)行政壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為。(5)涉及財(cái)政資金運(yùn)用的侵害公益行為。(6)違反行政公開制度侵犯公民知情權(quán)的行為。(7)被認(rèn)為侵害公益的抽象行政行為。(8)法律法規(guī)允許起訴的其他侵害公益的行政行為。

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