淺探社會行政法—法治與社會核心期刊征稿

一、社會行政法概念辨析

 

　　我國行政法及政治法學屆對“社會行政法”這一概念早有論述，由于研究角度不同加之學科間個別領(lǐng)域界限的模糊，“社會行政法”在不同語境下也各有所指。現(xiàn)就當下幾種主要觀點加以梳理并確定本文所要探討的社會行政法的概念內(nèi)涵。

 

　　(一)市場經(jīng)濟條件下的社會行政法

 

　　經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，行政法是適應經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展起來的，要從行政法歷史發(fā)展的順序著眼于政府職能變遷來定義其內(nèi)涵和使命。持這種觀點的如清華大學公共管理學院的于安教授，市場經(jīng)濟條件下，行政法經(jīng)歷了自由行政法、社會行政法、經(jīng)濟全球化行政法三個歷史類型。在市場的自由競爭階段，不提倡政府對個人競爭的干預，政府的作用限于對合法財產(chǎn)、人身自由、契約關(guān)系的消極保護，“秩序政府”就是對這種政府的描述。

 

　　l9世紀后期，自由行政法向社會行政法轉(zhuǎn)型。一些學者認為，社會行政法是為克服市場缺陷，維護社會公平正義的行政法。社會行政法意義上的政府職能是積極職能和消極職能的統(tǒng)一，又是以維護社會公平正義為首要和本質(zhì)特征的。0這一意義的社會行政法中公民權(quán)利也分為自由權(quán)和公法受益權(quán)。社會行政法的適用范圍極大突破了傳統(tǒng)行政法的范圍甚至模糊了公法與私法的界限，“無論全國性的還是地方性的公共服務組織及其運作有關(guān)的活動都構(gòu)成行政活動，故根據(jù)其性質(zhì)，都屬于行政法院的管轄范圍”。

 

　　(二)社會治理新模式與社會行政法

 

　　這種論述基于政府外部環(huán)境及自身理念、結(jié)構(gòu)、功能的變化將行政法在中國的發(fā)展概括為三種形態(tài)：以“國家行政權(quán)——公民自由權(quán)”為主軸；以“國家行政權(quán)——自由權(quán)和社會權(quán)”為主軸；以“公共行政權(quán)——自由權(quán)和社會權(quán)”為主軸。劃分依據(jù)是行政權(quán)力主體結(jié)構(gòu)的交替延展。具有代表性的學者有中南大學江必新、邵長茂。他們從國家任務、行政主體、行政行為方式的社會化等方面闡述了社會行政法產(chǎn)生的緣由和路徑。

 

　　(三)部門行政法意義上的社會行政法

 

　　部門行政法是規(guī)范調(diào)整一定行政部門或領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的國家行政關(guān)系及監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范總稱。部門行政法也稱行政法分論，包括政治秩序維持、生活條件改善、經(jīng)濟政策實施三類。這一概念下，社會行政法是就“生活條件改善”這一領(lǐng)域出現(xiàn)的問題進行分析，通過行政任務的細化、規(guī)范化為行政法學界和實務部門進行理論研究、解決問題提供素材。具有代表性的有華東師范大學張淑芳，她認為，社會行政法是調(diào)整有關(guān)特定社會關(guān)系并解決特定社會問題以實現(xiàn)社會過程的行政法，包括社會福利、社會救助、社會安全和社會權(quán)益等問題。0本文所要探討的社會行政法就是部門行政法分類下的一個子系統(tǒng)。

 

　　二、社會行政法的界定

 

　　服務行政與“福利國家”理念的興起使行政法的格局發(fā)生了深刻變化，與這種社會國家的理念相適應，行政運行模式及行政法也發(fā)生了變化。1938年，德國學者厄斯特福斯多夫提出了“生存照顧”的概念，他認為現(xiàn)代人口生存模式下，個人無法僅依靠自身所擁有的生活資本生存下去，必須依賴公共服務的提供，國家因此負有廣泛照料人民“生存照顧”的義務，但他沒有明確指明生存照顧的范圍。今日，當民眾及學術(shù)界無不認為國家應是服務全民的“服務國家”......由狹義的治安行政到有對價性質(zhì)的公用事業(yè)服務，到完全由國家單方面提供之救濟服務......都可以包括在現(xiàn)代“服務國家”的服務范圍之內(nèi)。依筆者看來，社會行政法體系應包括以下幾方面：

 

　　(一)有關(guān)社會福利的社會行政法

 

　　社會福利制度和政策是社會文明的重要標志，社會福利水平，是衡量一國國民生活的重要標尺，政府在完善社會福利行政方面責無旁貸。

 

　　建國以后的很長一段時間，中國都沒有形成系統(tǒng)的社會福利行政體系，1998年中央政府機構(gòu)改革和社會保障制度改革，逐步確立了民政部作為中央社會福利行政中樞的地位，地方民政體系逐漸確立起來。但區(qū)以下的福利行政仍是薄弱環(huán)節(jié)。與歐美國家包羅萬象的社會福利制度相比，我國的社會福利給付水平整體過低，還處于補缺型的政策體系階段。法律、法規(guī)過于概念化造成政府在執(zhí)行福利措施時裁量空間過大或者無法可依。

 

　　(二)有關(guān)醫(yī)療保障服務的社會行政法

 

　　1998年l2月，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決議》，標志著我國城鄉(xiāng)醫(yī)療改革進入全面發(fā)展階段。目前，我國己建立由“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助”構(gòu)成的基本醫(yī)療保障體系，大體實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民的制度覆蓋。在管理方面，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險多數(shù)由社會保障部管理，新農(nóng)合由衛(wèi)生部管理，各有一套完整獨立的管理系統(tǒng)。

 

　　醫(yī)療保險實施四十多年來，在改善居民生活水平的同時，解決了居民患大病時的高額醫(yī)療費用問題，充分體現(xiàn)了社會公平原則。但醫(yī)療服務改革不能完全適應市場經(jīng)濟的利益機制，因此必須納入國家社會行政法律體系加以保護。然而它還沒有一部統(tǒng)一的“醫(yī)療保險法”來規(guī)范，盡管國務院頒布了《決定》和《社會保險費用政教暫行條例》，但仍處于較低層次，無法適應社會保險發(fā)展過程中的應變性、前瞻性以及統(tǒng)籌性。 這些問題的解決亟待國家加快出臺相應法律規(guī)范政府的醫(yī)療改革。

 

　　(三)有關(guān)勞動就業(yè)的社會行政法

 

　　社會就業(yè)是社會成員從事勞動獲取報酬的生存、發(fā)展活動，當人類發(fā)展到社會化大生產(chǎn)階段后，社會就業(yè)關(guān)系到人類生存的基本條件和要求?，F(xiàn)代意義的勞動不僅具有經(jīng)濟意義也是勞動者參與經(jīng)濟活動、獲得社會的承認和尊重的基本手段。當前激烈的就業(yè)競爭和勞動力市場人力資源分配不均勻、就業(yè)信息不對稱等因素決定了就業(yè)不僅是個人問題，也是社會和政府的責任。因此，將有關(guān)勞動就業(yè)的法律法規(guī)作為社會行政法的范疇是合理的。0我國在勞動就業(yè)方面的法律法規(guī)已形成一個相對完各的系統(tǒng)，2004年4月26日，中國發(fā)表《中國的就業(yè)狀況和政策》白皮書，指出，中國政府實行積極地就業(yè)政策，確立了“勞動者自主就業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)，政府促進就業(yè)”的就業(yè)方針。政府在積極采取各種有效措施，千方百計增加就業(yè)，擴大就業(yè)規(guī)模，在完善公共就業(yè)服務體系、促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)、建立職業(yè)培訓體系、維護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益等方面做出了巨大的貢獻，充分顯示了了社會主義中國特色就業(yè)模式。

 

　　(四)有關(guān)社會保險的社會行政法

 

　　1986年六屆全國人大通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，第一次明確提出“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫等制度，統(tǒng)一納入了社會保障體系。1999年國務院發(fā)布的《社會保險征繳暫行條例》，擴大了覆蓋范圍，使保險制度從勞動保險發(fā)展為社會保險并逐步走向國家主導與社會各方共擔責任的階段。2001年，勞動和社會保障部頒布行政規(guī)章《社會保險行政爭議處理辦法》。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國形成了以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等法律文件和相關(guān)政策體系。2010年十一屆全國人大十七次會議通過《中華人民共和國社會保險法》，進一步強化了政府責任，明確了社會保險行政部門和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的職責，使社會保險建設全面進入法制化的軌道。

 

　　(五)其他社會領(lǐng)域的社會行政法

 

　　社會行政法程度上是以社會法為存在基礎(chǔ)的，而社會法的定位及范疇在國內(nèi)甚至國外也是爭議頗大的問題。賈有土教授認為，社會法是“為了解決許多社會問題而制定的有關(guān)各種社會法規(guī)的總稱，用以保護某些特別需要扶助人群的經(jīng)濟生活安全，或是用以普遍促進社會大眾的福利”。 也有學者認為“社會法”并非特定化的概念，有關(guān)其基本內(nèi)涵的界定，也是仁者見仁。。社會行政法的內(nèi)涵是以保護公共受益權(quán)的法律法規(guī)為核心而不斷豐富發(fā)展的，作為社會保障內(nèi)容的社會救濟、優(yōu)撫安置也屬于社會行政法范疇。此外，筆者認為調(diào)整教育、科技、文化、體育、環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)屬于社會行政法?？萍?、教育、體育、文化的進步，環(huán)境的保護不僅是政府的責任，也是社會中每個個體權(quán)益實現(xiàn)的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府在這些方面的責任將會越來越大，而相關(guān)的社會立法也要與實踐跟進，形成相對完善的社會法律體系。