社區(qū)社會組織發(fā)展與功能論析

　　[摘 要] 社區(qū)社會組織是指由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織。其發(fā)展大致可分成四個時期：萌芽時期 (1979— 1986 年)、雛形時期(1987—1996 年)、發(fā)育時期(1997—2007 年)和成熟時期(2008 年至今)。社區(qū)社會組織在打造共建共治共享的社會治理格局中不可或缺，其主要功能是提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧。

　　[關(guān)鍵詞] 社會治理 社區(qū)社會組織 社會和諧 居民參與

　　一、問題的提出

　　隨著社會的不斷裂變和分化，形成多種利益群體，利益群體的需求變得多元化，有關(guān)社會治理和社會服務(wù)隨之也要求越來越多樣化。單一的行政管理模式效果不佳，多元化的社會治理模式成為必然。事實上，當(dāng)“社會治理”這一概念出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會上,就預(yù)示著理念與方式一定要發(fā)生變革。在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動[1]。其中，強調(diào)“社會組織等多方面治理主體參與” 就是預(yù)示著由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，將成為社會治理創(chuàng)新的核心訴求。對于基層社會治理來說，社會各方積極參與其中，并逐步實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動是最佳愿景。從根本上講，在基層社會治理中的確需要進(jìn)一步優(yōu)化國家與社會關(guān)系格局，以在特定的治理規(guī)則(如何治理、如何互動)下形成國家與社會之間的合力，促進(jìn)社會治理效益的最大化[2]。在基層社會治理領(lǐng)域，國家與社會不再是抽象的二元對立關(guān)系，而是基于諸多共同事務(wù)、共同目標(biāo)而形成的團(tuán)結(jié)關(guān)系[2]。進(jìn)一步說，代表社會力量的“三社”將成為基層社會治理不可或缺的構(gòu)成要件，它們在與地方國家共同致力于社區(qū)治理實踐、社區(qū)建設(shè)目標(biāo)中而得以彰顯其現(xiàn)實意義。因此，在基層社會治理實踐中，“社區(qū)”成為重構(gòu)國家與社會關(guān)系的中心場域和互動空間[2]。而社區(qū)社會組織作為社區(qū)組織體系的重要組成部分，是基層治理與社區(qū)服務(wù)不可多得的力量。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，社區(qū)社會組織地位更加凸顯。

　　社區(qū)社會組織是指由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織[3]。從其概念的界定來看，社區(qū)社會組織活動的范圍非常廣，如為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等，也就是說社區(qū)社會組織的活動涉及的大都是與百姓息息相關(guān)的事情，這些事情相對來說比較瑣碎，但關(guān)乎民生[3]。而“關(guān)注民生”是黨踐行“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的關(guān)鍵所在。黨的十九大報告指出，“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干”[4]。從這個意義上說，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線是我們黨始終抓住不放的中心工作。無論是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興宏偉目標(biāo)，還是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài) “五位一體”總體布局，實際上都貫穿其中[5]，即都以努力讓人民過上美好生活為目標(biāo)和歸宿。民生問題是社會和諧之基，科學(xué)發(fā)展之要。因此，解決民生問題既非一朝一夕，也非一人一部門的事情，它需要全社會多元主體的共同參與。

　　黨和政府對社區(qū)社會組織在基層治理中的積極作用特別重視，明確提出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[4]，并將此作為打造共建共治共享的社會治理格局的重要內(nèi)容[3]。但事實上，社區(qū)社會組織管理服務(wù)不健全、培育機(jī)制不完善、作用發(fā)揮不明顯等問題仍然存在[3]。

　　二、社區(qū)社會組織的發(fā)展

　　社區(qū)社會組織的發(fā)展與社區(qū)的發(fā)展建設(shè)息息相關(guān)。“社區(qū)”一詞源于拉丁語，意思是共同的東西和親密的伙伴關(guān)系，它是費孝通老先生于 20 世紀(jì) 30 年代初翻譯德國社會學(xué)家滕尼斯的著作《Community and Society》《( 社區(qū)與社會》，1887 年) 時從英文單詞“Community”翻譯過來的[6]。近年來，我國學(xué)者在對“社區(qū)”進(jìn)行研究的過程中對 “社區(qū)”的理解和認(rèn)識不盡相同,比較有代表性的觀點：一是“社區(qū)是生活在一定地域內(nèi)的個人或家庭，出于對政治、社會、文化、教育等目的而形成的特定范圍，不同社區(qū)間的文化、生活方式也因此區(qū)別開來”。二是“社區(qū)是某一地域里個體和群體的集合，其成員在生活上、心理上、文化上有一定的相互關(guān)聯(lián)和共同認(rèn)識”[7]。

　　由此可見，社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領(lǐng)域里所形成的一個生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會有機(jī)體最基本的內(nèi)容，是社會的細(xì)胞，是宏觀社會的縮影?，F(xiàn)代社會，社區(qū)是人們生活的最基本空間。在我國，現(xiàn)如今的社區(qū)絕大部分是由城鎮(zhèn)的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮(zhèn)的村委會改名而來。社區(qū)主要是黨和政府傳遞、落實政策和了解民情的最基層組織。由于社區(qū)沒有行政級別，其工作人員既不屬于行政編制,也不是事業(yè)編制，因此流動非常大。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市基層管理也自然出現(xiàn)很多新情況和新問題。隨著市、區(qū)兩級政府的管理職能開始下移，社區(qū)開始成為城市社會管理與服務(wù)的重要依托地和運作平臺[8]。在互聯(lián)互通新技術(shù)時代條件下，社區(qū)工作越來越重要，但作為社區(qū)自身由于人手少、人員流動大、所管理的事情多，難以應(yīng)付基于社區(qū)的社會管理和社會服務(wù)，社區(qū)工作越來越離不開自治的、互助性的、非營利的社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織簡單說，就是我們身邊看得見、摸得著的一些草根組織，這類社會組織的發(fā)展一般都是伴隨基層社會管理方式的變遷而發(fā)展壯大的。在我國，社區(qū)社會組織的發(fā)展大致可分成四個時期。

　　(一)萌芽時期(1979—1986 年)

　　這一時期，社區(qū)社會組織基本是依托于單位發(fā)展起來的，嚴(yán)格地說，此時的社區(qū)社會組織還不是真正意義上的社會組織，因為沒有獨立的章程和發(fā)展空間，組織的活動和規(guī)則由所屬的單位制定。雖然也有一些自發(fā)的群眾性的社區(qū)社會組織，比如娛樂和體育方面的，但無論是在規(guī)模、行業(yè)分布以及作用發(fā)揮等方面都還不規(guī)范，基本還是那種自發(fā)的、隨意性比較大的群眾組織。

　　(二)雛形時期(1987—1996 年)

　　這一時期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單位制在我國生活的不斷弱化，一些社會組織管理職能逐步從企業(yè)、機(jī)關(guān)中分離出來，涌現(xiàn)了大批具有社區(qū)民間性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)組織，一些服務(wù)中心和援助中心紛紛建立起來，但大多是從社區(qū)服務(wù)出發(fā)，依托于街道和居委會。這一時期的社區(qū)社會組織由于受到自身條件的限制，很多管理制度和規(guī)則尚不完善，規(guī)模和數(shù)量也比較少，布局混亂，社區(qū)居民認(rèn)同度低，因此許多功能和作用得不到有效發(fā)揮。

　　(三)發(fā)育時期(1997—2007 年)

　　進(jìn)入 20 世紀(jì) 90 年代中葉以來，隨著城市居民的收入明顯提高，日益豐富的物質(zhì)生活促進(jìn)了精神生活的需求，社區(qū)中一些以娛樂、健康等特征為主的社團(tuán)和組織應(yīng)運而生，這些組織不僅成為社區(qū)社會組織中數(shù)量龐大的組成部分，也成為城市社區(qū)社會生活的重要部分，這是社區(qū)社會組織迅速發(fā)展的基礎(chǔ)。1998 年，《社會團(tuán)體登記管理條例》出臺，該條例明確社會團(tuán)體登記管理統(tǒng)一歸口民政部門，于是很多社區(qū)社會組織也納入其中進(jìn)行統(tǒng)一管理。2000 年我國全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，其中社區(qū)組織建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，社區(qū)組織建設(shè)主要有社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織 (居委會)和社區(qū)中介組織。隨著社區(qū)建設(shè)的逐步深入，2002 年伊始，社區(qū)中介組織改稱為社區(qū)社會組織。2007 年 10 月，黨的十七大報告指出： “發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”;2007 年 11 月，民政部負(fù)責(zé)人在全國社會組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗交流會上對社會組織的稱謂又作了進(jìn)一步的闡述：社會組織是對傳統(tǒng)的非政府組織、非經(jīng)濟(jì)組織、第三部門或民間組織等稱謂的改造，是用中國特色社會主義理論深刻認(rèn)識這類組織的基本屬性、主要特征而形成的科學(xué)概括。“民間組織”的稱謂也改為社會組織，“社區(qū)組織”由此也改稱為社區(qū)社會組織。這一階段，全國各地涌現(xiàn)出很多社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)，社區(qū)社會組織的建設(shè)異常活躍。

　　(四)成熟時期(2008 年至今)

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，也帶來了社會結(jié)構(gòu)的多元變化，很多社會管理的職能也逐步向社會讓渡，在這一過程中，大量的原來由政府或單位承接的社會職能回歸到社會上，從而營造了社區(qū)社會組織迅速發(fā)展的良好環(huán)境和社會氛圍。

　　這一時期，社區(qū)社會組織的發(fā)展相對成熟，無論從數(shù)量還是規(guī)模都有了很大的發(fā)展，自身建設(shè)能力也相對增強，包括組織理念、活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、服務(wù)能力以及可持續(xù)發(fā)展的能力都有了較大的提升。一大批有識之士也積極投入到社區(qū)社會組織的建設(shè)中來，促使社區(qū)社會組織不僅承接了大量的社會服務(wù)性事務(wù)，還推動了公益事業(yè)和慈善事業(yè)在民間的大力發(fā)展。

　　近年來，國家相繼出臺了有關(guān)社會組織的政策性文件，如 2016 年 8 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的 《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》;2017 年 6 月，中共中央、國務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，均對培育發(fā)展社區(qū)社會組織做了專門論述[3]。2017 年 12 月，又出臺了《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》 (以下簡稱《意見》)，《意見》按照建立社區(qū)社會組織分類扶持、分類管理機(jī)制的思路，針對社區(qū)社會組織管理服務(wù)不健全、培育機(jī)制不完善、作用發(fā)揮不明顯等問題提出了培育發(fā)展社區(qū)社會組織的總體要求：深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的部署要求，以滿足群眾需求為導(dǎo)向，以鼓勵扶持為重點，以能力提升為基礎(chǔ)，引導(dǎo)社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用，力爭到 2020 年，社區(qū)社會組織培育發(fā)展初見成效，實現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有不少于 10 個社區(qū)社會組織，農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于 5 個社區(qū)社會組織。再過幾年，社區(qū)社會組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發(fā)展更加有序，作用發(fā)揮更加明顯，成為創(chuàng)新基層社會治理的有力支撐[3]?？傮w要求，使人們明確了社區(qū)社會組織發(fā)展的指導(dǎo)思想、導(dǎo)向、目標(biāo)、作用以及加大培育扶持社區(qū)社會組織力度等?！兑庖姟返某雠_，是貫徹落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于培育發(fā)展社區(qū)社會組織有關(guān)部署要求的重要舉措，有利于社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，也將推動社區(qū)社會組織積極作用的持續(xù)發(fā)揮。

　　總之，經(jīng)過近 40 年的培育和發(fā)展，社區(qū)社會組織相對成熟。從數(shù)量、規(guī)模上看相當(dāng)可觀，從功能、作用上看不可小覷，在打造共建共治共享的社會治理格局中社區(qū)社會組織不可或缺。

　　三、社區(qū)社會組織的功能

　　《意見》 指出，社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織[3]。一般意義上講，社區(qū)社會組織是指由單位或個人在城市街道、社區(qū)或農(nóng)村鎮(zhèn)、村內(nèi)單獨或聯(lián)合設(shè)立，在社區(qū)范圍內(nèi)從事與居民息息相關(guān)的各類活動，滿足社區(qū)居民不同需求的社會組織。社區(qū)社會組織包括社區(qū)社會團(tuán)體和社會服務(wù)組織兩大類，社區(qū)社會組織主要從事有關(guān)社區(qū)文體活動、社區(qū)服務(wù)、慈善救助、權(quán)益維護(hù)等方面的工作，關(guān)注社區(qū)居民需求，幫助解決社區(qū)文體，實現(xiàn)社會公正等。

　　但由于社區(qū)社會組織往往從事的大都是與百姓息息相關(guān)的事情，這些事情相對來說比較瑣碎，以致人們誤以為社區(qū)性組織并不屬于社會組織之范疇。一直以來，社區(qū)社會組織游離于社會組織之外，一直沒有得到社會組織的同等待遇，這嚴(yán)重地影響和制約了社區(qū)社會組織功能的發(fā)揮，對此，《意見》重申了社區(qū)社會組織的功能。社區(qū)社會組織處在社區(qū)的基層，其社會性和民間性也更加濃重。因此，社區(qū)社會組織能夠成為有效整合社區(qū)資源的驅(qū)動器，從而實現(xiàn)自己的各種功能。具體而言，社區(qū)社會組織功能主要有以下四個方面。

　　(一)提供社區(qū)服務(wù)

　　社區(qū)服務(wù)是社區(qū)社會組織主要功能之一。這里所說的社區(qū)服務(wù)主要包括社區(qū)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)和專業(yè)社會工作服務(wù)等[3] 。由于社區(qū)社會組織具有不以營利為目的及有大批志愿者參與的特點，其服務(wù)是出于利他動機(jī)，所以在社區(qū)服務(wù)方面獨具優(yōu)勢。服務(wù)社區(qū)居民是社區(qū)社會組織健康發(fā)展的基礎(chǔ)保證，而生活服務(wù)類則是社區(qū)社會組織提升社區(qū)服務(wù)水平的直接載體，具體體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)站、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、家政服務(wù)中心、保潔中心等。因此，做好服務(wù)工作是社區(qū)社會組織的重要功能。

　　社區(qū)服務(wù)是為社區(qū)居民服務(wù)，因此建設(shè)服務(wù)型社區(qū)，理應(yīng)遵循服務(wù)型社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在理念，以吸引社區(qū)居民參與。反觀我國社區(qū)建設(shè)歷程，從最初的對單位制的反思，到對街居制的完善，然后再到各個城市的社區(qū)創(chuàng)新，其中產(chǎn)生了四個理念：居民權(quán)理念、人本理念、對話合作理念以及社區(qū)共同體理念。居民權(quán)理念，主要表現(xiàn)在社區(qū)對群眾利益的維護(hù)和社區(qū)公共需求的滿足;人本理念，體現(xiàn)為政府工作人員、黨員和社區(qū)工作者實際發(fā)揮引領(lǐng)和示范的作用以及如何擴(kuò)大這種示范效用;對話合作理念，是治理理念的重要組成部分，體現(xiàn)為語言交流消除分歧、達(dá)成共識，進(jìn)而合作共贏;社區(qū)共同體理念，意指居民才是社區(qū)真正的主人，在這里，居民能夠充分參與社區(qū)事務(wù)并對利益進(jìn)行充分表達(dá)。亞里士多德認(rèn)為，“共同體”就是共同分享或持有某些東西的一群人，這些人必須達(dá)成某種程度的共識。也就是說，一個社區(qū)，“不是以隨便的方式集合成的隨便的一群人，而是根據(jù)一致同意的正義原則結(jié)成的共同體，是以公益為目的的合作關(guān)系”(西塞羅語)。社區(qū)共同體將成為也一定成為服務(wù)型社區(qū)建構(gòu)的重要目標(biāo)和歸宿。

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