基于農(nóng)村土地征收視角的我國(guó)糧食安全研究

　　摘要:為了滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求，農(nóng)村土地征收制度應(yīng)運(yùn)而生，然而土地征收在為我國(guó)城鎮(zhèn)化提供發(fā)展空間的同時(shí)不可避免地對(duì)糧食安全造成影響?；谖覈?guó)土地征收制度的形成背景，重點(diǎn)探究由土地征收引發(fā)的耕地減少、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)區(qū)格局變遷、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和消費(fèi)層次提高等問(wèn)題對(duì)我國(guó)糧食安全的影響，并提出繼續(xù)推行土地征收與保障糧食安全的相關(guān)對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地征收;制度背景;糧食安全;影響;建議;對(duì)策

　　糧食是維持人類(lèi)生存的必需生活資料，我國(guó)是擁有13億人口的糧食消費(fèi)大國(guó)，保障糧食安全是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，建設(shè)用地需求激增，農(nóng)村土地征收成為擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的主要手段。一方面土地征收帶來(lái)耕地減少、勞動(dòng)力遷移、區(qū)域格局改變和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題，對(duì)糧食生產(chǎn)的束縛日益突出，持續(xù)保障糧食安全正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn);另一方面，土地征收推動(dòng)了城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變了城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，間接地促進(jìn)糧食生產(chǎn)。本研究在分析我國(guó)農(nóng)村土地征收制度背景的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究土地征收對(duì)糧食安全所產(chǎn)生的影響，并提出土地征收與糧食生產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)建議。

　　1我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的歷史背景

　　土地征收是指政府為了滿足公共利益的需要，利用權(quán)力，依照法定程序，強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償?shù)男姓袨椋?］。土地征收是一種土地公共取得制度，普遍存在于世界各國(guó)法律中，是為保障公益性建設(shè)項(xiàng)目獲取土地所必需的手段。在我國(guó)，土地征收指強(qiáng)制獲取農(nóng)用地，土地所有權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地用途發(fā)生改變的過(guò)程。我國(guó)的土地征收政策始于新成立初期，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段的演變，每次演變都對(duì)糧食安全產(chǎn)生一定的影響。

　　1.1萌芽階段(1949—1957年)

　　新剛成立的一段時(shí)間，整個(gè)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，征收土地的情況較少。1954年之前，農(nóng)村土地所有制是混合所有制，雖然將土地收歸全民所有和集體所有，但更多的還是歸農(nóng)民私人所有。隨著經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)，建設(shè)用地的需求不斷增加，開(kāi)始重視農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象，出臺(tái)了《建設(shè)征用土地辦法》，以及在我國(guó)第一部憲法中肯定了建設(shè)對(duì)土地的征用。由于當(dāng)時(shí)的人均占有耕地?cái)?shù)量較多、種糧勞動(dòng)力較為富余，土地征收對(duì)糧食生產(chǎn)影響較小。

　　1.2調(diào)整階段(1958—1981年)

　　隨著建設(shè)與社會(huì)主義改造的突飛猛進(jìn)，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)建設(shè)熱潮，建設(shè)用地審批權(quán)限相對(duì)寬松，土地征收現(xiàn)象嚴(yán)重，也開(kāi)始出現(xiàn)土地被征后大量浪費(fèi)。為此，修訂了《建設(shè)征用土地辦法》強(qiáng)調(diào)征收土地，應(yīng)該盡量調(diào)劑使用國(guó)有土地，不能調(diào)劑的或者調(diào)劑以后對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活造成影響的，應(yīng)該給予合理補(bǔ)償。另外，該辦法擴(kuò)大了土地征收的范圍不僅包括農(nóng)民私有土地，還包括農(nóng)業(yè)合作社集體所有的土地。然而，由于該時(shí)期對(duì)征地審批流程缺乏嚴(yán)格審查機(jī)制，曾造成征地行為一度混亂失控，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被侵占。為此，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，要求建設(shè)單位在征收土地時(shí)必須嚴(yán)格按照征地審批制度執(zhí)行，認(rèn)真辦理征地手續(xù)［2］。對(duì)于早征遲用、多征少用和征而未用的土地，應(yīng)退還給生產(chǎn)隊(duì)，杜絕耕地浪費(fèi)行為。

　　2農(nóng)村土地征收對(duì)我國(guó)糧食安全的影響分析

　　2.1土地征收對(duì)糧食安全的直接影響

　　2.1.1耕地面積減少，質(zhì)量下降

　　我國(guó)土地征收經(jīng)歷的幾次熱潮，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間的同時(shí)，占用了大量耕地，且大多是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002—2013年間，全國(guó)建設(shè)用地年均增加45.55萬(wàn)hm2，特別是2010—2013年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加56.14萬(wàn)hm2。相應(yīng)地，2000—2008年因非農(nóng)建設(shè)占用耕地167.53萬(wàn)hm2，年均減少18.61萬(wàn)hm2;2010—2013年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地增加到23.60萬(wàn)hm2/年(表1)。由此可見(jiàn)，我國(guó)城市建設(shè)用地的規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的壓力也隨之加大。雖然我國(guó)實(shí)行“占一補(bǔ)一”和“先補(bǔ)后占”的耕地占補(bǔ)平衡政策，通過(guò)土地整理、復(fù)墾等方式補(bǔ)充耕地，保障耕地保有量和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。但實(shí)際操作中，許多地區(qū)可供開(kāi)發(fā)的宜耕荒地已所剩無(wú)幾，為了實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，將不具備開(kāi)發(fā)條件的荒地加以開(kāi)墾，表面上增加耕地?cái)?shù)量的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但復(fù)墾整治后耕地的質(zhì)量卻無(wú)法達(dá)到種糧的要求。僅就灌溉設(shè)施一項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，2004年建設(shè)占用耕地中有灌溉設(shè)施的占72%，而補(bǔ)充耕地中有灌溉設(shè)施的僅占34%，這種“占優(yōu)補(bǔ)劣”的結(jié)果導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少，嚴(yán)重削弱了我國(guó)糧食生產(chǎn)能力。表1全國(guó)新增建設(shè)用地面積及占用耕地面積(2000—2013年)單位:萬(wàn)hm2年份新增建設(shè)用地面積占用耕地面積年份新增建設(shè)用地面積占用耕地面積2000—16.33200739.5018.832001—16.37200838.3519.16200240.9019.65200957.60—200342.7822.91201048.4521.19200426.7814.51201161.1725.30200543.2013.87201261.5225.94200632.9025.90201353.4321.96數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)土資源公報(bào)(2000—2013)。

　　2.1.2失地農(nóng)民數(shù)量增加，種糧勞動(dòng)力素質(zhì)降低

　　農(nóng)村土地征收在占用大量耕地的同時(shí)，也造成大批農(nóng)民因失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而退出糧食生產(chǎn)。據(jù)2006年農(nóng)業(yè)部公開(kāi)的數(shù)字推算，每年農(nóng)村正常被占用的土地達(dá)到26.7萬(wàn)hm2，其中大約有13.3萬(wàn)hm2是征收農(nóng)民的耕地，保守估計(jì)每年大約有100多萬(wàn)農(nóng)民喪失耕地。2011年社科院公布失地農(nóng)民總量達(dá)4000萬(wàn)～5000萬(wàn)左右，而且仍以每年約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)計(jì)2030年將增至1.1億人。目前，我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力已從2001年的3.65億減少到1.86億。種糧勞動(dòng)力的減少，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的人工成本大幅升高，2003年種糧的人工成本在40～60元/d，2013年大約漲到了200元/d，一些大城市甚至漲到400元/d［4］。糧食生產(chǎn)成本的迅速增加，降低了農(nóng)民種糧的收益。此外，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)的農(nóng)民往往是有知識(shí)、有文化的青壯年勞動(dòng)力，只剩下婦女、兒童和老人留守農(nóng)村，造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主體弱化、結(jié)構(gòu)性短缺及素質(zhì)下降，致使一些地方無(wú)人種糧，不會(huì)科學(xué)種糧，嚴(yán)重影響糧食的生產(chǎn)能力和創(chuàng)新能力。

　　3土地征收制度下保障我國(guó)糧食安全的對(duì)策

　　3.1確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

　　當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)仍然主要依靠播種面積和勞動(dòng)力投入，因此在滿足合理的征地需求同時(shí)，一定要確保耕地?cái)?shù)量，嚴(yán)守18億畝耕地底線，并將此作為一項(xiàng)重要國(guó)策來(lái)執(zhí)行。首先，為確保耕地?cái)?shù)量，應(yīng)建立“基本種糧保護(hù)區(qū)”，特別是在糧食主產(chǎn)區(qū)強(qiáng)化管控，控制城鎮(zhèn)發(fā)展占地規(guī)模，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。征收土地要優(yōu)先利用荒地，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地，減少征地對(duì)糧食生產(chǎn)的干擾和損害;其次，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，堅(jiān)決先補(bǔ)后占，建立健全耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，并制訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)復(fù)墾土地的數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位、權(quán)屬等進(jìn)行登記和審核;第三，進(jìn)一步加快土地確權(quán)，完善土地權(quán)能，鼓勵(lì)農(nóng)民合理流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體集中，發(fā)展糧食規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模效益。

　　3.2控制失地農(nóng)民數(shù)量，提高勞動(dòng)力素質(zhì)

　　土地征收產(chǎn)生的大批失地農(nóng)民既影響了糧食生產(chǎn)又為社會(huì)保障體系帶來(lái)巨大的壓力，并且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量還將進(jìn)一步增加。就目前失地農(nóng)民的從業(yè)情況來(lái)看，由于文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，再次就業(yè)的農(nóng)民很少，大多數(shù)農(nóng)民處于賦閑和無(wú)業(yè)，需要政府提供安置和生活保障。因此，土地征收應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的生活狀況，盡量調(diào)劑土地使其繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是要防止有知識(shí)有技能的壯年農(nóng)民過(guò)度流失，保持種糧勞動(dòng)力數(shù)量。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)質(zhì)量，注重培養(yǎng)既懂種植技術(shù)，又懂經(jīng)營(yíng)管理的新型農(nóng)民，最終培養(yǎng)出職業(yè)農(nóng)民［9］。

　　3.3增加種糧收益，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性

　　一是落實(shí)對(duì)糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)扶持政策，確保種糧收益逐步提高。重點(diǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜的各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助力度，提高糧食生產(chǎn)能力。加快建立以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，加大對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度，優(yōu)化補(bǔ)貼的投入結(jié)構(gòu)，將補(bǔ)貼向種糧大戶、種糧能手傾斜，把補(bǔ)貼同農(nóng)民出售商品糧數(shù)量掛鉤，提高糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的綜合效率;二是控制農(nóng)資價(jià)格和用工成本過(guò)快上漲，合理確定糧食最低收購(gòu)價(jià)格。政府應(yīng)從市場(chǎng)機(jī)制入手加以宏觀調(diào)控，確保農(nóng)資市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)供需平衡穩(wěn)定，降低糧食生產(chǎn)成本。應(yīng)在兼顧消費(fèi)者與財(cái)政承受能力的同時(shí)，綜合糧食產(chǎn)銷(xiāo)格局、比較收益與人們消費(fèi)水平等因素，適當(dāng)提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，提高農(nóng)民種糧收益;三是依靠農(nóng)業(yè)科技，提高糧食單產(chǎn)。在耕地資源減少的情況下，開(kāi)發(fā)推廣良田改造、地力培肥、良種繁育、無(wú)土栽培等農(nóng)業(yè)技術(shù)，可以確保耕地生產(chǎn)能力，增加糧食單產(chǎn)，提高糧食總產(chǎn)量和糧食收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

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　　曲頌，夏英

《基于農(nóng)村土地征收視角的我國(guó)糧食安全研究》

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