新時期高校網(wǎng)絡教育治理體系的結(jié)構(gòu)與關鍵制度

　　【摘要】新時期高校網(wǎng)絡教育改革面臨新挑戰(zhàn)，需要構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)、搭建新的制度環(huán)境以提供支撐。本研究基于新時期高校網(wǎng)絡教育雙輪驅(qū)動的新定位，依據(jù)教育治理現(xiàn)代化的基本方向、互聯(lián)網(wǎng)時代教育的基本規(guī)律、服務全民終身學習的根本目標，嘗試構(gòu)建了新時期高校網(wǎng)絡教育治理的基本結(jié)構(gòu)，即政府主導、學校自治以及行業(yè)企業(yè)和社會第三方等多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)，并進一步明晰了治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的三項主要任務。根據(jù)“結(jié)構(gòu)+制度”作為完善治理體系的建設內(nèi)容，提出新時期高校網(wǎng)絡教育治理所需的關鍵性制度，即質(zhì)量保證制度、資歷框架制度、學習成果認證制度和學分銀行制度。文章期望提升新時期高校網(wǎng)絡教育的治理能力，為“十四五”時期高校網(wǎng)絡教育高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

　　【關鍵詞】高校網(wǎng)絡教育；治理體系；治理結(jié)構(gòu)；互聯(lián)網(wǎng)+教育；高等繼續(xù)教育；高校人才培養(yǎng)模式；質(zhì)量保證制度；終身學習制度

　　我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出要“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會。推進高水平大學開放教育資源，完善注冊學習和彈性學習制度，暢通不同類型學習成果的互認和轉(zhuǎn)換渠道”。高校網(wǎng)絡教育由于其以在線教育為主要教學方式，以及主要面向社會提供繼續(xù)教育服務的任務，必將承擔起完善終身學習體系和開放大學教育資源的重要時代使命。這也為新時期高校網(wǎng)絡教育的改革與創(chuàng)新提出了新要求和新挑戰(zhàn)。

　　一、傳統(tǒng)高校網(wǎng)絡教育治理的主要特征

　　治理理論起源于西方，近年來在學界得以進一步完善，已經(jīng)形成了“政府主導下的多元協(xié)同”這一基本范式（陳進華,2019;王浦劬,等,2019）。治理結(jié)構(gòu)研究的核心在于厘清治理主體、治理對象和治理方式。高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)是指以高校網(wǎng)絡教育為治理對象，各類治理主體間的關系以及各類主體對高校網(wǎng)絡教育所采用的治理方式。傳統(tǒng)的高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)是將高校網(wǎng)絡教育單獨一類學歷繼續(xù)教育辦學形式作為治理對象，主要呈現(xiàn)以下特征：

　?。ㄒ唬┱卫韨?cè)重以“收”為主

　　自1999年啟動現(xiàn)代遠程教育工程的高校網(wǎng)絡教育試點工作，教育部先后批準了68所高校開展網(wǎng)絡教育。經(jīng)過20多年發(fā)展，高校網(wǎng)絡教育成為我國最具活力和創(chuàng)新性的繼續(xù)教育辦學形式（林世員,等,2021）。期間共經(jīng)歷了快速發(fā)展、規(guī)范管理、政策調(diào)整三個階段，其中規(guī)范管理階段時間跨度最大（陳麗,等,2019）。根據(jù)課題組對41份現(xiàn)代遠程教育政策文本的分析，“有大量文件是限制性政策，大部分都是針對辦學中出現(xiàn)問題時發(fā)布”，其中“強制命令”“實施處罰”的強制型政策內(nèi)容單元達到172處，總體占比47.77%（趙宏,等,2021）。政府對于高校網(wǎng)絡教育的治理表現(xiàn)出以“收”為主的特征，如控制招生規(guī)模、限制招生對象、控制校外學習中心審批、嚴把出口關等。

　?。ǘW校治理長期以“放”為主

　　高校對網(wǎng)絡教育治理呈現(xiàn)“放”的特征，不僅僅是指部分高校前期不斷“放大”網(wǎng)絡教育的招生規(guī)模，更重要的是指高校普遍對網(wǎng)絡教育不夠重視而采取相對“放任”的態(tài)度。將網(wǎng)絡教育定位為六類繼續(xù)教育辦學形式之一，高校內(nèi)部治理也必然是將其劃入相應的繼續(xù)教育學院，作為學校社會服務機構(gòu)進行管理，與校內(nèi)人才培養(yǎng)體系相比較則采取了“放”的管理方式。長期以來高校以人才培養(yǎng)和科學研究為主要業(yè)務，對于成人繼續(xù)教育的重視程度相對較弱，也導致了對于網(wǎng)絡教育重視程度不高，因此在二十年發(fā)展過程中也出現(xiàn)了種種亂象，如：個別試點高校甚至把網(wǎng)絡教育看成創(chuàng)收的途徑，輕視辦學基本條件和資源建設投入，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量和網(wǎng)絡教育的社會形象；有些高校網(wǎng)絡學院辦學和校內(nèi)教育脫節(jié)的問題突出，重視社會辦學，忽視校內(nèi)服務，部分高校甚至未將現(xiàn)代遠程教育納入學校人才培養(yǎng)規(guī)劃和校內(nèi)教學質(zhì)量評價體系（陳麗,等,2019）。從某種意義上來說，高校內(nèi)部治理的“放”也是導致政府層面對網(wǎng)絡教育治理“收”的原因之一。

　　二、新時代高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度建設的原則

　?。ㄒ唬┌盐战逃卫憩F(xiàn)代化的基本方向

　　高校網(wǎng)絡教育的治理是教育治理的一個具體領域，應當遵循當前教育治理現(xiàn)代化的總體方向。同時網(wǎng)絡教育也是一種全新的辦學模式，應當走在教育治理現(xiàn)代化的前列?！督逃F(xiàn)代化2035》明確了教育治理現(xiàn)代化的四個要點，即提高教育法治化水平、提升政府管理服務水平、提高學校自主管理能力、推動社會參與教育治理常態(tài)化（、，2019）。教育領域的治理現(xiàn)代化有別于其他公共服務或市場領域，其中對于政府的要求不是簡單的“簡政放權(quán)”，更應該是政府發(fā)揮核心主導作用，轉(zhuǎn)變政府職能，有所為、有所不為，發(fā)揮教育治理中的整合者和構(gòu)建者的作用（周洪宇,2019），尤其是處理好政策與共識的關系，突出制度的主導性（郝德永,2020）。相較于其他層次和類型的學校，高等學校的自主管理能力相對較高，高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也更為復雜，因此在高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)變革中，高校內(nèi)部的網(wǎng)絡教育治理體系變革占據(jù)重要的地位，厘清政府與學校在網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)中的關系也是治理結(jié)構(gòu)變革的重要一環(huán)。在政府與學校兩個主體之外，企業(yè)、行業(yè)組織、學習者個體如何常態(tài)化地參與高校網(wǎng)絡教育治理也是重要的改革內(nèi)容。

　?。ǘ┓匣ヂ?lián)網(wǎng)時代教育發(fā)展的基本規(guī)律

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，學習者的需求變得更加開放、靈活、彈性和個性化，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的發(fā)展也為互聯(lián)網(wǎng)時代教育的變革提供了技術支撐。網(wǎng)絡教育不僅僅是隨著技術發(fā)展誕生的一種新的教育形式，同時也代表著未來教育的發(fā)展趨勢，在形式變化的表象之下還孕育著互聯(lián)網(wǎng)時代知識觀、教育本體論等教育基本規(guī)律的深層次變革（陳麗,逯行,鄭勤華,2019;王志軍,等,2019）。其中，教育治理的變革與互聯(lián)網(wǎng)時代知識主體的多元化之間存在著復雜的關系，知識生產(chǎn)主體多元化和知識傳播主體多元化影響著教育治理多元主體的結(jié)構(gòu)以及教育治理對象的變化（謝浩,等,2020）。因此，高校網(wǎng)絡教育的治理變革既要探索符合互聯(lián)網(wǎng)時代教育規(guī)律的新型治理方式，也要充分考慮互聯(lián)網(wǎng)教育基本規(guī)律變化帶來的治理結(jié)構(gòu)變化。

　　三、“雙輪驅(qū)動”新定位下高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)

　　本研究所提出的高校網(wǎng)絡教育“雙輪驅(qū)動”新定位，其中的一輪是指延續(xù)高校網(wǎng)絡教育面向校外提供繼續(xù)教育服務，另一輪是指高校網(wǎng)絡教育需要承擔引導校內(nèi)人才培養(yǎng)模式改革的新任務（陳麗,林世員,趙宏,等,2021）。定位的變化代表治理對象發(fā)生了變化，相應的高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)也需要進一步更新和調(diào)準。結(jié)合以上治理現(xiàn)代化方向、互聯(lián)網(wǎng)教育規(guī)律、服務全民終身學習目標三大原則，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)準應包含以下三個方面：首先，明確政府治理主體的任務，遵循當前“放管服”的改革原則，理順繼續(xù)教育與高等教育融合發(fā)展的思路，搭建面向未來、更加開放靈活的教育制度環(huán)境，實現(xiàn)更加高效的監(jiān)管；其次，雙輪驅(qū)動的定位，難點在于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，特別是如何實現(xiàn)校外、校內(nèi)教育的融合和相互促進，更加有效地實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源向社會的開放；最后，合理定位行業(yè)、企業(yè)以及第三方社會機構(gòu)在網(wǎng)絡教育治理中的地位，完善多元治理結(jié)構(gòu)。本研究設計了一個新時期高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

　　四、新時期高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要任務

　　新時期高校網(wǎng)絡教育治理體系建設是一項長遠的系統(tǒng)性工程，需要在延續(xù)和改良過去已有制度的基礎上逐步探索新機制、新方法，循序漸進地完成，具體包含以下三項主要任務：

　?。ㄒ唬┬Ｍ猓赫细黝惛叩葘W歷繼續(xù)教育辦學形式

　　當前高等繼續(xù)教育面臨的緊迫問題在于各類學歷繼續(xù)教育辦學形式的融合。隨著高等教育普及化的實現(xiàn)，高等繼續(xù)教育已經(jīng)完成了學歷補償?shù)臍v史使命，多樣化的繼續(xù)教育方式存在的必要性已經(jīng)大大降低，線上線下相結(jié)合的教學方式成為主流，也淡化了各類繼續(xù)教育形式上的區(qū)分度。如果不考慮招生計劃的行政命令控制，函授教育、業(yè)余教育、成人脫產(chǎn)班、網(wǎng)絡教育、開放教育、高等教育自學考試整合六類繼續(xù)教育辦學形式的融合已經(jīng)成為當前的大勢所趨。借助互聯(lián)網(wǎng)和信息技術，對現(xiàn)存的多種學歷繼續(xù)教育形式進行改造，形成統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+繼續(xù)教育”模式，建立注冊入學制度，統(tǒng)一入口遴選方式和標準；實施彈性學分制度，教學實施線上線下結(jié)合；建立學習成果認證制度，統(tǒng)一出口門檻，真正建立“寬進嚴出”機制。

　　（二）校內(nèi)：服務高校人才培養(yǎng)模式改革

　　新冠肺炎疫情的出現(xiàn)加速了網(wǎng)絡教育融入高校教育教學的進程，關于“停課不停學”的各項調(diào)查研究也充分顯示了網(wǎng)絡教育對高校教育教學的變革具有重大意義。有學者提出“大規(guī)模在線教學實踐為傳統(tǒng)教學注入了新技術、新理念和新活力，為學校教育教學的時空觀、教學觀、知識觀和治理觀帶來了一場深刻的思想革新”（劉振天,等,2020）；“停課不停學”期間涌現(xiàn)了一批教學方法、教學組織形式、課程形態(tài)、教育服務模式和教育管理等層面的創(chuàng)新（陳麗,任萍萍,張文梅,2021）；“調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，接近四分之三（74.4%）的學生期望在后疫情時代采用融合傳統(tǒng)面授和線上教學雙重優(yōu)勢的混合教學模式”（鮑威,等,2021）。因此，在進一步發(fā)展以網(wǎng)絡教育為主要形式的面向校外提供繼續(xù)教育服務的同時，探索在校內(nèi)教育教學過程中引入網(wǎng)絡教育，實現(xiàn)教學方法、教學管理乃至培養(yǎng)模式的變革與創(chuàng)新，是新時期高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)改革第二項主要任務。該任務主要是面向校內(nèi)人才培養(yǎng)模式的升級換代，包括：升級網(wǎng)絡教育環(huán)境，完善服務支撐體系；推進網(wǎng)絡課程建設，構(gòu)建共建共享機制；推進教學結(jié)構(gòu)重組和流程再造，改革人才培養(yǎng)計劃，等等。為滿足人才培養(yǎng)模式的變革，必須建立相應的高校內(nèi)部治理體系。比如：在領導層面建立網(wǎng)絡教育領導小組，統(tǒng)籌學校各部門的資源，打破部門間的壁壘；充分發(fā)揮學科、院系的力量，探索互聯(lián)網(wǎng)時代不同專業(yè)人才培養(yǎng)方式的改革方案；調(diào)整教務部門職能，建立適應線上線下相結(jié)合培養(yǎng)模式的教學管理制度；完善教師培訓體系，建立教師激勵機制，等等。

　　五、新時期高校網(wǎng)絡教育治理的關鍵制度

　　系統(tǒng)化的高校網(wǎng)絡教育質(zhì)量保證制度是學界和實踐領域“千呼萬喚”的關鍵制度。除此之外，在高校網(wǎng)絡教育發(fā)展過程中探索的注冊學習制度、完全學分制度、學分轉(zhuǎn)換制度等，實施效果不盡人意，究其根本，原因在于基礎性的制度體系不夠完善，或者說在傳統(tǒng)的學校教育制度體系下無法滿足各類終身學習發(fā)展的需要。因此，要實現(xiàn)新時期網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，需要全新的終身學習制度體系提供基礎性的支撐。資歷框架制度的核心在于提供基本的標準，包括為網(wǎng)絡教育質(zhì)量保證提供標準、為學習成果認證提供標準和為學分積累與轉(zhuǎn)換提供標準。學習成果認證制度則是突破依據(jù)學習地點和學習時間作為衡量學習經(jīng)歷的唯一標準，以學習達到的成效作為學習經(jīng)歷的衡量標準，以實現(xiàn)對各類彈性學習時間、靈活學習地點、各類非正規(guī)非正式學習成果的認定。學分銀行制度則是為學習者提供終身積累學習成果的平臺，并且通過資歷框架實現(xiàn)各類學習成果的轉(zhuǎn)換，滿足學習者求職、繼續(xù)深造等需要。四項基礎性制度相輔相成，只有搭建完善的制度體系才能支撐新時期高校網(wǎng)絡教育治理結(jié)構(gòu)的變革。

　　（一）質(zhì)量保證制度質(zhì)量保證

　　一直是高校網(wǎng)絡教育發(fā)展過程中政府、高校、社會都十分關注的問題。在現(xiàn)代遠程教育試點期間先后推出了網(wǎng)絡教育統(tǒng)一考試制度、年報年檢制度和個別地方開展的高等繼續(xù)教育年度評估制度等。針對個別因質(zhì)量問題引起社會強烈反響的高校，教育部也采取了停止其招生的行政處罰措施。但是，由于缺乏統(tǒng)一的標準，也沒有系統(tǒng)性的外部質(zhì)量監(jiān)測和評估體系，更沒有有效的準入和退出機制，各項制度的實施效果有限。因此，建立完善的質(zhì)量保證制度是新時期高校網(wǎng)絡教育發(fā)展的“攻堅點”，尤其是面對當前六類高等繼續(xù)教育辦學形式融合發(fā)展的趨勢，如何統(tǒng)籌把控2,000多所高校開展的繼續(xù)教育的質(zhì)量，僅僅依賴和地方教育行政部門的力量是難以實現(xiàn)的。政府必須出臺全國統(tǒng)一的高等繼續(xù)教育辦學標準，明確招生、教學、評估、發(fā)證等所有環(huán)節(jié)的質(zhì)量標準，委托社會第三方開展相關的年度評估工作，借助行業(yè)組織力量建立有效合理的準入機制和退出機制，形成政府出標準、出規(guī)則，社會第三方執(zhí)行、行業(yè)內(nèi)部自律自治的新局面。

　　（二）資歷框架制度

　　資歷框架是用于衡量、溝通、銜接社會成員的各級各類學歷、資格證書、技能等級證書、培訓證書（如MOOC證書）、各類業(yè)績（如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、志愿服務、文化傳承、科學研究、各類獎項）等多元化學習成果的等級和通用標準，是普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、職業(yè)培訓以及各種業(yè)績之間溝通和銜接的終身教育制度性系統(tǒng)（張偉遠,等,2017）。資歷框架制度不僅是關系一個或地區(qū)整體教育制度改革的一項頂層設計（鄭煒君,等,2020），也是新時期高校網(wǎng)絡教育治理的基礎性支持制度，其價值體現(xiàn)在：第一，層面的資歷框架制度是由政府、行業(yè)、高校等共同制定的，依據(jù)知識、技能和能力的不同劃分資歷等級，強調(diào)社會組織之間的協(xié)調(diào)性與溝通性，實現(xiàn)以政府為主體、行業(yè)為主導、高校為質(zhì)量保障的多元治理格局；第二，資歷框架制度立足多元教育供給，包括普通教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育等，依據(jù)社會或具體行業(yè)對人才資歷的具體要求，形成明確的資歷等級標準，高校網(wǎng)絡教育參照資歷框架制度確定的等級標準開展人才培養(yǎng)方案的制定，對接不同行業(yè)能力標準或應用型人才崗位能力要求，進行人才培養(yǎng)模式的系統(tǒng)性改革，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量以滿足社會和行業(yè)需求，彰顯高校網(wǎng)絡教育治理中的制度化優(yōu)勢，推動高校網(wǎng)絡教育內(nèi)涵式發(fā)展。

　　結(jié)語

　　新時期高校網(wǎng)絡教育變革是高等繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵，同時也是互聯(lián)網(wǎng)時代高等教育人才培養(yǎng)模式變革的重要方向。新時期高校網(wǎng)絡教育雙輪驅(qū)動的新定位對治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出新要求，既涉及高等繼續(xù)教育治理大框架，也涉及高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。政府必須建立質(zhì)量保證、資歷框架、學習成果認證、學分銀行等關鍵制度，為新治理結(jié)構(gòu)的運行提供支撐，并以此推動高等教育、繼續(xù)教育融合發(fā)展，以及高校資源面向社會進一步開放。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，知識生產(chǎn)、知識傳播模式的變化，教育基本規(guī)律的變化，新時期高校網(wǎng)絡教育將展現(xiàn)出更為重要的地位，進一步影響高校教學、科研、社會服務領域更深層次的變化。

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　　謝浩許玲李煒

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