論高校教師職稱評審權(quán)力的下放與規(guī)制

　　【摘 要】 政府下放高校教師職稱評審權(quán)是中國高等教育管理體制權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的新制度安排。“權(quán)力下放”可以實現(xiàn)政府管控范式的合法性轉(zhuǎn)換,進一步落實和擴大高校的自主權(quán),實現(xiàn)高等教育“善治”,但“權(quán)力下放” 又可能引發(fā)高校行政權(quán)力過度膨脹、學術權(quán)力整體式微、社會市場權(quán)力越位介入的困境。為避免出現(xiàn)“權(quán)力一放就亂”的怪象和覆轍,重構(gòu)完整的權(quán)力規(guī)制體系尤為重要,從高校、政府、法律和社會四個層面對高校職稱評審權(quán)力行使進行多元化規(guī)制,以確保高校職稱評審的公正和專業(yè),推進高校治理能力現(xiàn)代化。

　　【關鍵詞】 高校教師職稱評審;高校教師職稱評審權(quán);權(quán)力結(jié)構(gòu);權(quán)力下放;權(quán)力規(guī)制

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　　高校教師職稱評審權(quán)力下放是當前政府加快推進高等教育領域“放管服”改革,讓高校擁有更大辦學自主權(quán)的制度安排。從中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化職稱制度改革的意見》,到《國務院關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》,再到教育部等五部門聯(lián)合出臺《關于深化高等教育領域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》,政府將高校教師職稱評審權(quán)徹底下放至高校。為了確保高校教師職稱評審“放權(quán)”后的組織秩序,教育部、人社部又連續(xù)印發(fā)《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》,加強了對高校教師職稱評審權(quán)下放的監(jiān)管。至此, 政府對高校職稱評審的行政規(guī)制,已經(jīng)徹底告別 “審批式管理”的時代,進入“監(jiān)管式治理”的契約階段,也標志著我國高等教育管理體制權(quán)力結(jié)構(gòu)進入到一個新的階段。權(quán)力下放最重要的是權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理安排與監(jiān)督協(xié)調(diào)問題。研究將從高校教師職稱評審權(quán)力下放的邏輯起點出發(fā),探討高校教師職稱評審權(quán)力下放可能出現(xiàn)的異化困境, 構(gòu)建完整的高校職稱評審權(quán)力規(guī)制體系,從而推進高校治理能力的現(xiàn)代化。

　　一、高校教師職稱評審權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷

　　韋伯認為“任何組織都必須以某種形式的權(quán)力作為基礎”,而權(quán)力的分布結(jié)構(gòu)直接影響組織內(nèi)部秩序的形成和運行[1]。高校教師職稱評審制度作為高校“學術場域”內(nèi)重要的評價和資源配置模式,深受高等教育宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)的支配。伯頓· 克拉克運用羅蘭·沃倫的理論,根據(jù)決策主體參與情況把權(quán)力結(jié)構(gòu)分為高度內(nèi)聚結(jié)構(gòu)、聯(lián)邦結(jié)構(gòu)、聯(lián)合結(jié)構(gòu)和自由社會選擇結(jié)構(gòu)四種,該權(quán)力結(jié)構(gòu)框架可以清晰地看到我國高校教師職稱評審權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變。

　　(一)一元化結(jié)構(gòu)階段———集權(quán)模式:高校教師職稱評審權(quán)在國家

　　高度內(nèi)聚結(jié)構(gòu)也即一元化決策結(jié)構(gòu),各組成單位幾乎沒有或較少有決策權(quán),決策主要由組織領導發(fā)出,各組成單位以服從和執(zhí)行決策為主[2]。由于高等教育權(quán)力主體之間的權(quán)力關系受“國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式、國家政治形態(tài)、有關體制的特性以及權(quán)力主體之間的力量差異程度”等因素的影響。在1984年之前,在中央和地方的權(quán)力關系上,權(quán)力高度集中于中央,在政府和高校的關系上,權(quán)力高度集中于政府,形成了強中央弱地方,強政府弱高校的權(quán)力配置格局[3]。在高度集中管理的計劃經(jīng)濟體制下,中央政府對高校實行統(tǒng)一管理,上至全國性招生、畢業(yè)分配計劃和規(guī)劃、資源調(diào)配以及學校設置,下到學校的教學大綱和教材編寫的一切權(quán)利都歸中央政府,高校實則是國家行政系統(tǒng)的附屬“事業(yè)單位”。

　　(二)聯(lián)邦結(jié)構(gòu)———“適度分權(quán)”模式:高校教師職稱評審權(quán)在地方政府

　　聯(lián)邦結(jié)構(gòu)中,決策權(quán)開始走向分散,各組成單位分享決策權(quán),既追求自身目標,也追求整體目標[4]。我國高等教育管理權(quán)力聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的演變并不是一步到位的。20世紀80年代以來,隨著政治、經(jīng)濟體制改革的推進,國家主導的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,政府在公共管理領域的權(quán)力逐步撤退,權(quán)力下放和分散成為趨勢,高等教育場域內(nèi)各行動主體強 烈 要 求 高 等 教 育 權(quán) 力 結(jié) 構(gòu) 的 變 革。 以 1985年《關于教育體制改革的決定》開始逐步實行“中央—省—中心城市”三級辦學體制,向高校下放部分招生、專業(yè)設置、課程建設和人事安排等權(quán)力,向社會轉(zhuǎn)移部分辦學權(quán)力,我國高等教育管理新型權(quán)力結(jié)構(gòu)初具雛形。隨后,在1993年《中國教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》中進一步確立了“中央與省兩級管理、分級負責的教育管理體制”,地方政府開始獲得大量教育決策權(quán)。1999年《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》明確規(guī)定“要進一步簡政放權(quán),加大省級政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力及統(tǒng)籌力度,形成以省級人民政府管理為主的‘中央—省’兩級管理體制”。至此,權(quán)力重心已經(jīng)徹底下移至地方政府,中央政府更加強調(diào)宏觀調(diào)控、職責監(jiān)督以及信息服務,高校權(quán)力也進一步擴大。特別是隨著社會力量介入高等教育管理中,權(quán)力主體和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢。

　　二、高校教師職稱評審權(quán)力下放的邏輯起點

　　高等教育的實踐經(jīng)驗證明,在這個“總體矩陣”“復雜”“獨特”“無序”的高等教育系統(tǒng)中,分權(quán)且具有競爭性的高教系統(tǒng)比集權(quán)且不具有競爭性的高教系統(tǒng)更有利于科學的進步[9]。高校教師職稱評審權(quán)力下放實質(zhì)上就是高等教育分權(quán)改革, 解決權(quán)力的“越位”“錯位”和“缺位”,在政府、市場和大學之間重新配置權(quán)力和資源,使各種權(quán)力各歸其位。根據(jù)世界銀行(The WorldBank)組織的觀點,政府分權(quán)主要包括三種形式:一是權(quán)力的分散;二是權(quán)力的委托;三是權(quán)力的下放。這三者之中,權(quán)力下放是政府權(quán)力分化中最徹底的一種形式。

　　三、高校教師職稱評審權(quán)力下放的可能困境

　　政府下放高校教師職稱評審權(quán)旨在充分發(fā)揮高校自身學術和專業(yè)權(quán)力的決定作用,逐漸減少政府行政權(quán)力的干預。“權(quán)力下放”意味著各類權(quán)力主體在高校職稱評審這個權(quán)力體系中地位和作用發(fā)生改變,要實現(xiàn)職稱評審的科學化、專業(yè)化, 必須重新對各權(quán)力進行合理分配,使它們之間形成相互制衡的關系,新的權(quán)力博弈由此產(chǎn)生。而在新的權(quán)力博弈過程中又不可避免地會出現(xiàn)權(quán)力失衡、權(quán)力異化、權(quán)力越位等問題。

　　四、高校教師職稱評審權(quán)力的規(guī)制

　　職稱評審權(quán)下放至高校是實現(xiàn)高校自治權(quán)的一個大膽探索,為避免出現(xiàn)“權(quán)力一放就亂”的怪象和覆轍,構(gòu)建完整的權(quán)力規(guī)制體系尤為重要。 “規(guī)制”是管理學的一個下位概念,“是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和經(jīng)濟活動主體的活動進行限制的行為”[20],對高校職稱評審權(quán)力的規(guī)制,從高校、政府、法律和社會層面對高校職稱評審權(quán)力行使進行規(guī)范和約束,避免產(chǎn)生權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗,從而確保高校職稱評審的公正和專業(yè)。

　　【參考文獻】

　　[1]涂端午.我國高等教育管理體制變遷中的權(quán)力結(jié)構(gòu)演化[J].現(xiàn)代大學教育,2006(1):60-65.

　　[2][4][5]倪小恒,陳英霞.高等教育體系的權(quán)力分配與大學組織結(jié)構(gòu)[J].教育科學,2007(2):67-68.

　　[3]林榮日.論我國轉(zhuǎn)型期中央與地方高等教育權(quán)力博弈的性質(zhì) [J].清華大學教育研究,2007(1):18-24.

　　[6]劉淑華,王向華.高等教育分權(quán)的原因、內(nèi)涵及其張力[J].江蘇高教,2001(1):33-35.

《論高校教師職稱評審權(quán)力的下放與規(guī)制》

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